Rb. Gelderland, 27-06-2019, nr. AWB - 18 , 6426

Ontvankelijkheid

3. De rechtbank dient ambtshalve – dat wil zeggen ongeacht of partijen hierover iets hebben aangevoerd – te beoordelen of eisers belanghebbende zijn bij de watervergunning.

Eisers [naam 1] en [naam 2] wonen op respectievelijk 150 en 250 meter van het lozingspunt. Eiser [naam 6] woont op 1 km van het lozingspunt en eisers [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] wonen op nog grotere afstand. De percelen van eisers liggen niet aan de Leerinkbeek en niet gebleken is dat het afvalwater hun percelen kan bereiken.

De rechtbank is daarom van oordeel dat eisers geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de lozing, zodat zij geen belanghebbenden zijn bij de watervergunning. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 7 januari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3).

De omstandigheid dat eisers [naam 1] , [naam 2] en [naam 6] wel belanghebbenden zijn bij de omgevingsvergunning maakt hen niet belanghebbenden bij de watervergunning, omdat de kring van belanghebbenden bij een watervergunning anders is.

Het beroep van eisers [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] tegen de watervergunning is daarom niet ontvankelijk.

4. Het beroep van [naam 7] en de [naam 8] is wel ontvankelijk.

Ter inzage legging

Eisers betogen dat niet alle op het besluit betrokken stukken ter inzage hebben gelegen. Zo zijn de aanmeldnotitie voor de m.e.r-beoordeling en de adviezen van de Veiligheids- en gezondheidsregio Noord- en Oost-Gelderland en de overige wettelijke adviseurs niet met het ontwerpbesluit ter inzage gelegd.

Op grond van artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.

Verweerder stelt dat alle betrokken stukken ter inzage hebben gelegen. De rechtbank heeft geen aanleiding hieraan te twijfelen.

Het betoog slaagt niet.

Volledigheid aanvraag

Eisers betogen dat de aanvraag niet volledig is en daarom niet in behandeling had mogen worden genomen. Volgens eisers ontbreekt informatie met betrekking tot:

- de milieueffectrapportage (m.e.r);- de toets aan Beste Beschikbare Technieken (BBT) met betrekking tot energie, aanwezigheid van groeibevorderaars, medicijnresten en hormoon verstorende stoffen in mest en effluent;

- de gevolgen voor bodem en oppervlaktewater in het geval van het falen van opslagtanks.

Eisers hebben niet nader geconcretiseerd welke informatie in de aanvraag ontbreekt met betrekking tot de m.e.r.. Bij de aanvraag is een toelichting gevoegd. In deze toelichting wordt ingegaan op BBT. Verder wordt ingegaan op calamiteiten bij de silo’s. Daarom bestond geen aanleiding voor verweerder om de aanvraag niet in behandeling te nemen.

Het betoog slaagt niet.

Buiten de aanvraag gaan

7. Eisers betogen dat verweerder voor bepaalde metalen en chloride in de vergunning emissiegrenswaarden heeft vastgelegd die ruimer zijn dan aangevraagd.

De rechtbank is met verweerder van oordeel dat verweerder in de vergunning wat betreft deze emissiegrenswaarden niet buiten de aanvraag is gegaan.

Het betoog faalt.

Eisers betogen dat een m.e.r. verplicht was, omdat de inrichting onder categorie C21.6, onder c, van het Besluit m.e.r. valt.

Categorie 21.6 van bijlage 1 bij het Besluit m.e.r. luidt als volgt:

“De oprichting van een geïntegreerde chemische installatie, dat wil zeggen een installatie voor de fabricage op industriële schaal van stoffen door chemische omzetting, waarin verscheidene eenheden naast elkaar bestaan en functioneel met elkaar verbonden zijn, bestemd voor de fabricage van:

(…)

c. fosfaat-, stikstof- of kaliumhoudende meststoffen (enkelvoudige of samengestelde meststoffen),

(…).

De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:555) overwogen dat een installatie waarin een mengsel van dierlijke mest en co-substraten wordt vergist niet kan worden aangemerkt als een inrichting met een geïntegreerde chemische installatie als bedoeld in categorie 21.6.

Het betoog slaagt niet.

Eisers betogen verder dat een milieueffectrapport noodzakelijk is, gelet op de belangrijke nadelige gevolgen van de inrichting voor het milieu. Verweerder heeft onvoldoende duidelijk gemaakt in de m.e.r-beoordeling waarom de inrichting deze nadelige gevolgen niet heeft. De m.e.r-beoordeling gaat namelijk niet in op de nadelige gevolgen voor het milieu als gevolg van de in mest en dus potentieel ook in het afvalwater voorkomende pesticiden, antibiotica, groeibevorderaars, medicijnresten en hormoon verstorende stoffen.

Verweerder heeft geoordeeld dat een milieueffectrapport niet nodig is. Aan dat oordeel ligt het m.e.r-beoordelingsbesluit van 11 augustus 2016 ten grondslag.

De rechtbank stelt vast dat over de verwijdering van antibiotica(resten) en pathogenen uit het (afval)water in het m.e.r-beoordelingsbesluit is gesteld dat het toepassen van omgekeerde osmose en UV behandeling van effluent voldoet aan BBT, waardoor een acceptabel risico voor de menselijke gezondheid wordt bereikt. Wat betreft de lozing van afvalwater wordt verder aangegeven dat verweerder de aanvraag heeft beoordeeld en dat de aanvraag voldoende informatie geeft om te beslissen of een milieueffectrapport moet worden opgesteld. In een advies van 21 juli 2016 heeft verweerder geoordeeld dat het opstellen van een milieueffectrapport niet noodzakelijk is. De eerder aangedragen aandachtspunten zijn voldoende uitgewerkt. Nadere beoordeling van de voorgenomen lozing op de Leerinkbeek zal te zijner tijd plaatsvinden in het kader van de watervergunning, aldus verweerder in het advies van 21 juli 2016.

Verder wordt in de aanmeldnotitie m.e.r. wat betreft de in mest voorkomende pesticiden, antibiotica, groeibevorderaars, medicijnresten en hormoon verstorende stoffen, gesteld dat het medicijn- en antibioticagebruik in de veehouderij de afgelopen jaren met meer dan 50% is teruggedrongen. De hoeveelheden medicijnen en antibiotica in de mest zullen dan ook gering zijn. De toegepaste technieken om deze resten te verwijderen zijn BBT en dus wordt een acceptabel risico voor de menselijke gezondheid bereikt1..

De rechtbank is van oordeel dat verweerder op deze wijze onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarom de inrichting geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft voor in het afvalwater potentieel voorkomende pesticiden, antibiotica, groeibevorderaars, medicijnresten en hormoon verstorende stoffen. Wat betreft deze stoffen is namelijk alleen maar gesteld dat de toegepaste technieken BBT zijn, dat het gebruik van bepaalde stoffen in de afgelopen jaren is beperkt en wordt verder verwezen naar de nadere beoordeling in het kader van de vergunningverlening. Daardoor wordt vooraf geen inzicht gegeven in de afweging waarom deze stoffen in het afvalwater geen nadelige gevolgen voor het milieu zouden kunnen hebben, die, voordat de vergunning wordt verleend, nader onderzoek in een m.e.r. rechtvaardigen. Ook uit het door verweerder gehanteerde “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” volgt dat sprake is van kennisleemtes op dit punt.

Het betoog slaagt.

Nadelige milieugevolgen via voorschriften voldoende beperkt?

Uit artikel 6:26, eerste lid, van de Waterwet in samenhang met artikel 2.14, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 5.4 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) volgt dat verweerder bij vergunningverlening rekening moet houden met BBT.

Eisers betogen – kort samengevat – dat de toegepaste zuiveringstechnieken niet zijn aan te merken als BBT, dat de gevolgen op het milieu van medicijnresten (antibiotica), groeibevorderaars, hormoon verstorende stoffen en pesticiden onvoldoende duidelijk zijn, en dat aan de vergunning daarom (strengere) voorschriften met betrekking tot monitoring en emissiegrenswaarden hadden moeten worden verbonden.

Verweerder heeft, omdat BBT-conclusies ontbreken, voor BBT aansluiting gezocht bij het “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” van 14 juli 2016, dat is opgesteld door RoyalHaskoningDHV en de Universiteit Wageningen.

In navolging van dit document zal binnen de inrichting een aantal in serie geschakelde zuiveringstechnieken worden gebruikt. Het digestaat wordt gedurende een periode van minimaal 10 uur gehygiëniseerd in hygiënisatiesilo’s op een temperatuur van minimaal 55 graden, waardoor bacteriën en ziektekiemen worden gedood. Daarna wordt de resterende dunne fractie behandeld in een verdampingsinstallatie waarna het door de omgekeerde osmose-installatie wordt geleid. Het effluent uit de omgekeerde osmose-installatie wordt via een tussenopslag van 125 m³ afgevoerd naar een buffervijver met een capaciteit 8.250 m³, welke in drie segmenten wordt uitgevoerd. Tussen de segmenten bevinden zich regelbare stuwen die ervoor zorgen dat het zuurstofgehalte in het effluent wordt verhoogd. Daarna wordt het water geloosd in de Leerinkbeek.

Verweerder heeft met betrekking tot de omgekeerde osmose overwogen dat deze techniek ook wordt toegepast als reinigingstechniek voor de verwijdering van geneesmiddelen, antibiotica en resistente bacteriën uit drinkwater. Uit rapportages blijkt dat het verwijderingsrendement van een omgekeerde osmose-installatie boven de 95 % ligt.

Omdat geen toetsingskader bestaat voor deze stoffen zijn hiervoor geen emissiegrenswaarden opgenomen in de vergunningvoorschriften. Verweerder heeft daarom voor deze stoffen niet gekozen voor een doelvoorschrift, maar voor een middelvoorschrift door het voorschrijven van de hiervoor benoemde zuiveringstechnieken.

Eisers hebben met betrekking tot de hygiënisatie gesteld dat uit de Europese verordening Dierlijke Bijproducten volgt dat dit op een temperatuur van 70 graden moet plaatsvinden, maar niet aangegeven waar dit in de verordening staat. De rechtbank is ook niet gebleken van een dergelijke bepaling. Uit de tekst die in het beroepschrift is opgenomen – waarvan de herkomst onduidelijk is – staat ook niet dat hygiënisatie op 70 graden plaats moet vinden. In de tekst staat slechts dat hygiënisatie plaatsvindt door pasteurisatie middels 60 minuten verhitting bij 70 graden of via een gevalideerd proces met een vergelijkbaar resultaat. Niet is gebleken dat verhitting op 55 graden voor een periode van 10 uur geen vergelijkbaar resultaat zou opleveren.

De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het hygiënisatieproces afdoende is geborgd in de vergunning. In de toelichting bij de aanvraag is aangegeven dat het digestaat op deze wijze wordt gehygiëniseerd. De toelichting bij de aanvraag maakt onderdeel uit van de vergunning. Indien vergunninghouder van dit hygiënisatieproces afwijkt, kan verweerder daartegen handhavend optreden. Een voorschrift is daarom niet nodig.

Het betoog slaagt in zoverre niet.

In het door verweerder gehanteerde “Achtergronddocument vergunningenbeleid voor lozingen van afvalwater uit mestverwerkingsinstallaties” wordt omgekeerde osmose beschouwd als BBT. Deze techniek wordt ook bij rioolwaterzuiveringsinstallaties gebruikt om medicijnresten e.d. uit het water te zuiveren.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder omgekeerde osmose – in samenhang met de andere zuiveringstechnieken – gelet hierop als BBT kunnen aanmerken. De omstandigheid dat de omgekeerde osmose-installatie groter is dan andere installaties maakt – anders dan eisers hebben betoogd – niet dat de osmose-installatie niet hetzelfde rendement zou kunnen behalen als kleinere installaties. Eisers hebben ook niet gemotiveerd waarom een ionenwisselaar noodzakelijk zou zijn om te voldoen aan BBT. Niet is gebleken dat de Leerinkbeek zodanig gevoelig is voor ammonium dat deze zuiveringstechniek daarom verplicht had moeten worden gesteld.

Het betoog slaagt niet.

Eisers hebben verder niet betwist dat de toegepaste zuiveringstechnieken een hoog zuiveringsrendement (95 %) halen. Dit betekent dat een groot deel van de stoffen uit het effluent wordt gefilterd. Het zuiveringsrendement bedraagt echter geen 100 %, en tussen partijen is niet in geschil dat op dit moment nog onduidelijkheden bestaan over de hoeveelheden die in het afvalwater resteren na zuivering. Verweerder heeft de rechtbank er niet van kunnen overtuigen dat deze hoeveelheden zo klein zijn dat voorschriften daarover in de vergunning mogen ontbreken, Uit het Achtergronddocument volgt namelijk dat sprake is van kennisleemtes op dit punt. Uit dat document blijkt dat een beter beeld moet worden verkregen van de verwijderingsefficiëntie en de kwaliteit van het geloosde water bij in werking zijnde mestverwerkingsinstallaties, waaronder de installaties die gebruik maken van omgekeerde osmose, met betrekking tot voorzorgsparameters (antibiotica, antibiotica residuen en pathogenen). Ook moeten gidsparameters (emissiegrenswaarden) voor de voorzorgsparameters worden gedefinieerd voor de toetsing van het functioneren van de installatie. Kortom, er is nog veel onduidelijk over de gevolgen van bepaalde stoffen in het afvalwater, ook als 95% of meer eruit wordt gefilterd.

Deze onduidelijkheden zijn in dit geval niet weggenomen door een m.e.r.. Uit overweging 9 volgt ook dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt in de afweging waarom de nog in het afvalwater aanwezige stoffen geen nadelige effecten voor het milieu hebben. Ook in de vergunningvoorschriften heeft verweerder geen voorschriften opgenomen om de (eventuele) nadelige gevolgen voor het milieu te kunnen beperken.

Deze onzekerheden in aanmerking nemende stelt de rechtbank verder vast dat de aangevraagde mestverwerkingsinstallatie 450.000 ton mest en 150.000 ton overige organische producten per jaar kan verwerken. De installatie is daarmee (fors) groter dan de mestverwerkingsinstallaties die worden aangehaald in de in het Achtergronddocument genoemde onderzoeken. De lozingscapaciteit van 485.000 m³ per jaar (55 m³ per uur) is daarnaast aanzienlijk. Deze lozing vindt bovendien plaats op een klein oppervlaktewater met een debiet van 60 m3 per uur. In het Achtergronddocument wordt daarover aangegeven dat de impact van een lozing op een klein oppervlaktewater groter is dan een lozing op een groot oppervlaktewater (p. 51). Verdunning vindt dan in beperktere mate plaats.

Het voorgaande maakt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom geen nadere voorschriften moeten worden opgenomen ter monitoring en zo nodig beperking van de lozing van de betrokken stoffen via het afvalwater. De motivering dat het rendement van de toegepaste techniek heel hoog is en dat bijna alle schadelijke stoffen uit het afvalwater worden gefilterd, is in dit geval niet voldoende. Onder meer door kennisleemtes is niet uitgesloten dat de zich nog wel in het afvalwater bevindende stoffen, nadelige gevolgen hebben voor het milieu, terwijl het hier gaat om een, ten opzichte van het debiet van de beek, zeer omvangrijke lozingscapaciteit. Dat maakt dat verweerder nader had moeten motiveren waarom geen nadere voorschriften ter monitoring nodig zijn of nadere voorschriften om de nadelige gevolgen te beperken.

Het betoog slaagt.

Calamiteit

Eisers betogen dat er geen goed calamiteitenplan is bij het falen van de omgekeerde osmose-installatie. Volgens eisers zal bij een langdurige noodsituatie ongezuiverd of onvoldoende gezuiverd effluent geloosd moeten worden in de vijver, waardoor deze besmet raakt en onbruikbaar wordt als buffer richting de Leerinkbeek.

Verweerder heeft aangegeven dat het lozingspunt is voorzien van een calamiteitenafsluiter. Bij een afsluiting kan het effluent drie dagen worden gebufferd in de vijvers. Op grond van voorschrift 9 dienen daarnaast diverse parameters te worden gemeten. Als sprake is van een procesafwijking, dan dient het effluent teruggevoerd te worden in de omgekeerde osmose-installatie.

De rechtbank is van oordeel dat met deze maatregelen voldoende is geborgd dat bij een calamiteit geen ongezuiverd water in de Leerinkbeek wordt geloosd. Bovendien stelt verweerder dat rondom de silo’s een aarden wal is voorzien die ervoor zorgt dat mest uit de silo’s in het geval van een calamiteit niet in de Leerinkbeek terecht kan komen.

Het betoog slaagt niet.

Herhaling zienswijze

14. Voor zover eisers in hun beroepschrift verzoeken de inhoud van hun zienswijze als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de rechtbank dat in de zienswijzenota is ingegaan op hun zienswijze. Eisers hebben in hun beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

15. Het beroep is gegrond, gelet op hetgeen de rechtbank onder overweging 9 en 12 heeft overwogen. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.

Uit deze overwegingen volgt dat verweerder nader moet motiveren waarom het opstellen van een m.e.r. niet nodig is en het niet nodig is nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden. Dit gelet op de potentieel nadelige gevolgen voor het milieu van in het afvalwater al dan niet voorkomende pesticiden, antibiotica, groeibevorderaars, medicijnresten en hormoon verstorende stoffen.

Omdat verweerder dit aspect nader moet onderzoeken en motiveren, ziet de rechtbank geen mogelijkheid de zaak finaal te beslechten. Ook leent dit gebrek zich niet voor het doen van een tussenuitspraak. Verweerder moet dus een nieuw besluit nemen, met inachtneming van deze uitspraak.

16. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512 en een wegingsfactor 1,5).

17. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.536;

- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338 aan eisers vergoedt.