29.2 Het handhavingstekort en de opkomst van de bestuurlijke boete

Het bestraffend bestuursrecht is geen nieuw verschijnsel.1 Voordat de Code Pénal in 1811 werd ingevoerd beschikte het bestuur ook al op grote schaal over de mogelijkheid om bij overtredingen van bestuurswetgeving bestraffende sancties op te leggen.2 Het merendeel van deze bestraffende sancties verdween echter na invoering van de Code Pénal. Deze sancties werden vanaf dat moment ondergebracht in het strafrecht en daarmee omgevormd tot strafrechtelijke sancties. Een uitzondering geldt voor het fiscale recht. Daar zijn door de eeuwen heen (in wisselende gedaanten) bestuursrechtelijke voorzieningen tot oplegging van bestraffende sancties blijven bestaan.3 De laatste decennia is het bestraffend bestuursrecht – zo bleek ook reeds uit de inleiding – weer sterk opgekomen. Deze (hernieuwde) belangstelling voor de bestuurlijke bestraffende sanctie – en dan vooral de bestuurlijke boete – houdt met name verband met het zogenoemde ‘handhavingstekort’.

Vanaf de jaren zeventig van de vorige eeuw werd gezocht naar vormen van buitengerechtelijke afdoening van strafrechtelijke overtredingen. Zo stond bijvoorbeeld de handhaving van lichtere verkeersovertredingen binnen de strafrechtketen onder druk en er werd gezocht naar alternatieve vormen van handhaving.4 Dit resulteerde uiteindelijk eind jaren tachtig van de vorige eeuw in de invoering van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV, ook wel Wet Mulder genaamd),5 die het mogelijk maakte om lichtere verkeersovertredingen door middel van een bestuurlijke boete af te doen.

De invoering van de WAHV vormde de katalysator voor de opkomst van het ‘bestraffende bestuur’ op grote(re) schaal, vanaf het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw. De directe aanleiding voor de opkomst van het ‘bestraffende bestuur’ en meer in het bijzonder de invoering van bestuurlijke boeteregelingen op grote schaal was gelegen in het op dat moment gesignaleerde ‘handhavingstekort’.6 Daadwerkelijke handhaving van bestuursrechtelijke wet- en regelgeving (b)leek via de strafrechtelijke weg vaak moeilijk te verwezenlijken, onder meer vanwege overbelasting, andere prioriteitsstelling en gebrekkige kennis met betrekking tot de specifieke bestuursrechtelijke regelingen bij het Openbaar Ministerie (OM). De oplossing werd gezocht in het toekennen van eigen en betere handhavingsbevoegdheden aan bestuursorganen.7 De verantwoordelijkheid voor (adequate) handhaving moest verschuiven van het OM naar de bestuursorganen. Om invulling te geven aan de eigen verantwoordelijkheid van de bestuursorganen werd, eind vorige eeuw en begin deze eeuw, in tientallen bijzondere bestuursrechtelijke wetten een bestuurlijke boetebevoegdheid opgenomen. Het kwam er op neer dat de handhaving van talrijke tot dan toe via het strafrecht afgedane overtredingen van bestuursrechtelijke wet- en regelgeving werd overgeheveld naar het bestuursrecht.8 Het ‘bestuursstrafrecht’ was geboren.9 Intussen werd bij Justitie – zoals gezegd – al vanaf het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw gewerkt aan een uniforme boeteregeling. Dit resulteerde in een uniforme procedure voor de oplegging van bestuurlijke boetes die een plaats kreeg in de op 1 juli 2009 inwerking getreden Vierde tranche van de Awb.10