HvJ EU, 08-03-2022, nr. C-205/20

Artikel 20 van richtlijn 2014/67 luidt:

§ 52, leden 1 en 2, van het Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (wet tot regeling van de bestuursrechtspraak, BGBl. I, 33/2013), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, luidt als volgt:

§ 26, lid 1, van het Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetz (wet ter bestrijding van loon- en sociale dumping, BGBl. I, 44/2016), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‘LSD-BG’), bepaalt:

§ 27, lid 1, LSD-BG bepaalt:

§ 28 LSD-BG luidt als volgt:

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 20 van richtlijn 2014/67, voor zover het vereist dat de daarin vastgestelde sancties evenredig zijn, rechtstreekse werking heeft en dus door particulieren voor de nationale rechter kan worden ingeroepen tegen een lidstaat die deze sancties niet correct in nationaal recht heeft omgezet.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen particulieren zich in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, voor de nationale rechter op die bepalingen beroepen tegenover de staat, wanneer deze heeft verzuimd de richtlijn tijdig in nationaal recht om te zetten, of dit op onjuiste wijze heeft gedaan (arrest van 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, EU:C:2018:874, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft verduidelijkt dat een Unierechtelijke bepaling onvoorwaardelijk is wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten, en voldoende nauwkeurig is om door een justitiabele te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te kunnen worden toegepast wanneer de erin vervatte verplichting in ondubbelzinnige bewoordingen is geformuleerd (arrest van 14 januari 2021, RTS infra en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C-387/19, EU:C:2021:13, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat een richtlijn de lidstaten weliswaar een zekere beoordelingsmarge laat bij de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen daarvoor, maar een bepaling van deze richtlijn als onvoorwaardelijk en nauwkeurig kan worden beschouwd indien zij de lidstaten in ondubbelzinnige bewoordingen een nauwkeurige resultaatsverplichting oplegt waaraan geen voorwaarde is verbonden met betrekking tot de toepassing van de daarin vervatte regel (arrest van 14 januari 2021, RTS infra en Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C-387/19, EU:C:2021:13, punt 47 en aangehaalde rechtspraak).

In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de verwijzende rechter, gelet op de beschikking van 19 december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1108), van oordeel is dat de Oostenrijkse wetgever met de vaststelling van de op het hoofdgeding toepasselijke nationale regeling het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties niet correct heeft omgezet.

Overeenkomstig deze bepaling stellen de lidstaten regels vast om inbreuken op de nationale bepalingen uit hoofde van deze richtlijn te bestraffen en moeten de aldus vastgestelde sancties met name evenredig zijn.

In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat het in die bepaling neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties onvoorwaardelijk is.

Dit vereiste wordt in artikel 20 van richtlijn 2014/67 namelijk in absolute termen geformuleerd.

Voorts vereist het daaruit voortvloeiende verbod om onevenredige sancties vast te stellen geen enkele handeling van de instellingen van de Unie en verleent deze bepaling de lidstaten geenszins de bevoegdheid om de draagwijdte van dit verbod aan voorwaarden te binden of te beperken (zie naar analogie arrest van 15 april 2008, Impact, C-268/06, EU:C:2008:223, punt 62).

De omstandigheid dat artikel 20 van deze richtlijn moet worden omgezet, doet niet af aan het onvoorwaardelijke karakter van het in dit artikel neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties.

Hieraan moet nog worden toegevoegd dat een uitlegging volgens welke de omstandigheid dat het in artikel 20 van deze richtlijn neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties in nationaal recht dient te worden omgezet, dit artikel zijn onvoorwaardelijke karakter ontneemt, zou betekenen dat de betrokken particulieren zich in voorkomend geval niet kunnen beroepen op het door dit vereiste opgelegde verbod om onevenredige sancties vast te stellen. Het zou onverenigbaar zijn met de dwingende werking die krachtens artikel 288 VWEU aan de richtlijn toekomt, om principieel uit te sluiten dat een dergelijk verbod door de betrokkenen zou kunnen worden ingeroepen (zie in die zin arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a., C-723/17, EU:C:2019:533, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de tweede plaats de vraag betreft of artikel 20 van richtlijn 2014/67 voldoende nauwkeurig is, voor zover het voorziet in het vereiste van evenredigheid van sancties, moet worden vastgesteld dat deze bepaling de lidstaten weliswaar een zekere beoordelingsmarge laat bij de vaststelling van de sanctieregeling die van toepassing is op inbreuken op krachtens deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, maar dat een dergelijke beoordelingsmarge wordt begrensd door het in die bepaling algemene en in ondubbelzinnige bewoordingen geformuleerde verbod om in onevenredige sancties te voorzien.

Aldus moet een dergelijk vereiste van evenredigheid van sancties krachtens artikel 20 van die richtlijn hoe dan ook door de lidstaten ten uitvoer worden gelegd en de omstandigheid dat zij in dat kader over een beoordelingsmarge beschikken, sluit op zich niet uit dat een rechterlijke toetsing kan worden verricht om na te gaan of de betrokken lidstaat bij de omzetting van deze bepaling in nationaal recht de grenzen van die beoordelingsmarge heeft overschreden (zie naar analogie arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, EU:C:1996:404, punt 59, en 26 juni 2019, Craeynest e.a., C-723/17, EU:C:2019:533, punt 45).

Uit deze overwegingen volgt dat, anders dan in punt 56 van het arrest van 4 oktober 2018, Link Logistik N&N (C-384/17, EU:C:2018:810), is geoordeeld, het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door een particulier te kunnen worden ingeroepen en door de nationale bestuurlijke instanties en de nationale rechter te kunnen worden toegepast.

In het bijzonder wanneer een lidstaat zijn beoordelingsbevoegdheid overschrijdt door een nationale regeling vast te stellen die voorziet in onevenredige sancties voor schending van de ter uitvoering van richtlijn 2014/67 vastgestelde nationale bepalingen, moet de betrokkene zich tegen deze regeling rechtstreeks kunnen beroepen op het in artikel 20 van deze richtlijn neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties (zie naar analogie arresten van 28 juni 2007, JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust en The Association of Investment Trust Companies, C-363/05, EU:C:2007:391, punt 61, en 28 november 2013, MDDP, C-319/12, EU:C:2013:778, punt 51).

Bovendien zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel van het Unierecht is, voor de lidstaten bindend is wanneer zij dit recht ten uitvoer leggen, zelfs bij gebreke van harmonisatie van de wetgeving van de Unie op het gebied van toepasselijke sancties [zie in die zin arresten van 26 april 2017, Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, punt 59, en 27 januari 2022, Commissie/Spanje (Informatieplicht in fiscale zaken), C-788/19, EU:C:2022:55, punt 48]. Wanneer de lidstaten in het kader van een dergelijke tenuitvoerlegging sancties — meer in het bijzonder strafrechtelijke sancties — vaststellen, moeten zij artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) eerbiedigen, volgens hetwelk de zwaarte van de straf niet onevenredig mag zijn aan het strafbare feit. Dit evenredigheidsbeginsel, dat in artikel 20 van richtlijn 2014/67 slechts in herinnering wordt gebracht, heeft een dwingend karakter.

Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 20 van richtlijn 2014/67, voor zover het vereist dat de daarin vastgestelde sancties evenredig zijn, rechtstreekse werking heeft en dus door particulieren voor de nationale rechter kan worden ingeroepen tegen een lidstaat die dit artikel niet correct in nationaal recht heeft omgezet.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de tweede vraag weliswaar formeel wordt gesteld in geval van een ontkennend antwoord op de eerste vraag, maar dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de verwijzende rechter met zijn tweede vraag in het algemeen wenst te vernemen of hij, wanneer hij de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling niet in overeenstemming met het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties kan uitleggen, verplicht is deze regeling in haar geheel buiten toepassing te laten, dan wel of hij deze regeling zodanig kan aanvullen dat evenredige straffen worden opgelegd.

Derhalve moet worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn tweede vraag in wezen wenst te vernemen of het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het de nationale autoriteiten verplicht om een nationale regeling die in strijd is met het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties, in haar geheel buiten toepassing te laten, dan wel of het vereist dat deze nationale autoriteiten een dergelijke regeling slechts buiten toepassing laten voor zover dat noodzakelijk is om de oplegging van evenredige sancties mogelijk te maken.

In dit verband zij eraan herinnerd dat, om de doeltreffendheid van alle Unierechtelijke bepalingen te waarborgen, het voorrangsbeginsel met name de nationale rechterlijke instanties verplicht om hun nationale recht zo veel mogelijk in overeenstemming met het Unierecht uit te leggen (arrest van 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, punt 57).

De verplichting van conforme uitlegging van het nationale recht kent echter bepaalde beperkingen en kan met name niet dienen als grondslag voor een uitlegging contra legem van het nationale recht (arrest van 6 oktober 2021, Sumal, C-882/19, EU:C:2021:800, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Tevens zij eraan herinnerd dat het voorrangsbeginsel de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid belast is met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, de verplichting oplegt om, wanneer de nationale regelgeving niet in overeenstemming met de vereisten van het Unierecht kan worden uitgelegd, de volle werking van de vereisten van dat recht in het bij hem aanhangige geding te verzekeren door zo nodig op eigen gezag elke, zelfs latere, nationale regeling of praktijk buiten toepassing te laten die in strijd is met een bepaling van het Unierecht met rechtstreekse werking, zonder dat hij de voorafgaande opheffing van die nationale regeling of praktijk via de wetgeving of enige andere constitutionele procedure hoeft te vragen of af te wachten (zie in die zin arresten van 24 juni 2019, Popławski, C-573/17, EU:C:2019:530, punten 58 en 61, en 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C-357/19, C-379/19, C-547/19, C-811/19 en C-840/19, EU:C:2021:1034, punt 252).

Zoals blijkt uit het onderzoek van de eerste vraag, voldoet het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking.

Wanneer een particulier zich voor een nationale rechter op dit vereiste beroept tegenover een lidstaat die het niet correct in zijn intern recht heeft omgezet, dient die rechter dus de volle werking ervan te verzekeren en, wanneer de nationale regelgeving niet in overeenstemming met dat vereiste kan worden uitgelegd, op eigen gezag de nationale bepalingen die daarmee onverenigbaar blijken te zijn, buiten toepassing te laten.

In casu blijkt uit de punten 32 tot en met 41 van de beschikking van 19 december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1108), dat een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, weliswaar geschikt is om de nagestreefde legitieme doelstellingen te verwezenlijken, maar verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van deze doelstellingen, gelet op de combinatie van de verschillende kenmerken ervan, in het bijzonder de cumulatie zonder maximum van geldboeten die niet lager mogen zijn dan een vooraf bepaald bedrag.

Er zij evenwel aan herinnerd dat dergelijke kenmerken, afzonderlijk beschouwd, niet noodzakelijkerwijs in strijd zijn met dit vereiste. Zo heeft het Hof in punt 35 van die beschikking geoordeeld dat een regeling die voorziet in geldelijke sancties waarvan het bedrag varieert naargelang van het aantal werknemers dat wordt geraakt door de niet-nakoming van bepaalde verplichtingen op het gebied van het arbeidsrecht, op zich niet onevenredig lijkt.

Om de volle werking van het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties te verzekeren, dient de nationale rechter bij wie beroep is ingesteld tegen een sanctie die is opgelegd op grond van de nationale regeling die van toepassing is op schendingen van de ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, derhalve het deel van de nationale regeling waaruit de onevenredigheid van de sancties voortvloeit, buiten toepassing te laten, teneinde te verzekeren dat evenredige sancties worden opgelegd die tegelijkertijd doeltreffend en afschrikkend zijn.

In punt 40 van het onderhavige arrest is namelijk in herinnering gebracht dat het Hof weliswaar heeft geoordeeld dat bepaalde wijzen van vaststelling van het bedrag van de geldboeten van het LSD-BG niet verenigbaar waren met artikel 20 van richtlijn 2014/67, maar heeft het niet het in die bepaling neergelegde beginsel ter discussie gesteld dat inbreuken op de ter uitvoering van die richtlijn vastgestelde nationale bepalingen moeten worden bestraft, waarbij het in punt 32 van de beschikking van 19 december 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (C-645/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:1108), heeft beklemtoond dat de betrokken nationale regeling geschikt was om de door die richtlijn nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.

In een dergelijke situatie volstaat het dus, teneinde de volledige toepassing van het in artikel 20 van deze richtlijn neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties te verzekeren, de nationale bepalingen slechts buiten toepassing te laten voor zover zij eraan in de weg staan dat evenredige sancties worden opgelegd, teneinde te verzekeren dat de aan de betrokkene opgelegde straffen aan dit vereiste voldoen.

Gelet op de door de Tsjechische en de Poolse regering geuite bezorgdheid, moet nog worden verduidelijkt dat aan een dergelijke uitlegging niet wordt afgedaan door de beginselen van rechtszekerheid, legaliteit inzake delicten en straffen, en gelijke behandeling.

In de eerste plaats verlangt het rechtszekerheidsbeginsel onder meer dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, punt 161 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, dat is verankerd in artikel 49, lid 1, van het Handvest en dat volgens de rechtspraak van het Hof een bijzondere uitdrukking vormt van het algemene rechtszekerheidsbeginsel, impliceert onder meer dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen (zie in die zin arrest van 28 maart 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, punt 162 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Voorts staat het beginsel van niet-terugwerkende kracht van de strafwet, dat inherent is aan het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, met name eraan in de weg dat een rechter in de loop van een strafrechtelijke procedure de regeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid verzwaart voor degenen die het voorwerp uitmaken van een dergelijke procedure (zie in die zin arrest van 5 december 2017, M.A.S. en M.B., C-42/17, EU:C:2017:936, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak), doch dit beginsel verzet zich er niet tegen dat op hen lichtere straffen worden toegepast.

In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale sanctieregeling op het gebied van het arbeidsrecht inbreuken op de verplichtingen inzake de aangifte van werknemers en het bewaren van loonadministratie definieert en sancties voor deze inbreuken vaststelt.

In een dergelijke context heeft de naleving van het evenredigheidsvereiste van artikel 20 van richtlijn 2014/67 slechts tot gevolg dat deze rechter ertoe wordt gebracht de zwaarte van de straffen die kunnen worden opgelegd, te matigen.

De omstandigheid dat in een geval als dat van het hoofdgeding de opgelegde sanctie minder zwaar zal zijn dan de sanctie waarin de toepasselijke nationale regeling voorziet, omdat deze regeling op grond van dat vereiste gedeeltelijk niet van toepassing is, kan niet worden beschouwd als een schending van de beginselen van rechtszekerheid, legaliteit inzake delicten en straffen en het verbod van terugwerkende kracht van de strafwet.

Hoewel een nationale autoriteit er, met het oog op de naleving van het vereiste van evenredigheid van sancties die van toepassing zijn op schendingen van de ter uitvoering van richtlijn 2014/67 vastgestelde nationale bepalingen, toe kan worden gebracht om bij de oplegging van een dergelijke sanctie bepaalde elementen van de nationale regeling betreffende deze sancties buiten beschouwing te laten, neemt dit hoe dan ook niet weg dat de aldus vastgestelde sanctie krachtens die regeling van kracht blijft.

Gesteld al dat de omstandigheid dat een nationale autoriteit een deel van die nationale regeling buiten beschouwing moet laten, een zekere onduidelijkheid kan doen ontstaan over de op deze strafbare feiten toepasselijke rechtsregels, doet deze omstandigheid dus geen afbreuk aan de beginselen van rechtszekerheid en legaliteit inzake delicten en straffen.

In de tweede plaats is volgens vaste rechtspraak van het Hof de in artikel 20 van het Handvest verwoorde gelijkheid voor de wet een algemeen beginsel van het Unierecht dat verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is [arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C-930/19, EU:C:2021:657, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Het vereiste dat de situaties vergelijkbaar moeten zijn om uit te maken of er sprake is van schending van het beginsel van gelijke behandeling, moet worden beoordeeld aan de hand van alle elementen die deze situaties kenmerken [arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C-930/19, EU:C:2021:657, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Aangezien het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde evenredigheidsvereiste beperkingen stelt aan sancties en alle nationale autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de toepassing van dit vereiste deze beperkingen in acht moeten nemen bij de uitoefening van hun bevoegdheden, en dit vereiste hun tegelijkertijd de mogelijkheid biedt om op grond van de toepasselijke nationale regeling verschillende sancties op te leggen naargelang van de ernst van de overtreding, kan niet worden geoordeeld dat een dergelijk vereiste afbreuk doet aan het beginsel van gelijke behandeling.

Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het beginsel van voorrang van het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het de nationale autoriteiten slechts verplicht om een nationale regeling die deels in strijd is met het in artikel 20 van richtlijn 2014/67 neergelegde vereiste van evenredigheid van sancties, buiten toepassing te laten voor zover dit noodzakelijk is om de oplegging van evenredige sancties mogelijk te maken.