5.3 Opvattingen over partijregulering

Regulering van politieke partijen kan vanuit twee grondhoudingen benaderd worden.1 Volgens een liberale opvatting van partijregulering zijn partijen te beschouwen als in de maatschappij wortelende organisaties, die daarom zo veel mogelijk de vrije hand gelaten moeten worden. In deze visie staan partijautonomie en non-interventie centraal. Daartegenover staat de egalitair-democratische opvatting, waaruit een erkenning van de publieke functie van politieke partijen spreekt. Met het oog op het naar behoren kunnen vervullen van deze publieke functie is het geoorloofd om partijen aan regels te onderwerpen. Dit betekent dat eisen gesteld kunnen worden aan, bijvoorbeeld, interne partijdemocratie en dat maatregelen genomen worden om een gelijk speelveld (level playing field) tussen partijen te waarborgen. Deze twee opvattingen vormen twee uitersten van een spectrum. De benaderingen van partijregulering die landen kiezen, bevinden zich in de praktijk ergens tussen deze twee uitersten. Dat neemt echter niet weg dat de grondhouding van de landen in de regel als hetzij liberaal, hetzij egalitair valt te kwalificeren.2

De grondhouding van de Nederlandse wetgever is van oudsher gelegen in een liberale opvatting over partijregulering, die echter al langere tijd aan verandering onderhevig is. Partijen zijn altijd beschouwd als, in de kern, privaatrechtelijke organisaties, die hun bestaansrecht ontlenen aan de grondwettelijk vastgelegde verenigingsvrijheid (artikel 8 Gw). Steeds werd gewaakt voor het risico dat politieke partijen zouden ‘verstatelijken’. Deze terughoudendheid komt op een aantal gebieden naar voren. Eerder kwam al aan de orde dat de Kieswet uitgaat van een systeem van open kandidaatstelling, hetgeen betekent dat voor verkiezingsdeelname niet vereist is dat een kandidaat zich aan een politieke partij heeft verbonden. Hoewel het in de praktijk steeds politieke partijen zijn die kandidatenlijsten indienen, hechtte de wetgever, ten tijde van de herziening van de Kieswet in 1989, sterk aan het uitgangspunt dat verkiezingsdeelname voor iedere kiezer openstaat.3 Daarnaast kan gewezen worden op de discussie over het opnemen van een grondwettelijke bepaling omtrent politieke partijen, waarop in de volgende paragraaf verder wordt ingegaan.

Tegelijkertijd heeft de wetgever in de loop der jaren wel degelijk een stelsel van partijregulering tot stand gebracht. Daarmee sluit de Nederlandse wetgever aan bij een West-Europese tendens richting meer partijregulering. Waren het van oudsher vaak de niet-geconsolideerde democratieën die een egalitair-democratische opvatting huldigden, nu zetten ook gevestigde democratieën in op partijregulering en verlaten daarmee hun liberale opvatting.4 De Nederlandse regels voor politieke partijen zijn deels faciliterend van aard. Partijen kunnen hun partijnaam laten registreren teneinde deze boven hun kandidatenlijst te plaatsen en daarmee hun herkenbaarheid te vergroten, zij maken aanspraak op zendtijd en kunnen in aanmerking komen voor overheidssubsidie. In de loop der jaren zijn deze faciliterende regelingen afhankelijk gemaakt van voorwaarden waaraan de partijen moeten voldoen om op de faciliteiten aanspraak te maken. Gegeven het grote belang van met name naamsregistratie en subsidiëring – op het belang van de zendtijd voor politieke partijen valt, zeker in het digitale tijdperk, het een en ander af te dingen – is partijen er veel aan gelegen om aan deze voorwaarden te voldoen. Deze voorwaarden kunnen dan ook geacht worden de bewegingsvrijheid van partijen te beperken. Voor naamsregistratie geldt dat partijen de verenigingsvorm moeten kennen, een vereiste dat in 1989 werd ingevoerd om niet-serieuze registratieverzoeken tegen te gaan.5 Voor subsidiëring gelden naast het verenigingsvereiste, dat daarbij simpelweg uit de Kieswet werd overgenomen, nog andere vereisten. Op de achtergrond en gerechtvaardigdheid van deze vereisten ga ik in paragraaf 12.5 verder in.

Daarnaast bestaat er regelgeving die partijen in hun bewegingsvrijheid beperkt. Ten eerste zij daarbij gewezen op de voorwaarden waaraan partijen moeten voldoen om aanspraak te maken op de faciliterende regelgeving waarover zojuist werd gesproken. Om van de mogelijkheid tot naamsregistratie en zendtijd- of subsidiemogelijkheden gebruik te maken, moeten partijen een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid zijn in de zin van artikel 2:26 BW, zo volgt uit respectievelijk de Kieswet, de Mediawet en de Wet financiering politieke partijen.6 Ten tweede bestaat er regelgeving die zelf beperkend van aard is en waarvan het partijverbod het meest extreme voorbeeld is.7 Meer specifiek op het gebied van verkiezingsregulering kan gewezen worden op de voorschriften omtrent private partijfinanciering en de aanstaande regelgeving op het gebied van digitale verkiezingscampagnes.8

Verkiezingen zonder deelname van politieke partijen zijn in praktische zin ondenkbaar. Het feit dat partijen een essentiële rol spelen tijdens de verkiezingen, rechtvaardigt regelgeving die bewerkstelligt dat politieke partijen naar behoren, dat wil zeggen met inachtneming van de uitgangspunten die aan vrije en eerlijke verkiezingen ten grondslag liggen, functioneren. De verschuiving van een liberale naar een meer egalitaire opvatting over partijregulering is dan ook goed verdedigbaar. Het argument dat partijen privaatrechtelijke organisaties zouden zijn die zo veel mogelijk ongemoeid gelaten moeten worden, overtuigt niet. Partijen kunnen immers directe invloed uitoefenen op het overheidsbeleid, waar die invloed bij ‘gewone’ verenigingen hoogstens slechts op indirecte wijze gestalte krijgt.9 Op basis van hun essentiële rol tijdens de verkiezingen zijn politieke partijen niet te beschouwen als ‘vrije organisaties’. Kiesgerechtigde burgers die Kamerlid willen worden, maken alleen kans als zij dat in partijverband proberen. Partijen kunnen echter ook niet op gelijke voet gesteld worden met de staat als ‘dwangorganisatie’, nu lidmaatschap vrijwillig is. De politieke partij vormt als het ware een derde categorie tussen de publieke en private organisaties in.10 Deze unieke rol betekent dat een balans gevonden moet worden tussen het ‘vrijlaten’ van partijen en het normeren van hun handelen voor zover een vrij en eerlijk verkiezingsverloop daarbij gebaat is.