HvJ EU, 02-10-2019, nr. C-152/18 P, nr. C-153/18 P

In het eerste onderdeel van het eerste middel stelt CMA dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de ECB op grond van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 geconsolideerd prudentieel toezicht kan houden op instellingen die bij een centraal lichaam zijn aangesloten, zonder dat dit centrale lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling hoeft te hebben.

In de eerste plaats is CMA van oordeel dat indien het Gerecht die bepaling had uitgelegd overeenkomstig artikel 127, lid 6, VWEU en artikel 1 van verordening nr. 1024/2013, waarbij aan de ECB specifieke taken worden opgedragen betreffende het bedrijfseconomisch toezicht en het prudentieel toezicht op ‘kredietinstellingen’, het had moeten oordelen dat het in artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 bedoelde centrale lichaam noodzakelijkerwijs de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben opdat de ECB geconsolideerd prudentieel toezicht via dat centrale lichaam kan uitoefenen.

In de tweede plaats betwist CMA de beoordeling van het Gerecht in punt 89 van het eerste bestreden arrest en punt 88 van het tweede bestreden arrest, volgens welke het volgen van haar benadering zou leiden tot een versnippering van het prudentieel toezicht, wat in strijd is met de doelstellingen van zowel verordening nr. 1024/2013 als verordening nr. 468/2014.

Dienaangaande voert CMA in wezen aan dat entiteiten die niet de hoedanigheid van kredietinstelling hebben, niet onder het begrip ‘onder toezicht staande groep’ vallen, zoals dat is gedefinieerd in artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014, en dat de opneming van een vereniging als CNCM, die niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft, in een onder toezicht van de ECB staande groep niet wordt gerechtvaardigd door de doelstelling van deze bepaling.

In de derde plaats is CMA van mening dat het Gerecht bij de toepassing van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, voor zover het heeft vastgesteld dat het voor de ECB onmogelijk is om sancties op te leggen aan centrale lichamen als bedoeld in deze bepaling, zonder uit die vaststelling af te leiden dat een dergelijk centraal lichaam noodzakelijkerwijs de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben.

Volgens CMA is die bepaling, gelet op het feit dat de doeltreffendheid van toezicht afhankelijk is van het bestaan van een sanctiebevoegdheid en deze bevoegdheid enkel kan worden uitgeoefend ten aanzien van kredietinstellingen, namelijk alleen van toepassing op centrale lichamen die de hoedanigheid van kredietinstelling hebben en doet de omstandigheid dat de ECB sancties kan opleggen aan kredietinstellingen die bij die centrale lichamen zijn aangesloten, in dat verband niet ter zake.

De ECB, de Commissie en de CNCM betwisten dit betoog.

Artikel 127, lid 6, VWEU, dat de rechtsgrondslag vormt op basis waarvan verordening nr. 1024/2013 is vastgesteld, bepaalt dat de Raad van de Europese Unie aan de ECB specifieke taken kan opdragen betreffende het beleid op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en andere financiële instellingen, met uitzondering van verzekeringsondernemingen.

Het is weliswaar zo dat de tekst van deze bepaling ziet op ‘kredietinstellingen’ en ‘andere financiële instellingen’, maar bij het bepalen van de draagwijdte van de bevoegdheidsdelegatie als bedoeld in deze bepaling dient rekening te worden gehouden met de context waarin deze past en met de erdoor nagestreefde doelstellingen.

In dit verband zij opgemerkt dat artikel 127 VWEU is opgenomen in hoofdstuk 2, ‘Monetair beleid’, van titel VIII van het derde deel van het VWEU en dat in dit artikel de doelstellingen en fundamentele taken van het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) en de ECB zijn vastgelegd.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 55 en 56 van zijn conclusie heeft aangegeven, strekt de uitoefening van de in artikel 127, lid 6, VWEU bedoelde taken van prudentieel toezicht op banken ertoe de veiligheid en soliditeit van kredietinstellingen te garanderen, met name de veiligheid en soliditeit van grote kredietinstellingen en bankgroepen, om de stabiliteit van het financiële stelsel van de Unie in zijn geheel te waarborgen.

Voorts is het nastreven van deze doelstellingen uitdrukkelijk vermeld in de overwegingen 16, 26, 30 en 65 van verordening nr. 1024/2013 en in artikel 1, eerste alinea, van deze verordening.

Uit overweging 26 van verordening nr. 1024/2013 volgt met name dat het voor de waarborging van de veiligheid en soliditeit van kredietinstellingen belangrijk is om te voorzien in specifieke toezichtsregelingen die gericht zijn op een beperking van de risico's voor de veiligheid en soliditeit van een kredietinstelling, die zich zowel op het niveau van een individuele kredietinstelling als op het niveau van een bankgroep of van een financieel conglomeraat kunnen voordoen.

In deze overweging wordt gepreciseerd dat de taken van de ECB, naast het toezicht op het niveau van de individuele kredietinstellingen, ook het toezicht op geconsolideerd niveau moeten omvatten.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 4 van verordening nr. 1024/2013, met als opschrift ‘Aan de ECB opgedragen taken’, in lid 1, onder g), bepaalt dat de ECB met name bevoegd is om toezicht op geconsolideerde basis uit te oefenen op in een van de deelnemende lidstaten gevestigde moederondernemingen van kredietinstellingen.

Volgens artikel 6, lid 1, van deze verordening vervult de ECB deze taak binnen het GTM, dat bestaat uit de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten, en is zij verantwoordelijk voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van het GTM.

Uit overweging 9 van verordening nr. 468/2014 blijkt dat deze verordening tot doel heeft de in verordening nr. 1024/2013 vastgelegde samenwerkingsprocedures tussen de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten binnen het GTM verder uit te werken en te specificeren, waardoor aldus de effectieve en consistente werking van het GTM wordt verzekerd.

In deze context is het begrip ‘onder toezicht staande groep’ in artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 zo gedefinieerd dat het daarbij onder andere gaat om onder toezicht staande entiteiten die ieder hun hoofdkantoor in dezelfde deelnemende lidstaat hebben, mits zij permanent aangesloten zijn bij een centraal lichaam dat toezicht over hen uitoefent krachtens de voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 10 van verordening nr. 575/2013 en dat in dezelfde deelnemende lidstaat is gevestigd.

Bijgevolg heeft het Gerecht in de punten 58 tot en met 64 van het eerste bestreden arrest en de punten 57 tot en met 63 van het tweede bestreden arrest terecht geoordeeld dat het prudentieel toezicht op geconsolideerde basis op kredietinstellingen die deel uitmaken van bankgroepen, hoofdzakelijk twee doelen dient, namelijk, ten eerste, de ECB in staat stellen zich een beeld te vormen van de risico's die negatieve gevolgen kunnen hebben voor een kredietinstelling en die niet afkomstig zijn van haarzelf maar van de groep waartoe zij behoort en, ten tweede, een versnippering van het prudentieel toezicht op de entiteiten waaruit die groep bestaat voorkomen.

Voorts volgt uit artikel 127, lid 6, VWEU geenszins dat het ‘centrale lichaam’ als bedoeld in artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben.

Uit de doelstellingen die worden nagestreefd met de op artikel 127, lid 6, VWEU gebaseerde toekenning van specifieke taken op het gebied van het bedrijfseconomisch toezicht aan de ECB volgt integendeel dat de ECB prudentieel toezicht op geconsolideerde basis moet kunnen uitoefenen ten aanzien van een groep als bedoeld in artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014, ongeacht de rechtsvorm van het centrale lichaam waarbij de entiteiten zijn aangesloten die deel uitmaken van die groep en voor zover de voorwaarden van artikel 10 van verordening nr. 575/2013 zijn vervuld, zoals de advocaat-generaal in de punten 62 tot en met 64 van zijn conclusie heeft opgemerkt.

Anders zou een bankgroep zich immers aan prudentieel toezicht op geconsolideerde basis kunnen onttrekken wegens de rechtsvorm van de entiteit die als centraal lichaam van deze groep fungeert, waardoor de doeltreffende uitoefening van die taken door de ECB in het gedrang zou kunnen komen.

Bijgevolg staan artikel 127, lid 6, VWEU en artikel 1 van verordening nr. 1024/2013 niet eraan in de weg dat de ECB prudentieel toezicht op geconsolideerde basis uitoefent op een bankgroep waarvan het centrale lichaam niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft, mits de voorwaarden van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 575/2013 zijn vervuld.

Wat voorts het argument van CMA betreft, volgens hetwelk de beoordeling van het Gerecht in punt 89 van het eerste bestreden arrest en punt 88 van het tweede bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting, volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak van het Hof argumenten tegen in een uitspraak van het Gerecht ten overvloede geformuleerde overwegingen niet tot vernietiging van die uitspraak kunnen leiden en dus niet ter zake dienend zijn (arrest van 13 december 2018, Europese Unie/Gascogne Sack Deutschland en Gascogne, C-138/17 P en C-146/17 P, EU:C:2018:1013, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals de ECB en de Commissie terecht hebben opgemerkt, zijn die punten ten overvloede geformuleerd, aangezien het Gerecht ervóór in punt 88 van het eerste bestreden arrest en punt 87 van het tweede bestreden arrest terecht heeft geoordeeld dat het met de doelstellingen van verordeningen nr. 1024/2013 en nr. 468/2014 in overeenstemming is om uit te gaan van de kwalificatie van ‘onder toezicht staande groep’ in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014, ongeacht of het centrale lichaam van die groep al dan niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft.

Dat punt 89 van het eerste bestreden arrest en punt 88 van het tweede bestreden arrest ten overvloede zijn geformuleerd, wordt trouwens bevestigd door het gebruik van de term ‘bovendien’ aan het begin van die punten.

Bijgevolg moet het argument van CMA, waarbij zij kritiek uit op die punten van de bestreden arresten, als niet ter zake dienend worden afgewezen.

Het argument van CMA, volgens hetwelk de onmogelijkheid voor de ECB om sancties op te leggen aan centrale lichamen als bedoeld in artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 betekent dat een dergelijk centraal lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling moet hebben, kan evenmin worden aanvaard.

Zoals de ECB en de Commissie hebben aangegeven, berust dit argument op de analyse volgens welke de bevoegdheid van de ECB inzake prudentieel toezicht afhangt van het bestaan van een sanctiebevoegdheid ten aanzien van de entiteiten die onder dat toezicht staan.

Het is juist dat artikel 18 van verordening nr. 1024/2013 bepaalt dat de ECB, met het oog op de uitoefening van de haar bij deze verordening opgedragen taken inzake prudentieel toezicht, administratieve geldelijke sancties kan opleggen aan kredietinstellingen, financiële holdings of gemengde financiële holdings, zoals het Gerecht zelf heeft opgemerkt in punt 91 van het eerste bestreden arrest en punt 90 van het tweede bestreden arrest.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 84 en 85 van zijn conclusie heeft benadrukt, blijkt uit de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen evenwel geenszins dat het bestaan van een sanctiebevoegdheid ten aanzien van een entiteit een noodzakelijke voorwaarde vormt voor de toekenning, aan de ECB, van bevoegdheden van prudentieel toezicht op die entiteit, zodat de uitoefening door de ECB van zijn bevoegdheid inzake prudentieel toezicht op geconsolideerde basis ten aanzien van een groep niet afhangt van de voorwaarde dat de ECB een dergelijke sanctiebevoegdheid heeft ten aanzien van een entiteit, zoals een centraal lichaam in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014, die tot die groep behoort.

Hieruit volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het ontbreken van een sanctiebevoegdheid van de ECB ten aanzien van centrale lichamen als bedoeld in deze bepaling niet belet dat de ECB prudentieel toezicht op geconsolideerde basis uitoefent op een groep waarvan het centrale lichaam niet de hoedanigheid van kredietinstelling heeft.

In deze omstandigheden heeft het Gerecht, door te oordelen dat artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 niet dusdanig kan worden uitgelegd dat dit op zich genomen inhoudt dat een centraal lichaam de hoedanigheid van kredietinstelling bezit, geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, zodat het eerste onderdeel van het eerste middel van elk van beide hogere voorzieningen moet worden afgewezen.

Met het tweede onderdeel van het eerste middel voert CMA aan dat, anders dan het Gerecht in de bestreden arresten heeft geoordeeld, artikel 10 van verordening nr. 575/2013 impliceert dat voor de toepassing van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 een ‘centraal orgaan’ in de zin van dit artikel 10 de hoedanigheid van kredietinstelling moet bezitten.

Volgens CMA volgt uit een coherente toepassing van artikel 10 van verordening nr. 575/2013 en artikel 11, lid 4, van deze verordening dat, aangezien de vereisten van laatstgenoemde bepaling alleen door een kredietinstelling kunnen worden nageleefd, een ‘centraal orgaan’ in de zin van dat artikel 10 impliciet maar noodzakelijkerwijs die hoedanigheid moet hebben opdat de ECB prudentieel toezicht op geconsolideerde basis op de betrokken groep kan houden.

CMA voert aan dat de uitlegging die het Gerecht aan artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013 heeft gegeven, niet strookt met de bewoordingen ervan. Aangezien die bepaling verwijst naar ‘de solvabiliteit en de liquiditeit van het centrale orgaan’, bepaalt zij immers impliciet maar noodzakelijkerwijs dat het prudentieel toezicht op een groep bestaande uit een centraal orgaan en daarbij aangesloten entiteiten afhangt van de voorwaarde dat genoemd centraal orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling bezit.

De ECB, de Commissie en de CNCM betwisten dit betoog.

Vooraf zij gepreciseerd dat artikel 10 en artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013 betrekking hebben op een uitzondering op de toepassing van de prudentiële vereisten van deze verordening op kredietinstellingen die zijn aangesloten bij een centraal orgaan dat toezicht op hen uitoefent. Het tweede onderdeel van het eerste middel ziet echter niet op het bestaan van een dergelijke uitzondering, maar op het bestaan van een ‘onder toezicht staande groep’ in de zin van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014, dat verwijst naar de in artikel 10 van verordening nr. 575/2013 gestelde voorwaarden.

Dienaangaande heeft het Gerecht in de punten 98 tot en met 100 van het eerste bestreden arrest en in de punten 97 tot en met 99 van het tweede bestreden arrest terecht opgemerkt dat, naast het feit dat artikel 2, punt 21, onder c), louter naar artikel 10 van verordening nr. 575/2013 verwijst en laatstgenoemd artikel geen verwijzing naar artikel 11, lid 4, van deze verordening bevat, de uitvoering van laatstgenoemde bepaling niet een voorwaarde voor de toepassing van dit artikel 10 vormt, maar een gevolg daarvan is, aangezien dat artikel 11, lid 4, pas van toepassing is wanneer de bevoegde autoriteit op grond van dat artikel 10 de bij een centraal orgaan aangesloten kredietinstellingen op individuele basis ontheffing verleent van de toepassing van de prudentiële vereisten.

Bij ontstentenis van een dergelijk ontheffingsbesluit is artikel 11, lid 4, van verordening nr. 575/2013 dus niet van toepassing, en de vraag of het betrokken centrale orgaan deze bepaling in acht neemt is niet relevant voor de uitoefening, door de ECB, van prudentieel toezicht op de gehele groep die door dat centrale orgaan en de daarbij aangesloten entiteiten wordt gevormd.

Aangaande de voorwaarde van artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013, dat ‘de solvabiliteit en de liquiditeit van het centrale orgaan en van alle aangesloten instellingen […] in hun totaliteit [worden] bewaakt op basis van de geconsolideerde jaarrekening van deze instellingen’, moet worden vastgesteld dat deze voorwaarde geenszins impliceert dat het betrokken centrale orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling heeft.

Zoals uit de bewoordingen zelf van deze bepaling blijkt, ziet de daarin gestelde voorwaarde namelijk niet op een individueel toezicht op het centrale orgaan, maar op een bewaking van de solvabiliteit en de liquiditeit van het geheel dat door dat centrale orgaan en de daarbij aangesloten entiteiten wordt gevormd, op geconsolideerde basis, namelijk op basis van de geconsolideerde jaarrekening van deze entiteiten.

Bovendien is het niet noodzakelijk dat het centrale orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling bezit, aangezien de naleving van de in artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013 genoemde criteria volstaat om toezicht te kunnen uitoefenen op de naleving van de prudentiële vereisten door de betrokken groep, zoals het Gerecht terecht heeft opgemerkt in punt 106 van het eerste bestreden arrest en in punt 105 van het tweede bestreden arrest.

De door het Gerecht verrichte beoordeling, volgens welke noch artikel 10, lid 1, onder b), van verordening nr. 575/2013 noch artikel 11, lid 4, van deze verordening impliceert dat voor de toepassing van artikel 2, punt 21, onder c), van verordening nr. 468/2014 een centraal orgaan de hoedanigheid van kredietinstelling moet bezitten, geeft dus geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

In deze omstandigheden kan het tweede onderdeel van het eerste middel van elk van beide hogere voorzieningen niet worden aanvaard en moet het eerste middel van de hogere voorzieningen worden afgewezen.