Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/2.2:2.2 Omgevingsrecht

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/2.2

2.2 Omgevingsrecht

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De centrale vraag in dit onderzoek1 heeft geen betrekking op bundeling van wetgeving in het algemeen, maar op bundeling van omgevingsrecht. Het is daarom belangrijk dat duidelijk is om welke regels het gaat. Dat komt ook naar voren in de inleiding van de Sachverstandigenkommission op het ontwerp-Umweltgesetzbuch, waar zij stelt dat Allgemeine Voraussetzung für die Kodifikation eines Rechtsgebietes ist dessen Abgrenzbarkeit gegenüber anderen Materien.'2

Daarbij lijkt het mij overigens goed zich bij het lezen van dit onderzoek van meet af aan een aantal zaken voor ogen te blijven houden, die later nog verder zullen worden uitgewerkt en toegelicht.

In de eerste plaats betekent het feit dat bepaalde wetgeving als omgevingswetgeving wordt gekwalificeerd niet per se ook dat dat omgevingsrecht voldoet aan de in deze studie te ontwikkelen criteria voor het bundelen van omgevingsrecht. Zou er bijvoorbeeld overeenstemming bestaan dat de door de Wet bescherming Antarctica en de Kernenergiewet gevormde wetssystemen tot het omgevingsrecht moeten worden gerekend, dan wil dat nog niet per se zeggen dat deze wets-systemen op de een of andere wijze voor bundeling in aanmerking zouden moeten komen.

In de tweede plaats hoeft het oordeel dat verschillende omgevingswetssystemen voor bundeling in aanmerking komen niet per se te betekenen dat zulks dan voor de betreffende wetssystemen in hun geheel moet gelden. Zo zou men zich kunnen voorstellen dat bundeling van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet, die allebei onder meer zien op de bescherming van dier- en plantensoorten, nog niet betekent dat dat ook geldt voor de in die laatste wet opgenomen regels inzake de jacht.

In de derde plaats is het voor deze studie weliswaar van belang om een zo precies mogelijke indicatie te hebben van wat onder omgevingsrecht wordt verstaan, maar dat betekent echter nog niet dat het voor het antwoord op de centrale vraag van dit onderzoek noodzakelijk is precies te weten welke wetten in formele en materiële zin wel en niet onder het omgevingsrecht zijn te begrijpen.

Voor een indicatief antwoord op de hiervoor gestelde vraag wat precies onder omgevingsrecht ware te begrijpen, kan ik mij wel vinden in de praktische invalshoek van de Sachverstandigenkommission, die suggereert dat complete zekerheid over wat tot het - Duitse - omgevingsrecht (Umweltrecht) behoort niet te geven is, maar vaststelt: 'Mittlerweile besteht aber ein allgemeiner Konsens in der Beschreibung des Kernbereichs um-weltspezifischer Rechtsnormen.'3

Unmittelbar dem Schutz der Umwelt dienen insbesondere die Vorschriften des Naturschutzrechts, des Waldrechts, des Wasserrechts, des Immissionsschutz-rechts, des Kreislaufwirtschafts- und Abfallrechts, des Chemikalienrechts, des Pflanzenschutzrechts, des Gentechnikrechts, des Bodenschutzrechts sowie

des Atom- und Strahlenschutzrechts. Erganzt werden diese Vorschriften des Besonderen Umweltrechts durch eine wachsende Zahl allgemeiner Regelungen: Zu nennen sind insbesondere die Umweltvertraglichkeitsprüfung, die Umwel-tinformation, die Umweltstatistik, das Umweltaudit, das Organisationsrecht der Umweltbehörden des Bundes sowie die privatrechtliche Umwelthaftung.'4

Om erachter te komen wat onder Nederlands omgevingsrecht kan worden verstaan zou ik een soortgelijke aanpak willen volgen. Wie wetenschap en praktijk zou vragen wat onder Nederlands omgevingsrecht dient te worden begrepen zal naar mijn overtuiging gewoonlijk antwoorden krijgen die erop duiden dat de kern van het omgevingsrecht wordt gezien in wetgeving die relevant is voor de bestemming, de inrichting en het beheer van de fysieke5 leefomgeving.6 Het Nederlands omgevingsrecht wordt dan gewoonlijk verder onderscheiden in milieurecht, waterrecht, natuurrecht en recht van de ruimtelijke ordening.

In gelijke zin Drupsteen, die opmerkt dat er meer wetgeving bestaat die betrekking heeft op de fysieke leefomgeving, maar niet behoort tot de vier genoemde rechtsgebieden. Hij denkt daarbij aan wetgeving voor de inrichting van het landelijk gebied, de aanleg van infrastructuur en de bouw.7Larmuseau, De Smedt en Roelandts noemen het uit Nederland geïmporteerde verzamelbegrip omgevingsrecht' de optelsom van het ruimtelijk bestuursrecht, het milieuhygiëne recht, het natuurbeschermingsrecht en het waterrecht.8 Volgens Van den Berg omvat het omgevingsrecht het totaal aan rechtsregels met betrekking tot de inrichting en het beheer van de fysieke leefomgeving. Het betreft een breed scala aan regels op met name de terreinen van de ruimtelijke ordening, het milieubeheer, het waterbeheer en het natuur- en landschapsbeheer.9Koeman rekent tot het omgevingsrecht het ruimtelijk bestuursrecht, het milieu-hygiënerecht en het natuurbeschermingsrecht, alles in de ruimste zin des woords. Het waterrecht laat hij in zijn essay buiten beschouwing vanwege de departementale indeling, de relatie tussen waterkwaliteit en -kwantiteit, recente nieuwe wetgeving (de Waterwet), de bijzondere positie van de waterschappen en

de omstandigheid dat het onderwerp water' in de praktijk tot op heden redelijk goed sectoraal beoordeeld blijkt te kunnen worden.10 Het valt op dat hij eerder beleidsmatige dan wetssystematische argumenten bezigt. Met die laatste categorie bedoel ik argumenten die zijn gerelateerd aan de wetssystematiek. In zijn in hetzelfde jaar uitgesproken afscheidsrede rekent hij echter het ruimtelijk bestuursrecht, het milieuhygiënerecht, het natuurbeschermingsrecht én het waterrecht tot het omgevingsrecht, dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving.11Verschuuren kwalificeert het recht van de ruimtelijke ordening, het milieurecht, het waterrecht en het natuurbeschermingsrecht als het omgevingsrecht in brede zin.12Boeve c.s. verstaan onder omgevingsrecht het geheel aan rechtsgebieden dat betrekking heeft op de regulering van de fysieke leefomgeving en de samenhang tussen die rechtsgebieden. Daarbij leggen zij de nadruk op milieu, ruimte, natuur en water.13

Deze rechtsgebieden zijn geregeld in een veelheid van wetssystemen: enige tientallen wetten in formele zin (zie bijlage 1) en honderden algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Bovendien geldt op het gebied van het omgevingsrecht een groot aantal Europese richtlijnen en verordeningen. Voor mijn onderzoek wil ik de term omgevingsrecht vooralsnog beperken tot wetssystemen die vallen binnen het milieurecht14 het waterrecht, het natuurrecht en het recht van de ruimtelijke ordening.

Het milieurecht heeft betrekking op aantasting, vervuiling en uitputting van het fysieke milieu (lucht, water, bodem) en vormen van hinder en bedreiging van de gezondheid en het leven van mensen (onveiligheid, geluid, straling, etcetera).

Het gaat met name om de volgende wetten: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Kernenergiewet, Interim-wet stad- en milieubenadering, Luchtvaartwet, Wet luchtvaart, Meststoffenwet, Mijnbouwwet, Wet ammoniak en veehouderij, Wet belastingen op milieugrondslag, Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet geluidhinder, Wet energiebesparing toestellen, Wet geurhinder en veehouderij en Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden.

Het waterrecht dat betrekking heeft op de kwaliteit van het water.

Het gaat met name om de Waterwet.

Het natuurrecht dat ziet op de bescherming van natuur, landschap, flora en fauna.

Het gaat met name om de Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en faunawet, Boswet en Wet bescherming Antarctica.

Het recht dat ziet op de ruimtelijke ordening.

Het betreft met name de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), Wet ruimtelijke ordening, Woningwet, Monumentenwet 1988, Ontgrondingenwet, Reconstructiewet concentratiegebieden, Spoedwet wegverbreding, Tracéwet, Wet inrichting landelijk gebied en Wet stads- en dorpsvernieuwing.

Zoals hiervoor opgemerkt, kies ik ervoor om datgene tot het omgevingsrecht te rekenen waarover consensus bestaat in praktijk en wetenschap. Voor wat betreft de wetenschap noem ik hier met name Michiels die in zijn oratie Kleur in het omgevingsrecht nadrukkelijk aandacht heeft besteed aan de term omgevingsrecht.15Michiels maakt onderscheid tussen omgevingsrecht in ruime en in meer beperkte zin.

Onder omgevingsrecht in ruime zin verstaat hij het milieurecht in ruime zin, dus inclusief het recht inzake water en natuurbescherming, en het ruimtelijk bestuursrecht. Als onderwerpen waarop het omgevingsrecht ziet, kunnen onder meer ook nog de landbouw en het verkeer worden genoemd', aldus Michiels.16Als ik het goed zie, komt wat Michiels omgevingsrecht in ruime zin noemt grosso modo overeen met wat ik in dit onderzoek omgevingsrecht noem. Het lijkt mij niet alleen belangrijk dat de optelsom van een groot, maatschappelijk belangrijk deel van het recht met één term omgevingsrecht' kan worden aangeduid, belangrijker is nog dat daarmee de samenhang tussen de vier genoemde rechtsgebieden wordt beklemtoond.17

Michiels noemt dat eerste wel handig', maar volgens hem gaat het daarbij slechts om een beperkte meerwaarde.' Als ik het juist zie heeft deze relativering te maken met het antwoord op de vraag of de term omgevingsrecht moet worden gereserveerd voor gevallen waarin de samenhang daadwerkelijk aan de orde is. Michiels wijst op een gevolg van het gebruik van de term omgevingsrecht in ruime zin, te weten dat bijvoorbeeld specifiek milieuhygiënische aspecten die niet in relatie staan met een of meer andere onderdelen van dit brede rechtsgebied, zoals een vergunningvoorschrift inzake de preventie van afval, ook tot het omgevingsrecht behoren. Hetzelfde geldt voor puur planologische kwesties die geen directe milieurelevantie hebben, zoals het verzorgingsniveau in een woonwijk. Michiels stelt daarom voor om de term omgevingsrecht niet in de plaats te laten komen van milieurecht, milieu-hygiënerecht of ruimtelijk bestuursrecht. De meerwaarde van het begrip zou volgens hem namelijk groter zijn wanneer het iets zou toevoegen aan het bestaande begrippenkader. Als de term omgevingsrecht is ontstaan uit een behoefte aan afstemming en integratie, is het volgens Michiels beter deze term slechts te gebruiken wanneer de (gewenste, bestaande of ontbrekende) samenhang tussen de onderdelen van het omgevingsrecht in ruime zin aan de orde is. In deze meer beperkte betekenis kan de term omgevingsrecht in enge zin de noodzaak van afstemming en integratie benadrukken, zonder termen als milieurecht en ruimtelijk bestuursrecht te vervangen. Daarom heeft hij een voorkeur voor die beperkte betekenis.18

Ik ben het met Michiels eens, dat de term omgevingsrecht de meeste meerwaarde zal hebben als het gaat om een samenhangend rechtsgebied dat betrekking heeft op de bescherming van milieu, natuur, water en ruimtelijke ordening. Dat strookt ook met de opvatting van Larmuseau c.s.19

Dat betekent naar mijn oordeel bijvoorbeeld dat onderdelen van de Woningwet die betrekking hebben op de financiering van woningcorporaties niet tot het omgevingsrecht gerekend behoeven te worden. Dat is onder meer van belang als een antwoord wordt gezocht op de vraag welke bestaande wettelijke regels in de door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu voorgenomen Omgevingswet zouden moeten worden opgenomen. Als onderdelen van de Woningwet niet als omgevingsrecht kunnen worden gekwalificeerd, zouden zij ook geen plaats kunnen claimen in de Omgevingswet als dat een wetssysteem betreft met bescherming van de fysieke leefomgeving als samenhangcriterium.

Een kanttekening plaats ik echter bij de opvatting van Michiels om de term omgevingsrecht slechts te gebruiken als de gewenste, bestaande of ontbrekende samenhang tussen de onderdelen van het omgevingsrecht in ruime zin aan de orde is. In het geval van een ontbrekende, maar ook in geval van een gewenste - maar eveneens ontbrekende - samenhang is er mijns inziens geen verschil meer tussen het omgevingsrecht in ruime en in enge zin. Het heeft daarom mijn voorkeur om het door Michiels genoemde onderscheid achterwege te laten en de term omgevingsrecht in deze studie te gebruiken als aanduiding voor het milieurecht, het waterrecht, het natuurrecht en het recht van de ruimtelijke ordening los van de vraag of in concreto sprake is van daadwerkelijke - gewenste, bestaande of ontbrekende - samenhang; 'as a matter of convention, not of principle.'20

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.