Rb. Arnhem, 15-07-2003, nr. AWB 02/2631, AWB 03/1131, AWB 03/1133, AWB 03/1134

Bij besluit van 14 september 1965 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat aan het Haven- en Industrieschap “Loonse Waard” te Wijchen een vergunning onder voorwaarden verleend krachtens de Rivierenwet, welke vergunning strekt tot het aanleggen en behouden van een haven- en industrieterrein, gedeeltelijk gelegen in het zomerbed van de oude Maasarm te Niftrik en gedeeltelijk in het winterbed van de rivier de Maas, gelegen aan de rechteroever tussen de kmr. 179 en 181.200 zoals aangegeven op de destijds van toepassing zijnde rivierkaart.

In artikel 6, eerste lid, van de aan voornoemde vergunning verbonden voorwaarden staat dat alvorens tot uitvoering van de in deze vergunning omschreven werken wordt overgegaan, vergunninghouder verplicht is de plannen daarvoor ter goedkeuring in te zenden aan de hoofdingenieur-directeur. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat met de uitvoering niet mag worden aangevangen voordat de schriftelijke goedkeuring door de hoofdingenieur-directeur is verkregen.

Bij brief van 3 december 2001 heeft verzoekster aan de hoofdingenieur-directeur voornoemd een verzoek gedaan tot goedkeuring van een plan als bedoeld in artikel 6 van de vergunningvoorschriften.

Tegen het uitblijven van een tijdige beslissing op dit verzoek, heeft mr. J.B. Mus, advocaat te Breda, namens verzoekster bij bezwaarschrift van 14 maart 2002 bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 19 november 2002, verzonden 27 november 2002, heeft verweerder de bezwaren gegrond verklaard en beslist dat binnen 8 weken na verzenddatum alsnog een reëel besluit op de aanvraag zal worden genomen.

Tegen dit besluit heeft mr. Mus, voornoemd, namens verzoekster bij schrijven van 29 november 2002 bij deze rechtbank beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder procedurenummer 02/2631. Bij schrijven van gelijke datum is tevens de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om over te gaan tot het treffen van een voorlopige voorziening.

Bij uitspraak van 18 december 2002 (nr. 02/2632) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en bepaald dat verweerder uiterlijk op 10 januari 2003 op de aanvraag van verzoekster van 3 december 2001 dient te beslissen.

Bij besluit van 10 januari 2003, verzonden 13 januari 2003, heeft verweerder alsnog op de aanvraag van 3 december 2001 beslist.

Tegen dit besluit is namens verzoekster op 5 februari 2003 bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 15 mei 2003 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit is namens verzoekster op 19 mei 2003 beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer 03/1133. Bij schrijven van gelijke datum is tevens de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht om hangende dit beroep over te gaan tot het treffen van een voorlopige voorziening. Dit verzoek is geregistreerd onder procedurenummer 03/1134.

Voorts is de voorzieningenrechter bij schrijven van 19 mei 2003 verzocht een voorlopige voorziening te treffen hangende het beroep (02/2631) tegen het besluit van 19 november 2002. Dit verzoek is geregistreerd onder het procedurenummer 03/1131.

De verzoeken om voorlopige voorziening zijn gevoegd behandeld op de zitting van 8 juli 2003. Verzoekster heeft zich aldaar doen vertegenwoordigen door J.J.M. Arts, bijgestaan door mr. Mus, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door L.Th.A. Slabbers, R.T.A. Rutten en P.L.M. Beenen, allen werkzaam bij Rijkswaterstaat, directie Limburg.

Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaande aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter indien het verzoek, bedoeld in artikel 8:81 van de Awb, wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat laatstbedoelde situatie zich in onderhavige zaak voordoet.

Ten aanzien van de hoofdzaak met procedurenummer 02/2631

Aan de orde is het beroep van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 19 november 2002, waarbij de bezwaren van verzoekster tegen het niet tijdig beslissen op haar aanvraag van 3 december 2001 gegrond zijn verklaard en is beslist dat binnen 8 weken na verzenddatum alsnog een reëel besluit op de aanvraag zal worden genomen.

Verzoekster heeft in haar beroepschrift verzocht om het beroep gegrond te verklaren, het besluit te vernietigen alsmede zelf in de zaak te voorzien door het bezwaarschrift gegrond te verklaren en te bepalen dat binnen vier weken een reëel besluit moet worden genomen op de door haar ingediende aanvraag. Aldus moet worden geoordeeld dat verzoekster met het instellen van het beroep heeft beoogd een snelle -inhoudelijke- beslissing op haar aanvraag te verkrijgen.

De voorzieningenrechter moet evenwel vaststellen dat verweerder bij besluit van 10 januari 2003 alsnog inhoudelijk op de aanvraag heeft beslist.

De vraag die de voorzieningenrechter vervolgens heeft te beantwoorden is of verzoekster nog voldoende procedureel belang heeft bij een afzonderlijke beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van verweerder van 19 november 2002. Deze vraag beantwoordt de voorzieningenrechter ontkennend. Juist omdat verweerder hangende de beroepsprocedure alsnog inhoudelijk op de aanvraag heeft beslist, is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster zulk een belang niet (langer) toekomt.

Voor zover verzoekster heeft doen aanvoeren dat het besluit van verweerder tevens een inhoudelijke afwijzing van de aanvraag omvat, kan de voorzieningenrechter verzoekster hierin niet volgen. Zulks is niet alleen tegenstrijdig met het oogmerk van verzoekster om een snelle inhoudelijke beslissing af te dwingen, tevens wordt hiermee miskend dat de in het besluit van 19 november 2002 opgenomen inhoudelijke overwegingen ten overvloede zijn gegeven en mitsdien geen onderdeel vormen van het besluit als zodanig. Een inhoudelijk besluit op de aanvraag is eerst op 10 januari 2003 genomen, tegen welk besluit verzoekster ook bezwaar heeft doen maken.

Gelet op het vorenstaande en vanwege de omstandigheid dat is gesteld noch gebleken dat bij verzoekster ten gevolge van het besluit van 19 november 2002 schade is opgekomen, zodat verzoekster ook in dat opzicht geen procesbelang heeft, dient het beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.

De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig over te gaan tot een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb.

Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening (reg.nr. 03/1131)

Nu het beroep van verzoekster tegen het besluit van 19 november 2002 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, bestaat er geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.

In verband daarmee acht de voorzieningenrechter termen aanwezig te bepalen dat de het door verzoekster met betrekking tot bedoeld verzoek om

voorlopige voorziening gestorte griffierecht ten bedrage van € 232,- aan haar wordt gerestitueerd.

Ten aanzien van de hoofdzaak met procedurenummer 03/1133

Aan de orde is het beroep van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 15 mei 2003, waarbij de bezwaren van verzoekster tegen het besluit van verweerder van 10 januari 2003 ongegrond zijn verklaard.

Ingevolge artikel 7:1 van de Awb, in samenhang met artikel 8:1 van die wet, staat tegen een besluit bezwaar en beroep open voor degene die als belanghebbende kan worden aangemerkt. Onder belanghebbende wordt op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.

Een beslissing op bezwaar behelst volgens vaste jurisprudentie van de hogere rechter als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling. De indiener van een bezwaarschrift is om die reden een belanghebbende bij de beslissing op bezwaar. Nu het thans ter beoordeling van de voorzieningenrechter voorliggende besluit is genomen na bezwaar, dient verzoekster -althans voor wat betreft de beroepsprocedure- reeds om die reden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb te worden aangemerkt. Of het bezwaarschrift zelf ontvankelijk was doet hieraan niet af. Wel dient te worden onderzocht of verweerder bij het nemen van de bestreden beslissing tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift is gekomen. Indien laatstbedoelde vraag ontkennend moet worden beantwoord, leidt dit tot de vernietiging van de beslissing op het bezwaarschrift. In dit verband overweegt de voorzieningenrechter het navolgende.

Onder een belanghebbende dient ingevolge het bepaalde in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te worden verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Op voet van het bepaalde in artikel 1:3, eerste lid van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Ingevolge het bepaalde in artikel 1:3, derde lid, van de Awb dient onder een aanvraag te worden verstaan een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen.

De voorzieningenrechter ziet zich ambtshalve voor de vraag geplaatst of de door verzoekster ingediende aanvraag om goedkeuring als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb kan worden gekwalificeerd. Zulks hangt -gelet op de redactie van voornoemd artikel 1:3, derde lid, van de Awb- vooreerst af van het antwoord op de vraag of verzoekster ten aanzien van het door haar verzochte besluit kan worden beschouwd als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Anders dan partijen hieromtrent hebben gesteld, dient deze vraag naar het oordeel van de voorzieningenrechter ontkennend te worden beantwoord. Hiertoe wordt het volgende overwogen.

Uit de gedingstukken blijkt dat het Havenschap een gedeelte van de gronden waarop de in 1965 verleende vergunning betrekking had, in de loop der jaren in eigendom heeft overgedragen aan ondernemingen ter plaatse. In dat verband heeft het Havenschap in 1977 een aantal percelen grond geleverd aan de Wijchense Betonfabriek BV. In 1999 is verzoekster eigenaresse geworden van een aantal percelen.

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat zij, als rechtsopvolgster onder bijzondere titel (koop) tevens houdster is geworden van de in 1965 verleende vergunning. Hieraan kan naar de mening van verzoekster niet afdoen dat deze vergunning in 1994 is ingetrokken (onder indeplaatsstelling van een gewijzigde vergunning). Het in dit verband genomen besluit is niet aan haar bekendgemaakt, zodat dit besluit -gelet op het bepaalde in artikel 3:40 van de Awb- ten aanzien van haar ook niet in werking is getreden.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan het standpunt van verzoekster niet worden gevolgd. Hiertoe wordt het volgende overwogen.

Uit artikel 3:83, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) kan worden opgemaakt dat vergunningen en andere publiekrechtelijke rechten slechts dan vatbaar zijn voor een (rechtstreekse) privaatrechtelijke overdracht indien de wet dit uitdrukkelijk mogelijk maakt. Daarbij wordt aangetekend dat een vergunning naar het oordeel van de voorzieningenrechter buiten het bereik van het eerste lid van dit artikel valt.

Vastgesteld moet worden dat de voormalige Rivierenwet niet een uitdrukkelijke regeling bevat over de overdraagbaarheid van krachtens deze wet verleende vergunningen (artikel 13 van deze wet kan niet als zodanig worden beschouwd). Dit hoeft evenwel nog niet te betekenen dat overdracht van de vergunning geheel is uitgesloten, nu het bestuursrecht een eigen mogelijkheid voor de overgang van vergunning kent in de figuur van de wijziging van de tenaamstelling. Dit houdt in dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het verlenen van de vergunning, op verzoek van de vergunninghouder, diens rechtsopvolger of beiden, de tenaamstelling van de vergunning wijzigt (op naam van de rechtsopvolger).

Een algemene regeling van de figuur van wijziging van de tenaamstelling ontbreekt. Soms bevat de wet regels die de wijziging van de tenaamstelling uitdrukkelijk mogelijk maken (bijvoorbeeld de opdracht zoals die is vervat in artikel 8, tweede lid, onder g, van de Woningwet), maar bij veel wetten -waaronder de voormalige Rivierenwet- ontbreekt zulk een regeling.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter brengt het ongeschreven bestuursrecht evenwel met zich dat ook ingeval een bestuursrechtelijke regeling tot overdracht of overgang ontbreekt, de mogelijkheid tot wijziging van de tenaamstelling bestaat, mits ten minste de aard van de vergunning niet aan de overgang in de weg staat. De voorzieningenrechter vindt steun voor deze opvatting in het arrest Dircks/Dircks (HR 16 mei 1997, NJ 1998, 238), uit welk arrest niet alleen moet worden afgeleid dat een zaaksgebonden vergunning (als de onderhavige) -via de publiekrechtelijke figuur van de gewijzigde tenaamstelling- in zijn algemeenheid overdraagbaar kan worden geacht (in tegenstelling tot de zogenaamde persoonsgebonden vergunningen, die naar hun aard niet overdraagbaar zijn), doch waaruit tevens volgt dat een vergunninghouder en diens rechtsopvolger niet onderling tot een overdracht van de vergunning kunnen komen, doch dat daarvoor een beslissende rol voor het bestuursorgaan is weggelegd in de vorm van toestemming of (meer passief) een registratie. Dit laatste strookt overigens met de gevallen waarin de wetgever de overdracht van vergunningen of publiekrechtelijke rechten wel expliciet mogelijk heeft gemaakt, nu de wetgever daarbij steeds een rol heeft weggelegd voor het bestuursorgaan (zie bijvoorbeeld artikel 3.8, eerste lid, van de Telecommunicatiewet of artikel 24, zevende lid, van de Wet op de Waterhuishouding).

Bovenstaande verhoudt zich niet met eerdergenoemd standpunt van verzoekster, welk standpunt er kortgezegd op neer komt dat de privaatrechtelijke rechtshandeling (levering) en niet de handeling van het bestuursorgaan bepalend is voor de overdracht. Hoewel hiervoor reeds is opgemerkt dat in zijn algemeenheid kan worden gezegd dat een (zaaksgebonden) vergunning als de onderhavige overdraagbaar is, tenzij bij of krachtens een wettelijk voorschrift anders is bepaald, kan niet staande worden gehouden dat een verleende vergunning buiten enige bemoeienis van het vergunningverlenend orgaan om kan worden overgedragen respectievelijk op een andere naam kan worden gesteld. Dit geldt te minder in een geval als het onderhavige, waarbij de verleende vergunning als het ware wordt gesplitst in meerdere afzonderlijke vergunningen met dito vergunninghouders. Hierbij wordt opgemerkt dat het splitsen van een vergunning in wezen kan worden gelijkgesteld met het verlenen van een vergunning als zodanig. Nu het verlenen van een vergunning per definitie een eenzijdige actie betreft vanuit het vergunningverlenend bestuursorgaan, kan een de facto splitsing van een vergunning niet zonder instemming van dit bestuursorgaan plaatsvinden. Overigens roept een splitsing van de vergunning als door verzoekster gesteld ook anderszins bezwaren op. Zo kunnen aan een vergunning voorschriften zijn verbonden die zich niet zonder meer voor een splitsing lenen. In dit verband wijst de voorzieningenrechter bijvoorbeeld op de voorwaarde in artikel 5 van eerdergenoemde vergunning uit 1965, waarin is bepaald dat de volgorde van uitvoering van de op te hogen terreinen en van het graven van de havens moet geschieden met goedkeuring van de hoofdingenieur-directeur; niet valt in te zien dat aan een dergelijk voorschrift nog de hand zou kunnen worden gehouden indien de vergunning zou kunnen worden gesplitst zonder instemming van het bestuursorgaan, ja zelfs zonder dat het bestuurorgaan op de hoogte is van de nieuwe rechthebbende.

Ook in procesrechtelijke zin kunnen zich bezwaren voordoen, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan de situatie waarin een verleende vergunning in bezwaar of beroep uiteindelijk geen stand houdt. In de visie van verzoekster zou een vernietiging van de vergunning niet zonder meer de daarvan -voor derden niet kenbaar- afgesplitste vergunning(en) raken, hetgeen vanuit het oogpunt van een adequate rechtsbescherming onaanvaardbaar moet worden geacht.

Nu van een bestuursrechtelijke instemming met de splitsing niet is gebleken, brengt voorgaande met zich dat moet worden vastgesteld dat verzoekster niet kan worden aangemerkt als (mede)houdster van de vergunning uit 1965, zodat zij ten aanzien van de aanvraag om goedkeuring als bedoeld in artikel 6 van deze vergunning niet kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb.

Aldus kan de aanvraag van verzoekster niet worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zodat een reactie hierop niet is te kwalificeren als een besluit in de zin van artikel 1:3 van die wet (vgl. ABRS 5 september 2001, JB 2001/271 en ABRS 29 februari 2000, AB 2000/118). Het bezwaarschrift van verzoekster had naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, zodat het bestreden besluit om die reden niet in stand kan blijven. Uit het oogpunt van proceseconomie zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren.

De voorzieningenrechter acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:84, vierde lid jo. artikel 8:75, eerste lid, van de Awb en verweerder te veroordelen in de door verzoekster gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand. Van andere kosten in dit verband is de voorzieningenrechter niet gebleken. Voorts ziet de voorzieningenrechter aanleiding de Staat der Nederlanden te gelasten het door verzoekster betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.

Ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening

Gegeven de hierna weer te geven beslissing in de hoofdzaak, bestaat er in dit geval geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Awb.

In verband daarmee acht de voorzieningenrechter termen aanwezig te bepalen dat het door verzoekster met betrekking tot het verzoek om voorlopige voorziening gestorte griffierecht ten bedrage van € 232,- aan haar wordt gerestitueerd.

Mitsdien wordt beslist als volgt.

De voorzieningenrechter