9.3.1 Controle over de gemeentelijke financiën

Voor wat betreft de controle over deze handelingen en besluiten moet vooral worden teruggegrepen op hoofdstuk 3 waarin de begrotings- en de jaarrekeningssytematiek uit het BBVzijn besproken. Achter deze algemene maatregel van bestuur schuilden volgens de Nota van Toelichting twee leidende gedachten.

De eerste is een verbetering van de afstemming met en de afbakening ten opzichte van de regels uit het Tweede Boek van het Burgerlijk Wetboek, dat regels bevat voor begroting en verslaglegging van privaatrechtelijke rechtspersonen. De tweede houdt verband met de dualisering van het gemeentebestuur. Zoals hiervoor al gezegd, moet aan deze twee zeker ook de VBTB-operatie op Rijksniveau worden toegevoegd als derde leidende gedachte.

Vanuit deze leidende gedachten is een aantal wijzigingen doorgevoerd. De eerste is dat elk orgaan zijn eigen (op zijn positie toegesneden) financiële informatie krijgt. De begroting en de jaarrekening die aan de raad worden gepresenteerd, zijn dus andere dan die aan toezichthouders of het Centraal Bureau voor de Statistiek worden gestuurd. Verder houdt het college productenramingen en realisaties voor zichzelf bij. Opvallend is dat — gemeten naar de voorbeelden die van regeringswege zijn verstrekt — de raad de meest beknopte informatie toekomt (hierover verderop meer). Mij wordt eerlijk gezegd niet duidelijk op welke wijze dit alles voortvloeit uit de dualisering van het gemeentebestuur. De vraag is of de raad andere fmanciële documenten moet krijgen dan het college van burgemeester en wethouders, omdat hun posities en taken zijn ontvlecht. Het klopt dat de dualisering een zekere afstand bedoelt te creëren tussen de genoemde organen, maar of daaruit voortvloeit dat zij over daadwerkelijk verschillende informatie zou moeten beschikken, is nog niet zo logisch. Bij de bespreking van nota's of ontwerp-verordeningen krijgen raad en staten ook geen andere versies. Bovendien heeft de dualisering uitsluitend betrekking gehad op de verhoudingen binnen het gemeente- en provinciebestuur, niet op de verhoudingen met de toezichthouders of met het Centraal Bureau voor de Statistiek. Als deze doelgroepen al fmanciële informatie nodig hebben die anders wordt gepresenteerd, houdt dit verband met de andere taken die zij hebben en niet met het gegeven dat algemeen en dagelijks bestuur van de gemeente inmiddels in een andere verhouding tot elkaar staan.

Een tweede punt dat uit de dualisering is afgeleid ten aanzien van de begroting en de jaarrekening, is dat de rol van de gemeenteraad beperkt zou moeten zijn tot het vaststellen van de uitgangspunten van het beleid en er aldus slechts sprake is van kaderstelling. Het nogal problematische begrip kaderstelling komt in het rapport van de Staatscommissie voor, maar heeft vooral een grote vlucht genomen in de parlementaire behandeling van de dualiseringswet- en regelgeving (waaronder de aanpassingswetten en het BBV) en de overheidspublicaties die in het kielzog van deze regelgeving volgden. Uiteraard zal nagenoeg niemand betwisten dat het van belang is dat de gemeenteraad de beleidsuitgangspunten vaststelt. De vraag is echter of zijn positie met het benadrukken van deze taak niet wordt gemarginaliseerd. De Grondwet blijft het hoofdschap toekennen aan de raad, waardoor ook hier geldt dat het onvolledig is te stellen dat slechts het stellen van kaders vooraf en het controleren achteraf tot de primaire taken van de raad behoort. Daarbij moet namelijk in het oog gehouden worden dat deze inkaderende functie van de gemeenteraad steeds nadrukkelijk in verband is gebracht met de overdracht van de bestuursbevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders. Kaderstelling vormt pas de hoofdmoot van de taak van de gemeenteraad, wanneer de bestuursbevoegdheid daadwerkelijk naar het college zou zijn overgegaan. Dit is niet het geval.

Zoals gezegd, is een belangrijk deel van de wijzigingen die het BBV bracht, geënt geweest op de VBTB-operatie op nationaal niveau. De afkorting VBTB staat voor "Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording". De hoofddoelstelling van VBTB is de "vergroting van de informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken1. De voornaamste uitwerking van deze hoofddoelstelling is een grootscheepse verandering van de wijze waarop de gegevens in zowel de begroting als de rekening worden gepresenteerd, waarbij naast de uitgaven en ontvangsten het te voeren respectievelijk het gevoerde beleid centraal staat. De in de begrotingen opgenomen uitgaven zouden meer dan voorheen moeten worden gekoppeld aan de beoogde beleidsdoelen. De in de jaarverslagen opgenomen verantwoording zou meer dan voorheen inzichtelijk moeten maken in hoeverre het beleid is gerealiseerd en in hoeverre dit de beoogde effecten heeft gehad. Deze kant van de VBTB-operatie wordt vaak samengevat in drie vragen. Ten aanzien van de begroting zijn dit: "Wat willen we bereiken?", "Wat gaan we daarvoor doen?" en "Wat mag dat kosten?" Ten aanzien van de jaarverslagen zijn dat logischerwijs: "Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?", "Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden doen?" en "Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?"2 Een vluchtige blik op de BBV-regels met betrekking tot de daadwerkelijke begroting en jaarstukken brengt de invloed van de VBTBoperatie terstond aan het licht. Eén van de zwaartepunten van de nieuwe manier van begroten en verantwoorden is dat de begroting niet langer alleen ter autorisatie voorgedragen bedragen bevat, maar ook de beleidsdoelstellingen achter de geraamde baten en lasten. In de jaarstukken moet vervolgens meer dan voorheen worden aangegeven in hoeverre de in de begroting genoemde doelstellingen zijn verwezenlijkt.

Een ander belangrijk verschil met de oude stijl van begroten en verantwoorden is het loslaten van het vereiste dat de verschillende gemeentelijke begrotingen en jaarstukken een uniforme vormgeving hebben. De functionele indeling van de CV 95 is verlaten en in plaats daarvan kunnen gemeenten en provincies voor een belangrijk gedeelte zelf bepalen uit welke onderdelen de begroting is opgebouwd en op welke onderdelen derhalve aan het einde van het begrotingsjaar verantwoording dient te worden afgelegd. Door deze gemeentelijke vrijheid kan niet worden gezegd dat het BBV de positie van de gemeenteraad bij het inrichten en vormgeven van de begroting en de jaarstukken vanuit een juridisch oogpunt noodzakelijkerwijs verzwakt. De raad heeft de vrijheid gekregen deze stukken naar eigen inzicht vorm te geven. De regering lijkt echter te suggereren dat de begroting — en daarmee ook de jaarrekening — op een betrekkelijk hoog aggregatieniveau moet worden vastgesteld. Ik ben van mening dat uit het hoofdschap van art. 125 lid 1 GW kan worden afgeleid dat juist op een niet al te hoog aggregatieniveau begroot en verantwoord zou moeten worden. Alleen als een jaarrekening voldoende is uitgesplitst, kan de raad controleren of het geld 'goed terechtgekomen' is. Het verdient daarbij bijzondere aanbeveling het BBV zodanig te wijzigen dat het verplicht wordt afzonderlijke programmaonderdelen die in de begroting zijn opgenomen, eveneens op te nemen in de programmaverantwoording. Dit geeft de raad de mogelijkheid te controleren wat het afgelopen jaar is gebeurd ten aanzien van de prioriteiten die hij middels het opnemen van deze programmaonderdelen heeft willen markeren.

In hoofdstuk 6 is verder kort stilgestaan bij de controle die de raad kan uitoefenen over fmanciële handelingen en besluiten die (ingrijpende) financiële gevolgen hebben voor de gemeente. In dit hoofdstuk is geconcludeerd dat deze mogelijkheden vooral moeten worden gezocht in de resterende bestuursbevoegdheden van de raad en zijn verordenende bevoegdheid. In die gevallen waarin de raad bevoegd is gebleven bestuurlijke bevoegdheden uit te oefenen, kan hij uiteraard ook controle uitoefenen over de mate waarin dit fmanciële gevolgen heeft die ten laste komen van de gemeente. Dit kunnen autonome bevoegdheden zijn, maar ook medebewindsbevoegdheden. Ten aanzien van de verordenende bevoegdheid geldt hetzelfde. Daarbij kan gedacht worden aan subsidieverordeningen, maar ook aan de verordeningen ex art. 212, 213 en 213a Gemeentewet. Deze laatstgenoemde verordeningen zien op de inrichting van het financiële beheer van de gemeente, de wijze van uitoefening van accountantscontrole en de wijze waarop het college zelf periodiek onderzoek verricht naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van zijn bestuur.