Het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken (SteR nr. 31) 2016/15.1.2:15.1.2 Het Haags Programma en bijbehorend beleid (2005-2009)

Het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken (SteR nr. 31) 2016/15.1.2

15.1.2 Het Haags Programma en bijbehorend beleid (2005-2009)

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Nadat het Tampere-programma in 2004 afliep, wordt voor de periode 2005 tot en met 2009 de agenda op het terrein van justitie en binnenlandse zaken verwoord in het Haags Programma.1 Daarin onderkennen de lidstaten expliciet de noodzaak het wederzijds vertrouwen te versterken en formuleren zij dit als doelstelling.2Paragraaf 3.2 van het Haags Programma heeft zelfs als opschrift ‘Het opbouwen van wederzijds vertrouwen’.3

In die paragraaf leggen de lidstaten uitdrukkelijk het verband tussen de verbetering van de justitiële samenwerking in (onder meer) strafzaken en het versterken van het wederzijds vertrouwen en het (geleidelijk) ontwikkelen van een Europese justitiële cultuur ‘die gebaseerd is op diversiteit van de rechtsstelsels van de lidstaten en eenheid ingevolge het Europees recht’. Het wederzijds vertrouwen moet gebaseerd zijn ‘op de zekerheid dat alle Europese burgers toegang hebben tot een justitieel stelsel dat voldoet aan hoge kwaliteitsnormen’. Vervolgens formuleert het Haags Programma een eerste concretere maatregel:

‘Teneinde de volledige toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken moet een stelsel worden ingevoerd dat voorziet in een objectieve en onpartijdige evaluatie van de uitvoering van het EU-beleid op het justitiële terrein, en dat daarnaast de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten volle respecteert en overeenkomt met alle bestaande Europese mechanismen’ (mijn cursivering, TK).

Naast de plechtige bezwering dat de versterking van het wederzijds vertrouwen een nadrukkelijke inspanning vergt, overweegt het Haags Programma vervolgens dat

‘de Unie steun [dient] te geven aan netwerken van justitiële organisaties en instellingen, zoals het netwerk van de Raden voor de rechtspraak, het Europees netwerk van Hoge Raden en het Europees netwerk voor justitiële opleiding’. (mijn cursivering, TK)

Dit vertaalt de Europese Raad vervolgens verder naar uitwisselingsprogramma’s voor justitiële autoriteiten en de standaard opname van ‘een EU-component’ in het curriculum van de opleiding voor justitiële autoriteiten. Ten slotte verzoekt de Europese Raad de Commissie ‘een voorstel op te stellen, voor een effectief Europees opleidingsnetwerk voor justitiële autoriteiten op zowel civielrechtelijk als strafrechtelijk gebied’ (mijn cursivering, TK). Diezelfde gedachte formuleert de Europese Raad met het oog op de politiële samenwerking:

‘Verbetering van de politiesamenwerking vereist gerichte aandacht voor het versterken van wederzijds vertrouwen. In een uitgebreide Europese Unie moet welbewust gewerkt worden aan het verbeteren van het inzicht in de werking van de rechtsstelsels en -organisaties van de lidstaten. De Raad en de lidstaten dienen vóór eind 2005 in samenwerking met de [Europese Politieacademie] normen en modules te ontwikkelen voor opleidingscursussen voor nationale politiefunctionarissen over praktische aspecten van de politiesamenwerking in EU-kader.’4

Naast deze expliciet in de sleutel van het versterken van wederzijds vertrouwen geplaatste maatregelen, is ook in het Haags Programma een aantal maatregelen te herkennen die gelet op andere beleidsdocumenten in de sleutel van het wederzijds vertrouwen kunnen worden gezet. Zo spreekt de Europese Raad in de Inleiding, op pagina 1, van het versterken van

‘het gemeenschappelijke vermogen van de Unie en haar lidstaten (…) om de fundamentele rechten, minimale procedurele rechtswaarborgen en toegang tot de rechter te garanderen’.

Ook in paragraaf 3.3.1 onder de noemer van wederzijdse erkenning besteedt de Europese Raad aandacht aan normen betreffende procedurele rechten. Procedurele rechten zijn al in de periode van het Tampere-programma mede in de sleutel gezet van het vergroten van het vertrouwen. Ook de bescherming van fundamentele rechten en normen van rechtsstatelijkheid, waarvoor het Haags Programma veel aandacht heeft, worden doorgaans in de sleutel van het vergroten van het onderling vertrouwen gezet. Ten slotte valt nog te wijzen op de rol die het Haags Programma op het JBZ-terrein weggelegd ziet voor het Hof van Justitie. Dit is te plaatsen in de sleutel van het toezicht op de naleving van fundamentele rechten en procedurele waarborgen.5

Samenvattend volgen dus uit het Haags Programma de volgende componenten van de vertrouwensagenda:

1.

de invoering van een stelsel dat voorziet in een objectieve en onpartijdige evaluatie van de uitvoering van het EU-beleid op het justitiële terrein;

2.

het geven van steun aan netwerken van justitiële organisaties en instellingen, zoals het netwerk van de Raden voor de rechtspraak, het Europees netwerk van Hoge Raden en het Europees netwerk voor justitiële opleiding;

3.

uitwisselingsprogramma’s voor justitiële autoriteiten en de standaard opname van ‘een EU-component’ in het curriculum van de opleiding voor justitiële autoriteiten, te concretiseren in een voorstel van de Commissie voor een effectief Europees opleidingsnetwerk voor justitiële autoriteiten op strafrechtelijk gebied.

De Commissie geeft invulling aan het Haags Programma in haar mededelingen aan de Raad en het Europees Parlement uit 20056 en 2006.7 Ook in deze mededelingen is er veel aandacht voor het wederzijds vertrouwen als voorwaarde voor wederzijdse erkenning.

In de mededeling uit 2005 stelt de Commissie onder de noemer van het waarborgen van een Europese rechtsruimte voor iedereen als prioriteit:

‘Een Europese rechtsruimte waarborgen door te zorgen dat iedereen toegang heeft tot de rechter en dat beslissingen ten uitvoer worden gelegd. Er wordt verder gewerkt aan harmonisatie, met name door middel van regels die een hoog niveau van bescherming van personen waarborgen, zodat wederzijds vertrouwen wordt gekweekt en wederzijdse erkenning, de hoeksteen van justitiële samenwerking, kan worden uitgebreid.’8

Deze prioriteit werkt de Commissie als volgt nader uit:

‘Een Europese rechtsruimte is meer dan een ruimte waarin beslissingen van de rechter uit de ene lidstaat in de andere lidstaten worden erkend en ten uitvoer gelegd; het is eerder een ruimte waarin de toegang tot de rechter is gewaarborgd zodat rechterlijke beslissingen kunnen worden verkregen en ten uitvoer gelegd. Daarom moet de Unie niet alleen jurisdictie-, erkennings- en collisieregels opstellen, maar ook het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten opbouwen door procedurele minimumnormen vast te stellen en hoge kwaliteitseisen te stellen aan de rechtsstelsels, met name ten aanzien van de billijkheid en het eerbiedigen van de rechten van de verdediging. Wederzijds vertrouwen kan ook worden gekweekt door op basis van opleiding en netwerken geleidelijk een “Europese justitiële cultuur” te ontwikkelen, zoals in het Haags Programma wordt bepleit.’9

‘Op het gebied van het strafrecht kan door middel van harmonisatie en minimumnormen voor verschillende aspecten van het procesrecht (zoals het ne bis in idem-beginsel, het omgaan met bewijs of verstekvonnissen) wederzijds vertrouwen worden opgebouwd en naar wederzijdse erkenning worden gestreefd.’10

Het voorgaande vertaalt de Commissie in de bijlage met een lijst van maatregelen en een bijbehorend tijdschema voor de goedkeuring ervan onder 4 in een aantal min of meer concrete maatregelen op algemeen justitieel en strafrechtelijk terrein. Deze maatregelen, met het opschrift ‘Het opbouwen van wederzijds vertrouwen’, omvatten:

⁃

versterking van de samenwerking;

⁃

steun aan en ontwikkeling van netwerken van justitiële organisaties en instellingen (inclusief een website en databanken ten behoeve van informatie­uitwisseling;

⁃

ontwikkeling van een “Europese justitiële cultuur”;

⁃

opleiding en uitwisseling van magistraten, inclusief de oprichting van een Europees opleidingsnetwerk voor justitiële autoriteiten.

Globaal gaat het hier om drie te onderscheiden componenten van de vertrouwensagenda. Ten eerste het vaststellen van minimumnormen, zowel inhoudelijk-procedureel als kwalitatief. Dit wordt met name in het teken gezet van de billijkheid en de rechten van de verdediging. Daarnaast wordt als methode om vertrouwen te kweken de ontwikkeling van een ‘Europese justitiële cultuur” hetgeen kan geschieden door middel van (1) opleiding en (2) justitiële netwerken.

In de mededeling uit 200611 is de Commissie weliswaar minder scheutig, maar overweegt zij, na de vaststelling dat wederzijdse erkenning gebaseerd is op wederzijds vertrouwen in elkaars rechtsstelsel en gerechtelijk apparaat, wel dat

‘[h]et wederzijds vertrouwen (…) verder [moet] worden opgebouwd door enerzijds voor de gehele EU regels vast te stellen voor jurisdictiegeschillen, procedurele waarborgen, het vermoeden van onschuld en minimumnormen voor bewijsverkrijging, en anderzijds concretemaatregelen te nemen voor betere justitiële opleidingen en efficiëntere rechtsstelsels’ (mijn cursivering, vetgedrukte tekst origineel, TK).

Ook hier worden verschillende punten voor de vertrouwensagenda geformuleerd, te weten (1) procedurele waarborgen, inclusief het vermoeden van onschuld en minimumnormen voor bewijsverkrijging, de daarvan te onderscheiden (2) coördinatie van te voeren strafrechtelijke procedures (regels voor jurisdictiegeschillen), (3) opleiding van justitiële autoriteiten en (4) het efficiënter maken van rechtsstelsels.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.