4.4.3 Europees niveau

Op Europees niveau vindt de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging bescherming in artikel 9 EVRM en artikel 10 Handvest Grondrechten EU. Maar ook in andere EU-instrumenten wordt de eerbiediging van dit grondrecht benadrukt, zoals EU Guidelines on the promotion and protection of freedom of religion or belief:

“In line with universal and European human rights standards, the EU and its member States are committed to respecting, protecting and promoting freedom of religion or belief within their borders.”1

Artikel 9 EVRM heeft volgens Vermeulen beperkte betekenis voor Nederland omdat de kans dat Nederlandse wet- en regelgeving en praktijk strijd opleveren met deze mensenrechtenbepaling, niet groot is.2 Tegen Nederland zijn tot dusver relatief weinig artikel 9 EVRM-zaken voor het EHRM gevoerd.3

Het EHRM geeft het belang van de godsdienstvrijheid weer in de zaak Kokkinakis:

“As enshrined in Article 9, freedom of thought, conscience and religion is one of the foundations of a ‘democratic society’ within the meaning of the Convention. It is, in its religious dimension, one of the most vital elements that go to make up the identity of believers and their conception of life, but it is also a precious asset for atheists, agnostics, sceptics and the unconcerned. The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it. While religious freedom is primarily a matter of individual conscience, it also implies, inter alia, freedom to ‘manifest (one’s) religion’. Bearing witness in words and deeds is bound up with the existence of religious convictions.”4

Vaak interpreteert het EHRM artikel 9 EVRM in samenhang met andere verdragsartikelen, zoals artikel 11 EVRM (verenigingsvrijheid) als het om de organisatie van rsl gaat of het discriminatieverbod (art. 14 EVRM en artikel 1 Twaalfde Protocol EVRM) op grond waarvan de nationale autoriteiten niet zonder een objectieve en redelijke rechtvaardiging onderscheid mogen maken tussen levensbeschouwelijke organisaties.5 Het EHRM erkent religieuze en levensbeschouwelijke organisaties expliciet als dragers van de vrijheid zoals gewaarborgd in artikel 9 EVRM.6 In het arrest Hasan en Chaush onderstreepte het Hof:

‘The autonomous existence of religious communities is indispensable for pluralism in a democratic society and is thus an issue at the very heart of the protection which Article 9 affords. It directly concerns not only the organization of the community as such but also the effective enjoyment of the right to freedom of religion by all its active members. Were the organizational life of the community not protected by Article 9 of the Convention, all other aspects of the individual’s freedom would become vulnerable.”7

Artikel 9 lid 1 EVRM beschermt twee rechten. Dit betreft enerzijds het recht van het individu om te geloven en van overtuiging te veranderen. Anderzijds is dit het recht van zowel een individu als een collectiviteit om in vrijheid hetzij alleen, hetzij met anderen, zowel in het openbaar als privé het geloof te belijden of de overtuiging tot uitdrukking te brengen in erediensten, onderwijs en praktische toepassing ervan en in het onderhouden van geboden en voorschriften. De opsomming van de vier manifestatiecategorieën die onder het beschermingsbereik van artikel 9 EVRM vallen (erediensten, onderwijs, praktische toepassing en onderhouden van geboden en voorschriften), is niet limitatief.8 Grabenwarter merkt op dat ook “irreligious and non-religious acts” in dezelfde mate onder de bescherming van dit artikel vallen zolang ze een uitdrukking vormen van een bepaalde overtuiging.9 Het EHRM kiest voor een restrictieve-objectieve interpretatie, zodat het grondrecht alleen een gedraging beschermt die naar objectieve maatstaven een directe uitdrukking geeft aan de godsdienst of levensovertuiging van de grondrechtsdrager: “the act in question must be intimately linked to the religion or belief … an act … which forms part of the practice of a religion or belief in a generally recognised form.”10 Maar ook de subjectieve interpretatie van de grondrechtsdrager kan soms een rol spelen:11 “the existence of a sufficiently close and direct nexus between the act and the underlying belief must be determined on the facts of each case.”12

Alle vier manifestatiecategorieën kunnen een individueel en een collectief aspect hebben waarvoor geestelijke genootschappen het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging kunnen inroepen.13 Niet alleen geloofsgemeenschappen maar ook levensbeschouwelijke organisaties komen hiervoor in aanmerking.14 Het moet gaan om een identificeerbare religie of overtuiging, maar dat wil niet zeggen dat alleen formeel geregistreerde, bekende of traditionele verschijningsvormen bescherming genieten.15 Hoewel het EHRM een wettelijke registratieplicht niet onverenigbaar acht met artikel 9 jo. 11 EVRM, mag de vrijheid van godsdienst en overtuiging niet afhankelijk gesteld worden van een voorafgaande openbare registratie of erkenning.16 Dit zou immers niet geregistreerde minderheidsreligies beroven van hun godsdienstvrijheid en er in feite op neerkomen dat een staat kan voorschrijven welke overtuiging diens burgers moeten aanhangen.17

Het EHRM hanteert de maatstaf dat (religieuze) ‘beliefs’ en ‘convictions’ verwijzen naar opvattingen met ‘a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance’18 Volgens Rainey, Wicks & Ovey betekent dit dat elke (religieuze) overtuiging beschermwaardig is mits dit denkbeeld samenhangend is en van belang voor het individu, dat wil zeggen dat het een centrale plaats inneemt in zijn levensopvatting.19 Als die hobbel eenmaal is genomen, dan mag de staat zich op grond van het beginsel van de neutraliteit van de staat niet uitspreken over de legitimiteit van religieuze overtuigingen.20

Beperkingen van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zijn toegestaan. Deze beperkingen mogen alleen betrekking hebben op de manifestaties van religie of levensovertuiging (godsdienst belijden of overtuiging tot uiting te brengen) en niet op het recht om te geloven.21 Ook de vrijheid van collectieve godsdienstuitoefening is aan beperkingen onderhevig. Voor de beperking geldt op grond van artikel 9, lid 2 EVRM een drietrapsraket van cumulatieve voorwaarden: de beperking moet (1) bij de wet zijn voorzien en (2) noodzakelijk zijn in een democratische samenleving en (3) een specifiek legitiem doel dienen: in het belang van de openbare veiligheid, voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Wat betreft het noodzakelijkheidsvereiste hebben de verdragsstaten een ruime margin of appreciation als het gaat om het bepalen of en in hoeverre een inbreuk op dit grondrecht noodzakelijk is.22 Het EHRM motiveert dat als volgt: “It is not possible to discern throughout Europe a uniform conception of the significance of religion in society … even within a single country such conceptions may vary.”23 Maar hoe meer er bijvoorbeeld sprake is van consensus en gemeenschappelijke waarden tussen de lidstaten, hoe kleiner het EHRM de margin of appreciation acht en hoe groter de diversiteit en het gebrek aan consensus tussen de lidstaten daarentegen is, hoe groter de margin of appreciation is.24

Volgens het beginsel van de redelijke uitleg van grondrechten moeten algemene neutrale overheidsvoorschriften die niet specifiek gericht zijn op geestelijke genootschappen, maar die wel de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging raken, niet aangemerkt worden als een beperking van dit grondrecht.25 Dit is anders als die algemene neutrale regel gelet op de context de essentie van een bepaalde geloofs- of levensovertuiging treft. Een treffend voorbeeld hiervan is de zaak van de Johannische Kirche. Zij wilde een begraafplaats op eigen grond om zo de eigen religieuze begrafenisvoorschriften na te kunnen leven. De kerk kreeg daarvoor geen toestemming van de Duitse overheid. Volgens het EHRM kon dit een beperking opleveren van de vrijheid van godsdienst “in sofar as the manner of burying the dead and cemetery layout represents an essential aspect of the religious practice”.26

Op grond van artikel 15 EVRM kan bij een noodtoestand afgeweken worden van artikel 9 EVRM. Die afwijking mag niet in strijd zijn met andere internationale verplichtingen, zoals artikel 4, lid 2 BUPO. Op grond van deze noodtoestandbepaling van het BUPO-verdrag mag niet worden afgeweken van artikel 18 BUPO (vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst), zodat artikel 15 EVRM voor wat betreft de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging overruled wordt en toepassing mist.

Het stelsel van geprivilegieerde religies is niet in strijd met artikel 9 jo. 14 EVRM. Dit geldt ook voor het sluiten van overeenkomsten met geloofsgemeenschappen om ze een (financiële) voorkeurspositie te geven. Zo heffen sommige staten van hun burgers een kerkbelasting die toekomt aan het kerkgenootschap waartoe de betreffende burger behoort en ontvangt de staatskerk extra geld uit de staatskas. Het EHRM staat een financiële voorkeurspositie van staatskerken toe, vooral als de kerk daar tegenover verplichtingen naar de samenleving heeft.27 Het EHRM legt het stelsel van bevoorrechte religies wel bepaalde beperkingen op. De overheid mag bijvoorbeeld niet oordelen over de legitimiteit van een bepaalde religieuze overtuiging of de middelen om daaraan uiting te geven.28 Evenmin mag de uitoefening van de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging afhankelijk gesteld worden van een voorafgaande goedkeuring van de staatskerk.29 Er zijn onder het EVRM uiteenlopende stelsels van overheidssteunverlening mogelijk. Een verschil in behandeling moet volgens het EHRM echter wel gebaseerd zijn op objectieve en redelijke gronden, waarbij de staten over een margin of appreciation beschikken.30 Het EHRM kan in concrete gevallen toetsen of het al dan niet toepassen van een bepaald stelsel van overheidssteun (zoals een fiscale faciliteit) een schending oplevert van artikel 9 EVRM dan wel discriminatoir is.31

Diverse EVRM-lidstaten kennen een erkenningsstelsel voor kerkgenootschappen, waarbij de erkende genootschappen in aanmerking komen voor bepaalde voorrechten zoals het verkrijgen van rechtspersoonlijkheid, het gebruik maken van belastingfaciliteiten of het hebben van een financiële voorkeurspositie. Volgens het EHRM kan het niet erkennen van een religie en daarmee niet toekennen van rechtspersoonlijkheid aan die geloofsgemeenschap leiden tot inbreuk op het recht op godsdienstvrijheid van zowel de geloofsgemeenschap zelf als van haar individuele leden.32 Het erkenningsstelsel komt zowel voor in landen met een model van geprivilegieerde religies als in die met een model van pluralistische coöperatie. Deze laatste landen mogen bij dit erkenningsproces nog minder dan de eerste landen onderscheid maken tussen de religies.33 Het EHRM staat verschil in behandeling tussen erkende en niet-erkende genootschappen toe, maar dat onderscheid mag niet in strijd zijn met het non-discriminatiebeginsel:

“In view of these substantive privileges accorded to religious societies, the obligation under Article 9 of the Convention incumbent on the State’s authorities to remain neutral in the exercise of their powers in this domain requires therefore that if a State sets up a framework for conferring legal personality on religious groups to which a specific status is linked, all religious groups which so wish must have a fair opportunity to apply for this status and the criteria established must be applied in a non-discriminatory manner.’34

De erkenning van een geloofsgemeenschap mag bijvoorbeeld niet gebaseerd zijn op het oordeel van de overheid over de legitimiteit van een overtuiging of de middelen om daaraan uiting te geven.35

Artikel 9 EVRM beschermt ook de vrijheid van organisatorische inrichting van geestelijke genootschappen. Organisatievrijheid omvat organisatiestructuur, besluitvormingsproces, lidmaatschaps- en personeelsbeleid.36 Volgens het EHRM is de institutionele vrijheid of het autonome bestaan van deze organisaties essentieel voor pluralisme in een democratische samenleving en vormt ze dus een kernbestanddeel van artikel 9 EVRM.37 Het vaste standpunt van het EHRM over de organisatievrijheid van geloofsgemeenschappen is in een standaardformule vastgelegd:

“As regards the autonomy of faith groups, the Court notes that religious communities traditionally and universally exist in the form of organised structures. Where the organisation of the religious community is in issue, Article 9 of the Convention must be interpreted in the light of Article 11, which safeguards associative life against unjustified State interference. Seen in that perspective, the right of believers to freedom of religion encompasses the expectation that they will be allowed to associate freely, without arbitrary State intervention. The autonomous existence of religious communities is indispensable for pluralism in a democratic society and is thus an issue at the very heart of the protection which Article 9 of the Convention affords. It has a direct interest, not only for the actual organisation of those communities but also for the effective enjoyment by all their active members of the right to freedom of religion. Were the organisational life of the community not protected by Article 9 of the Convention, all other aspects of the individual’s freedom of religion would become vulnerable”.38

Wat betreft intern-kerkelijke aangelegenheden, blijkt de margin of appreciation van verdragstaten beperkt te zijn. Voorbeelden daarvan zijn intern-kerkelijke conflicten zoals die tot afscheidingen van een kerkgenootschap kunnen leiden, criteria voor het lidmaatschap van de kerk en de interne structuur van een religieuze organisatie. De overheid mag zich in beginsel niet met zulke zaken bemoeien Dit is ongeacht het gekozen model van scheiding van kerk en staat.39 Het Hof motiveert dit als volgt:

“The internal structure of a religious organisation and the regulations governing its membership must be seen as a means by which such organisations are able to express their beliefs and maintain their religious traditions.”40

Ook op OVSE-niveau is er aandacht voor de organisatievrijheid en zelffinanciering van geloofsgemeenschappen. Zo blijkt uit de Weense Slotakte41 en het Kopenhaagse Slotdocument42 dat de lidstaten het recht van geloofsgemeenschappen zullen respecteren om zich te organiseren volgens hun eigen hiërarchische en institutionele structuur, bijdragen te ontvangen en fondsen te werven. De OVSE-Guidelines uit 2004 regelen dat de overheid bij het maken van wetgeving voor fondsenwerving en ontvangen van giften het beginsel van gelijke behandeling moet eerbiedigen.43

Ook het Unierecht beschermt de rechtspositie van geestelijke genootschappen, zoals blijkt uit artikel 17 VWEU:

“1. De Unie eerbiedigt de status die kerken en religieuze verenigingen en gemeenschappen volgens het nationaal recht in de lidstaten hebben, en doet daaraan geen afbreuk.

2. De Unie eerbiedigt teven de status die de levensbeschouwelijk en niet-confessionele organisatie volgens het nationaal recht hebben.

3. De Unie voert een open, transparante en regelmatige dialoog met die kerken en organisaties, onder erkenning van hun identiteit en hun specifieke bijdrage.”

De bepalingen in de eerste twee leden impliceren het recht op institutionele autonomie van geestelijke genootschappen.44 Dit recht op zelfbestuur vindt als essentieel onderdeel van de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging ook bescherming in artikel 10 Handvest Grondrechten EU.

Het derde lid in samenhang met artikel 11 lid 2 VEU45 bevat een positieve verplichting voor de Unie tot het aangaan van een dialoog met religieuze en levensbeschouwelijke organisaties. Deze gaat verder dan de negatieve verplichting voor de verdragsstaten in artikel 9 EVRM om de vrijheidszone van geestelijke genootschappen te respecteren door zich te onthouden van ongeoorloofde inmenging en beïnvloeding. Deze plicht tot een regelmatig en rechtstreeks contact met vertegenwoordigers van geestelijke genootschappen behelst een inclusief beleid van de Unie-instellingen. Zij mogen daarbij in beginsel geen onderscheid maken tussen wel of niet erkende of geregistreerde genootschappen. Volgens Overbeeke & Sap kan zich het belang van de dialoogplicht voordoen bij het opstellen van nieuw EU-recht waarbij door consultatie de aanspraken van geestelijke genootschappen in aanmerking kunnen worden genomen.46

Ook het secundaire Unierecht biedt bescherming aan de vrijheid van organisatorische inrichting van geestelijke genootschappen. Zo bevat het – onder bepaalde voorwaarden – bijzondere bepalingen voor religieuze en levensbeschouwelijke organisaties op uiteenlopende terreinen, zoals het voeren van een eigen personeelsbeleid, het recht op ritueel slachten, een uitzondering van regelgeving voor energie-efficiëntie van gebouwen en een verbod op onderbreking van religieuze uitzendingen voor reclame-uitingen.47 Ook mogen deze genootschappen onder voorwaarden persoonsgegevens van de eigen leden verwerken, wat vooral van belang is voor lidstaten met een kerkbelasting, waarvan de invordering indirect – via de werkgever en overheidsinstellingen – plaatsvindt.48