4.1 Inleiding

In het onderhavige hoofdstuk wordt ingezoomd op de Europese subsidieregelgeving. In hoofdstuk 3 is reeds aan de orde geweest dat deze regelgeving bestaat uit Europese verordeningen en Europese besluiten. Zowel de Europese verordeningen als de Europese besluiten die tot de lidstaten zijn gericht, zijn voor nationale uitvoeringsorganen verbindend in á hun onderdelen. Op grond van het in hoofdstuk 3 besproken beginsel van loyale samenwerking zijn zij gehouden om alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, zo nodig met behulp van het nationale recht. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon wordt dit ook bevestigd in artikel 291, eerste lid, VWEU. Ingevolge deze bepaling moeten de lidstaten alle maatregelen van intern recht nemen die nodig zijn ter uitvoering van de juridisch bindende handelingen van de EU. Het woordje 'nodig' geeft aan dat het niet altijd noodzakelijk zal zijn om ter uitvoering van het Eu-recht nationale regels vast te stellen. Uit de in dit hoofdstuk te bespreken jurisprudentie blijkt dat het in sommige gevallen zelfs niet is toegestaan om Eu-recht met behulp van het nationale recht uit te voeren.

Mijn vooronderstelling is dat indien voor de uitvoering van Europese subsidieregelgeving toepassing van het nationale recht niet noodzakelijk of niet mogelijk is, minder juridische problemen bestaan bij de uitvoering van Europese subsidieregelgeving, dan in het geval de Europese subsidieregelgeving wordt uitgevoerd met behulp van het nationale recht. In dat geval is het immers niet noodzakelijk om nationale wet- en regelgeving vast te stellen ter uitvoering van de Europese subsidieregelgeving. In dit hoofdstuk wordt bezien in hoeverre het in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving — bestaande uit Europese verordeningen en besluiten — in algemene zin de verplichting of noodzakelijkheid bestaat om nationaal recht vast te stellen. Zoals uit dit hoofdstuk zal blijken, is het verre van eenvoudig om dit vast te stellen. Het is echter wel een belangrijke vraag. Nationale uitvoeringsorganen en de wetgever zullen immers moeten beoordelen in hoeverre het instrumentarium neergelegd in de Europese subsidieregelgeving voldoende is om alle daarin neergelegde verplichtingen uit te voeren.

Een eerste vraag die in dit hoofdstuk derhalve zal worden behandeld is in hoeverre het voor de uitvoering van bepalingen uit de Europese subsidie-regelgeving noodzakelijk en mogelijk is om nationaal recht te gebruiken. Daarbij kan het gaan om de vaststelling van nieuwe nationale uitvoeringsregelgeving c.q. uitvoeringsmaatregelen, maar ook om het terugvallen op bestaand nationaal recht of het aanpassen daarvan. Deze vraag moet worden beantwoord om te kunnen beoordelen in hoeverre nationale regels ter uitvoering van de Europese subsidieregelgeving moeten worden vastgesteld, in hoeverre ruimte bestaat voor toepassing van bestaand nationaal recht, dan wel in hoeverre het nationale recht voor de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving moet worden aangepast. Als toepassing van het nationale recht niet nodig is, komen deze vragen in het geheel niet aan de orde.

Een tweede samenhangende vraag is wat er moet gebeuren indien het al dan niet speciaal daarvoor opgestelde nationale recht dat wordt gebruikt ter uitvoering van de Europese subsidieregelgeving niet voldoet om de in die regelgeving neergelegde verplichtingen te effectueren. Gedacht kan worden aan de omstandigheid dat in een Europese subsidieverordening voor de lidstaat een verplichting tot terugvordering is neergelegd indien zich onregelmatigheden voordoen met een verstrekte Europese subsidie. Indien vaststaat dat deze terugvordering wordt beheerst door het nationale recht, maar het nationale recht onvoldoende mogelijkheden biedt om deze terugvordering te effectueren, rijst de vraag in hoeverre een nationaal uitvoeringsorgaan direct aan de in de Europese verordening neergelegde verplichting een bevoegdheid zou kunnen ontlenen.

Voormelde vragen worden in paragraaf 4.2 beantwoord, bezien vanuit de Europese verordeningen. In paragraaf 4.3 wordt op voormelde vragen ingegaan, bezien vanuit de Europese besluiten.

Daarna wordt ingegaan op Europese soft law, namelijk in paragraaf 4.4. Hoewel het hier gaat om niet-juridisch bindende normen en soft law geen voorrang heeft op daarmee strijdig nationaal recht, komt soft law wel degelijk betekenis toe bij de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving door nationale uitvoeringsorganen. Bezien wordt op welke wijze de Europese soft law doorwerkt in de nationale rechtsorde en in hoeverre het verstandig is om soft law te 'implementeren' in het nationale recht.