Rb. 's-Gravenhage (vzr.), 16-03-2007, nr. KG 07/121

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE

sector civiel recht - voorzieningenrechter

Vonnis in kort geding van 16 maart 2007,

gewezen in de zaak met rolnummer KG 07/121 van:

de vereniging met volledige rechtspersoonlijkheid

ANBO voor vijftig-plussers,

gevestigd te Utrecht,

eiseres,

procureur mr. drs. A.J.F. Gonesh,

advocaat mr. R.P. Kuijper te Amsterdam,

en:

[gevoegde partij],

wonende te Amersfoort,

en 76 andere personen,

gevoegde partijen aan de zijde van eiseres,

procureur mr. drs. A.J.F. Gonesh,

advocaat mr. R.P. Kuijper te Amsterdam,

tegen:

1. de publiekrechtelijke rechtspersoon de Staat der Nederlanden (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),

zetelend te 's-Gravenhage,

2. de publiekrechtelijke rechtspersoon de Sociale verzekeringsbank,

gevestigd te Amstelveen,

gedaagden,

procureur mr. E.J. Daalder.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als "de Anbo", "[gevoegde partij ] c.s.", "de Staat" en "de SVB".

1. Het verloop van de procedure

De Anbo heeft de Staat en de SVB doen dagvaarden bij exploten van respectievelijk 6 en 12 februari 2007 tegen de zitting van 2 maart 2007. Aldaar zijn partijen verschenen.

[gevoegde partij ] c.s. heeft ter zitting een incidentele vordering ingesteld tot toelating als gevoegde partij aan de zijde van de Anbo. Nadat de Staat en de SVB te kennen hadden gegeven daartegen geen bezwaar te hebben, heeft de voorzieningenrechter deze incidentele vordering toegewezen.

Na de beslissing op de incidentele vorderingen hebben partijen hun standpunten toegelicht.

Het vonnis is bepaald op heden.

2. De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 2 maart 2007 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

2.1. De Anbo is een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid. In haar statuten zijn haar doelstelling en de middelen die zij inzet om die doelstelling te verwezenlijken als volgt omschreven:

Artikel 2

1. De ANBO stelt zich ten doel in de ruimste zin op te komen voor de individuele en collectieve rechten van ouderen en hun materiële, sociale en culturele positie te verbeteren, mede opdat zij hun plaats als volwaardige leden van de samenleving kunnen (blijven) innemen.

2. Deze doelstelling omvat ondermeer het bevorderen van hun zelfstandigheid, zelfbeschikkingsrecht en maatschappelijke integratie en participatie, het bevorderen van een daarvoor toereiken welvaartsvast inkomen, het in voldoende mate beschikbaar zijn van voor ouderen nodige voorzieningen, alsmede het tegengaan van leeftijdsdiscriminatie.

Artikel 3

De ANBO tracht haar doel te bereiken langs wettelijke weg, zulks met eerbiediging van de godsdienstige, levensbeschouwelijke en politieke opvattingen van zijn leden en met alle middelen welke in overeenstemming zijn met de doelstelling van de ANBO en die tot het bereiken van het doel bevorderlijk kunnen zijn.

De ANBO kan in naam van de leden rechten bedingen en namens de leden ter handhaving daarvan in rechte optreden, waaronder begrepen het vorderen van schadevergoeding.

2.2. De Algemene Ouderdomswet (hierna te noemen: AOW) luidt voor zover van belang als volgt:

Artikel 15

1. De Sociale verzekeringsbank is bevoegd controlevoorschriften vast te stellen. Deze voorschriften mogen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk is voor een juiste uitvoering van deze wet.

2. De pensioengerechtigde, zijn echtgenoot, dan wel zijn wettelijke vertegenwoordiger of de instelling waaraan ingevolge artikel 20 ouderdomspensioen wordt uitbetaald, zijn verplicht de voorschriften op te volgen die de Sociale verzekeringsbank ten behoeve van een doelmatige controle stelt.

Artikel 49

De pensioengerechtigde, zijn echtgenoot, alsmede zijn wettelijke vertegenwoordiger of de instelling waaraan ingevolge artikel 20 ouderdomspensioen wordt uitbetaald, zijn verplicht aan de Sociale verzekeringsbank op haar verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan hun redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, de hoogte van de uitkering of op het bedrag van de uitkering, dat wordt betaald.

De Algemene nabestaandenwet (hierna te noemen: Anw) bevat voor zover van belang de volgende artikelen:

Artikel 35

De nabestaande, het ouderloos kind en zijn wettelijke vertegenwoordiger alsmede de instelling aan welke ingevolge artikel 49 of 57 de uitkering wordt uitbetaald, zijn verplicht aan de Sociale verzekeringsbank op haar verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan hun redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, de hoogte van de uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering of op het bedrag van de uitkering, dat wordt uitbetaald.

Artikel 36

1. De Sociale verzekeringsbank is bevoegd controlevoorschriften vast te stellen. Deze voorschriften mogen niet verder gaan dan strikt noodzakelijk is voor een juiste uitvoering van deze wet.

2. De nabestaande, het ouderloos kind of zijn wettelijke vertegenwoordiger alsmede de instelling aan welke ingevolge artikel 49 of 57 de uitkering wordt uitbetaald, zijn verplicht de voorschriften op te volgen die de Sociale verzekeringsbank ten behoeve van een doelmatige controle stelt.

De Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (hierna: Wet Suwi) bevat onder andere de volgende artikelen:

Artikel 12

1. Er is een landelijke cliëntenraad.

(...)

Artikel 78

1. Onze Minister kan de Centrale organisatie werk en inkomen, het Inlichtingenbureau, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de Sociale verzekeringsbank aanwijzingen geven met betrekking tot de uitvoering van hun taken. Hij treedt daarbij niet in individuele gevallen.

2. De Centrale organisatie werk en inkomen, het Inlichtingenbureau, het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de Sociale verzekeringsbank zijn gehouden overeenkomstig de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, te handelen.

Artikel 81

1. Indien naar het oordeel van Onze Minister de Centrale organisatie werk en inkomen, het Inlichtingenbureau, het Uitvoeringsinstituut werknemers-verzekeringen of de Sociale verzekeringsbank zijn taak ernstig verwaarloost, kan Onze Minister de noodzakelijke voorzieningen treffen.

(...)

2.3. Sinds 1999 legt de SVB huisbezoeken af in het kader van de uitvoering van de AOW en de Anw.

2.4. De SVB publiceert sinds 1997 jaarlijks haar beleid inzake de uitvoering van wetten. Publicatie daarvan vindt plaats door bekendmaking in de Nederlandse Staatscourant van het besluit waarmee de raad van bestuur van de SVB voor het desbetreffende jaar de SVB-beleidsregels heeft vastgesteld. In dit besluit wordt verwezen naar een bijlage waarin de beleidsregels zijn uitgewerkt. De bijlage wordt in boekvorm uitgegeven, ligt ter inzage bij de kantoren van de SVB en is verkrijgbaar bij de academische boekhandels. De inhoud van de publicatie is tevens beschikbaar via de website van de SVB. In de bijlage behorend bij het Besluit Beleidsregels SVB 2006 zijn onder meer Controlevoorschriften AOW (Stcrt. 1996, 141, voor het laatst gewijzigd bij besluit van 10 mei 2006, Stcrt. 2006, 95) opgenomen. Tot deze voorschriften behoren de volgende artikelen:

Artikel 2

1. Dit besluit is van toepassing op:

a. de pensioengerechtigde;

b. de partner van de pensioengerechtigde;

c. de wettelijk vertegenwoordiger van de pensioengerechtigde;

d. de instelling waaraan ingevolgde artikel 20 AOW ouderdomspensioen wordt betaald.

(...)

Artikel 7

De in artikel 2, eerste lid, bedoelde persoon of instelling maakt controle mogelijk door personen die daarmee door de Bank zijn belast.

In de bijlage behorend bij het Besluit Beleidsregels SVB 2006 zijn ook de Controlevoorschriften Anw (Stcrt. 1996, 141, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 10 mei 2006, Stcrt. 2006, 95) opgenomen. Tot deze voorschriften behoren de volgende artikelen:

Artikel 2

1. Dit besluit is van toepassing op:

a. de nabestaande;

b. de wees;

c. de wettelijke vertegenwoordiger van de nabestaande of de wees;

d. de instelling waaraan ingevolge artikel 49 of artikel 57 Anw de uitkering wordt uitbetaald.

(...)

Artikel 8

De in artikel 2, eerstel lid, bedoelde persoon maakt controle mogelijk door personen die daarmee door de Bank zijn belast.

In de bijlage behorend bij het Besluit Beleidsregels SVB 2006 zijn tevens de beleidsregels van de SVB met betrekking tot de huisbezoeken neergelegd. Daarin zijn onder meer de volgende passages te vinden (p. 309-310 van het boek "SVB Beleidsregels 2006 & Algemeen Verbindende Voorschriften"):

Gedragsregels huisbezoek en bezichtigen woning

Het komt voor dat medewerkers van de SVB klanten thuis bezoeken om hem behulpzaam te zijn bij het realiseren van hun rechten. In andere gevallen dient een huisbezoek ertoe om personen vragen te stellen over feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven tot het oordeel dat sprake is van een gezamenlijke huishouding. De hierna volgende gedragsregels hebben betrekking op dit tweede type huisbezoeken.

Het huisbezoek wordt aangekondigd door middel van een aan de belanghebbende gerichte brief waarin de datum en het tijdstip van het huisbezoek worden genoemd. De aankondiging vermeldt de aanleiding van het huisbezoek en bevat algemene uitleg over wat een huisbezoek inhoudt. Als de aankondiging naar het oordeel van de SVB zou afdoen aan de effectiviteit van het in te stellen onderzoek wordt daarvan afgezien. Dit doet zich voor in de volgende situaties:

- bij onderzoek dat wordt verricht om frauderisico's of een generiek fraudevermoeden in kaart te brengen, wordt de te onderzoeken groep geïnformeerd door middel van een algemene aankondiging.

- Bij een duidelijk vermoeden van fraude in individuele gevallen laat de SVB de aankondiging achterwege. De SVB-medewerker die het huisbezoek verricht, legitimeert zich en deelt de reden van zijn bezoek mee. De woning wordt slechts met toestemming van de bewoner betreden. Het huisbezoek vindt plaats in een door de belanghebbende aangewezen ruimte.

Naast het afleggen van een huisbezoek met het doel vragen te stellen die verband houden met de leefsituatie, kan het voorkomen dat een medewerker van de SVB de betrokkene verzoekt toestemming te geven voor het bezichtigen van andere delen van de woning dan de ruimte die door betrokkene voor het huisbezoek is aangewezen. Een verzoek om toestemming tot bezichtiging wordt gedaan indien de SVB-medewerker tijdens een huisbezoek constateert dat het uiterlijk van de woning niet overeenstemt met de door belanghebbende geschetste leefsituatie. Dit doet zich in ieder geval voor in de volgende situaties:

- de woning wordt ogenschijnlijk niet bewoond, terwijl belanghebbende heeft aangegeven dat hij daar zijn hoofdverblijf heeft;

- het vermoeden bestaat dat de belanghebbende op zijn adres een gezamenlijke huishouding voert, terwijl hij heeft aangegeven dat hij daar alleen woont.

De SVB gaat uitsluitend over tot bezichtiging van de woning nadat de belanghebbende hiervoor schriftelijk toestemming heeft verleend. Bezichtigingen worden verricht door medewerkers met opsporingsbevoegdheid. Dit zijn sociaal rechercheurs of controleurs van de Afdeling Fraude & Opsporing van de SVB.

2.5. In een folder van de SVB voor onder meer gerechtigden tot een AOW- of Anw-uitkering met de titel "Handhaving - zodat iedereen krijgt waar hij recht op heeft" zijn de volgende passages opgenomen:

Huisbezoek

Als uit de gegevens van de SVB en andere instanties blijkt dat er onduidelijkheid is over een klant, dan gaat een medewerker van de SVB op huisbezoek. Dit gaat om een eenvoudige controle van gegevens. In deze gevallen stuurt de SVB een brief aan de klant waarin ze laat weten dat een medewerker van de SVB langs komt.

Een andere vorm van huisbezoek is meer gericht op om in zijn algemeenheid te controleren of de gegevens die bij de SVB bekend zijn nog wel kloppen. Hier hoeft er geen sprake te zijn van onduidelijkheid. We noemen dit de zogenaamde onaangekondigde huisbezoeken. Deze huisbezoeken worden wel altijd aangekondigd in het magazine dat de SVB aan haar klanten stuurt.

De medewerker legitimeert zich voordat hij vragen gaat stellen. Als iemand het vervelend vindt om een onbekende in huis te laten dan probeert de SVB een nieuwe of andere afspraak te maken.

Uitgebreid onderzoek

Pas als na gegevensonderzoek en huisbezoek onduidelijkheden blijven bestaan, vindt een officieel onderzoek plaats door een sociaal rechercheur. Die doet dossieronderzoek en komt indien nodig langs voor een aanvullend huisbezoek.

Onderdeel van een uitgebreid onderzoek kan een huisbezichtiging zijn. Uit een huisbezoek kan bijvoorbeeld blijken dat een huis bijna leeg is terwijl de klant zegt dat hij of zij er woont, of er kunnen juist aanwijzingen dat er meer mensen wonen terwijl de klant heeft opgegeven alleenstaand te zijn. De sociaal rechercheur vraagt dan aan de bewoner formeel toestemming om het hele huis te bezichtigen. De sociaal rechercheur zal vervolgens op zoek gaan naar bewijs voor andere dan de opgegeven leefomstandigheden. De bewoner geeft hiervoor schriftelijk toestemming.

Steekproeven

De SVB verricht analyse en krijgt signalen vanuit de samenleving. Op basis daarvan wordt vastgesteld in welke groepen klanten er meer risico is op misbruik. Zo is in 2005 voor het eerst vastgesteld dat sommige mensen het adres van een camping opgeven als het adres waar ze alleen wonen, terwijl ze er samen blijken te wonen. In 2006 is vervolgens een nieuw onderzoek gedaan op 27 campings. Van de 234 mensen die het adres van een camping opgaven, bleken er 58 samen te wonen zonder dat door te geven. De SVB heeft dan ook besloten de komende jaren de campings te blijven monitoren.

3. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer

3.1. De Anbo - daarin ondersteund door [gevoegde partij] c.s. - vordert, zakelijk weergegeven:

primair:

- de Staat te veroordelen de SVB te verbieden om op grond van artikel 81 lid 1 Wet Suwi (on)aangekondigde huisbezoeken te laten plaatsvinden, totdat daarvoor een met adequate en effectieve waarborgen omklede (formele) wettelijke grondslag bestaat;

subsidiair:

- de Staat te veroordelen tot het geven van een aanwijzing aan de SVB op grond van artikel 78 lid 1 Wet Suwi dat (on)aangekondigde huisbezoeken volgens een vastomlijnde procedure moeten worden uitgevoerd, met inachtneming van de artikelen 6 lid 2 en 8 lid 2 van het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM), 17 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR), 10 en 12 van de Grondwet (hierna: Gw) en van het bepaalde in de Algemene wet op het binnentreden;

- de SVB te verbieden (on)aangekondigde huisbezoeken af te leggen, op straffe van een dwangsom, totdat daarvoor een (formele) wettelijke grondslag bestaat.

3.2. Daartoe voert Anbo - verkort weergegeven - het volgende aan.

Zij behartigt in het kader van haar doelstelling de belangen van personen die recht hebben of zullen krijgen op een uitkering op grond van de AOW of de Anw. De Anbo is dan ook ontvankelijk in haar collectieve actie ter behartiging van individuele en algemene belangen van leden en overige uitkeringsgerechtigden bij de bevordering van de totstandkoming van een (formele) wettelijke grondslag voor de door de SVB af te leggen huisbezoeken.

Het spoedeisend belang is gelegen in de gevorderde leeftijd van de leden van de Anbo en in hun belang bij de bescherming van hun grondrechten.

Wanneer de SVB huisbezoeken aflegt in het kader van de uitvoering van de AOW en Anw, levert dat - op de volgende vier gronden - een onrechtmatige overheidsdaad op.

(1) De huisbezoeken afgelegd door de SVB vormen een ontoelaatbare inbreuk op de artikelen 8 EVRM, 17 IVBPR en 10 Gw, omdat in die huisbezoeken niet "bij wet is voorzien".

(2) De steekproefsgewijze, onaangekondigde huisbezoeken leveren geen concrete noodzaak voor inbreuk op het verdrags- dan wel grondrecht op privacy en zijn uit dien hoofde onrechtmatig.

(3) Het onderzoek in het kader van een (al dan niet aangekondigd) huisbezoek is in strijd met artikel 6 EVRM en leidt tot onrechtmatig verkregen bewijs in strafrechtelijke zin.

(4) Toestemming voor een onaangekondigd huisbezoek neemt, wegens het ontbreken van informed consent, de onrechtmatigheid van zo'n huisbezoek niet weg.

3.3. De Staat en de SVB voeren gemotiveerd verweer, dat voor zover nodig hierna zal worden besproken.

4. De beoordeling van het geschil

4.1. De Anbo legt aan haar vordering ten grondslag dat de Staat en de SVB onrechtmatig handelen jegens degenen wier belangen zij behartigt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - gegeven.

4.2. De Anbo heeft bij haar vordering, die strekt tot een (in haar ogen) dreigende aantasting van grondrechten, een voldoende spoedeisend belang. Ook in zoverre is de voorzieningenrechter dus bevoegd tot kennisneming van de vordering. Gedaagden hebben het spoedeisende belang van de eisende partijen op zichzelf ook niet betwist, met dien verstande dat zij hebben verzocht de behandeling van het geding aan te houden totdat de Centrale Raad van Beroep zal hebben beslist in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 september 2006, nr. 06/1897, zodat de uitspraak van de hoogste bodemrechter over dit onderwerp kan worden betrokken bij de beoordeling door de voorzieningenrechter. Dit verzoek wordt afgewezen. Onduidelijk is vooralsnog welk bereik de te verwachten appeluitspraak zal hebben. In het bijzonder is niet voldoende toegelicht of in die bodemprocedure dezelfde (rechts)vragen aan de orde komen als in dit kort geding. Hoewel de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep binnen afzienbare termijn te verwachten is, ontneemt dit gegeven niet het spoedeisende karakter aan het belang van de Anbo en de aan haar zijde gevoegde partijen bij een beslissing op het gevorderde. Verwezen wordt overigens naar hetgeen hierna in onderdeel 4.19 wordt overwogen.

4.3. De voorts te bespreken prealabele vraag of de Anbo ontvankelijk is in haar vordering, heeft twee aspecten die thans nader onderzoek behoeven. In de eerste plaats dient te worden beoordeeld of voor de Anbo de door haar gekozen weg van een collectieve actie op grond van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) openstaat. In de tweede plaats rijst de vraag of voor haar een andere, met voldoende waarborgen omgeven, rechtsgang beschikbaar is, zoals bijvoorbeeld (en in het bijzonder) een beroep op de bestuursrechter.

4.4. Voor de ontvankelijkheid van een collectieve actie op de grondslag van artikel 3:305a BW gelden diverse voorwaarden. In dit kort geding zijn ten aanzien van de Anbo, als een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid, in het bijzonder twee voorwaarden van belang: de eis dat haar vordering strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, wier belangen zij ingevolge haar statuten behartigt, en de eis dat zij voldoende moet hebben getracht het gevorderde te bereiken door overleg met de wederpartij(en). Daarnaast verdient bespreking de stelling van gedaagden dat de Anbo geen lid is van een landelijke cliëntenraad die is ingesteld op grond van artikel 12 lid 1 van de Wet Suwi.

4.5. Gedaagden hebben betoogd dat de Anbo niet in haar vordering kan worden ontvangen nu zij volgens haar statuten niet de belangen behartigt van (in het bijzonder ook) AOW'ers of van Anw'ers.

Dit betoog slaagt ten aanzien van deze laatste categorie. De Anbo stelt zich ingevolge haar statuten ten doel "in de ruimste zin op te komen voor de individuele en collectieve rechten van ouderen". Op grond van de artikelen 14, 22 en 26 Anw zijn degenen die recht hebben op een Anw-uitkering nabestaanden en ouders/verzorgers van halfwezen en wezen. Hoewel tot de categorie ouderen ook nabestaanden kunnen behoren, valt uit de statutaire doelstelling niet - en in elk geval niet met voldoende scherpte - op te maken dat het belang van nabestaanden als zodanig of het belang van alle nabestaanden daaronder kan worden gebracht. Dat brengt mee dat de Anbo niet ontvankelijk is in haar vordering ten behoeve van degenen die recht hebben op een Anw-uitkering.

Het hier besproken betoog van gedaagden faalt echter voor zover de Anbo opkomt voor de rechten van AOW'ers. Onder het opkomen voor "de [...] rechten van ouderen", waarop haar statutaire doelstelling ziet, valt ook het voeren van een collectieve actie - zoals de onderhavige - voor de belangen van alle personen van 65 jaar en ouder, dat wil zeggen degenen die recht hebben op een AOW-uitkering.

Verworpen wordt ook het beroep van gedaagden op het feit dat de Anbo geen lid is van een landelijke cliëntenraad zoals bedoeld. Zo'n lidmaatschap is geen voorwaarde voor het instellen van een collectieve actie als die waarvan hier sprake is. Zou dit anders zijn, dan zou de mogelijkheid van een belangenorganisatie om met het oog op de door haar behartigde belangen een rechtsvordering in te stellen onaanvaardbaar worden beperkt.

4.6. De vraag of de Anbo in voldoende mate heeft getracht het gevorderde te bereiken door middel van overleg met de wederpartij, is in dit kort geding onderbelicht gebleven. De uitvoeringspraktijk van de SVB én hetgeen deze gedaagde daarover in dit kort geding heeft aangevoerd wettigen echter zonder meer de conclusie dat van nader overleg in dit geval geen enkel resultaat te verwachten was. Daarom is in de gegeven omstandigheden voldaan aan de desbetreffende voorwaarde van artikel 3:305a lid 2 BW.

4.7. Ook ten aanzien van het tweede aspect dat in onderdeel 4.3 is vermeld, is de Anbo ontvankelijk in haar vordering. Zij keert zich niet tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Voor haar staat geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang open waarmee zij het door haar gevorderde kan bewerkstelligen. Het betreft hier algemene vragen over de rechtmatigheid van huisbezoeken, met de strekking de Staat een desbetreffende aanwijzing te geven of aan de SVB een verbod op te leggen. Dergelijke vragen lenen zich bij uitstek voor bundeling in een collectieve actie. Individuen hebben veelal onvoldoende belang om zulke algemene vragen aan de rechter voor te leggen. Voor de bescherming en de afweging van individuele belangen staat - in elk geval ten aanzien van de door de vordering opgeworpen vragen - de met voldoende waarborgen omklede gang naar de bestuursrechter open. In het aan partijen bekende kortgedingvonnis van 4 oktober 2006 van deze voorzieningenrechter (nummer KG 06/937) zijn de eisers, individuele bijstandsgerechtigden die een soortgelijke vordering hadden ingesteld, in hun vordering niet ontvankelijk verklaard omdat zij geen belang hadden bij het geven van een aanwijzing aan alle gemeenten. Overwogen werd toen dat de individuele bijstandsgerechtigde de mogelijkheid had "zijn" gemeente in rechte te betrekken indien hij van mening is dat een door een ambtenaar van de gemeente afgelegd huisbezoek onrechtmatig is. Daarmee was, anders dan in dit geval, een voldoende rechtsbescherming mogelijk.

4.8. Uit hetgeen in de onderdelen 4.5 tot en met 4.7 is vermeld volgt dat de Anbo ontvankelijk is in haar vordering ten aanzien van de AOW, maar niet in haar vordering ten aanzien van de Anw. Dit wordt niet anders nu zij in deze laatste vordering wordt gesteund door tientallen gevoegde partijen; alleen al niet doordat niet is gesteld of aannemelijk is geworden dat zich onder deze gevoegde partijen personen bevinden die een individueel belang hebben bij het voorkomen van huisbezoeken in het kader van de Anw totdat daarvoor een - in hun ogen thans ontbrekende - wettelijke basis bestaat.

4.9. De zaak zelf kan worden samengevat in de vraag of de SVB onrechtmatig handelt jegens (potentiële) AOW-gerechtigden indien zij bij hen huisbezoeken aflegt om vast te stellen of de betrokkenen terecht een uitkering (zullen) ontvangen. Naar de letter heeft de vordering van de Anbo betrekking op alle soorten huisbezoeken die de SVB aflegt of zou kunnen afleggen. Gelet op de voor de vordering aangevoerde gronden wordt er echter van uitgegaan dat de huisbezoeken uitsluitend betrekking hebben op (al dan niet) aangekondigde huisbezoeken die ertoe strekken om de gegevens van degene die een AOW-uitkering ontvangt of heeft aangevraagd te controleren. De huisbezoeken die uitsluitend ter voorlichting van (mogelijke) uitkeringsgerechtigden plaatsvinden zijn klaarblijkelijk geen onderwerp van de vordering.

4.10. De Anbo stelt dat de huisbezoeken door de SVB een inbreuk maken op het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Het toetsingskader voor het beoordelen van een inbreuk daarop door het openbaar gezag wordt gevormd door artikel 8 EVRM. Volgens lid 2 van dit artikel is voor inmenging van het openbaar gezag in dit recht vereist dat daarin bij wet is voorzien en dat de inbreuk in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De Anbo betoogt dat bij huisbezoeken niet aan deze vereisten is voldaan.

4.11. De Anbo legt aan haar vordering voorts ten grondslag dat de huisbezoeken in strijd zijn met artikel 6 EVRM en dat de daaruit verkregen informatie daarom onrechtmatig verkregen bewijs in strafrechtelijke zin oplevert. Deze grondslag wordt verworpen. Volgens vaste rechtspraak zijn de intrekking en de terugvordering van ten onrechte genoten sociale uitkeringen niet aan te merken als een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 EVRM. Indien de SVB een (voor de betrokkene negatief) besluit neemt naar aanleiding van informatie verkregen uit een huisbezoek, kan dit niet als een "criminal charge" worden opgevat. Nu in dit geval geen andere eisen van artikel 6 EVRM een rol spelen, is het oordeel over de (on)rechtmatigheid van de huisbezoeken niet afhankelijk van dit verdragsartikel.

4.12. De Staat en de SVB hebben op goede gronden betoogd dat een voor de huisbezoeken vereiste wettelijke basis aanwezig is. Terecht stellen zij dat artikel 8 lid 2 EVRM op dit punt niet een wet in formele zin vereist; een wet in materiële zin volstaat in dit kader.

Voor de huisbezoeken in algemene zin bestaat bij de uitvoering van de AOW dan een voldoende wettelijke basis in artikel 15 AOW, gelezen in samenhang met artikel 49 van deze wet en met artikel 7 van de Controlevoorschriften AOW.

4.13. Voor de beoordeling van de vraag of de huisbezoeken voldoen aan de in artikel 8 EVRM neergelegde eis van "noodzakelijkheid" met het oog op een van de desbetreffende doeleinden, kan worden vooropgesteld dat op zichzelf genomen een groot belang is gemoeid met de controle op de rechtmatigheid van te verlenen of verleende uitkeringen ingevolge de AOW. Dit belang - kort gezegd: de preventie van misbruik van deze sociale voorziening - dient het economisch welzijn van het land en strekt ter voorkoming van strafbare feiten. De eis van noodzakelijkheid staat niet op zichzelf; hij moet worden bezien tegen de achtergrond van de ernst van de inbreuk op het grondrecht waarin artikel 8 bescherming biedt. In het bijzonder zal moeten worden beoordeeld (1) of de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer in een redelijke verhouding staat tot doel dat gediend wordt met het onderzoek naar de verlangde gegevens (proportionaliteit) en (2) of dit doel niet op een minder ingrijpende wijze kan worden bereikt (subsidiariteit).

4.14. Hierbij is van belang nader te bezien welke aanleiding voor de huisbezoeken bestaat. In de praktijk kan zich hier een grote variatie in gevallen voordoen. Aan de ene kant zijn er gevallen waarin ten opzichte van degene bij wie een huisbezoek wordt overwogen concrete en harde aanwijzingen voor misbruik bestaan. Aan het andere uiterste staan de gevallen waarin er geen enkele aanwijzing is dat de betrokkene in enig opzicht misbruik maakt of gaat maken van het recht op een AOW-uitkering. Tussen deze uitersten zijn veel situaties mogelijk, waaronder die waarin kan worden vastgesteld dat de betrokkene volgens een risicoanalyse op basis van geobjectiveerde gegevens tot een bijzondere risicocategorie behoort.

4.15. Naar voorlopig oordeel is aan de proportionaliteitseis niet voldaan in de gevallen waarin er geen enkele aanwijzing tegen de betrokken AOW-gerechtigde bestaat. Uit de tot dusver bekende rechtspraak van Centrale Raad van Beroep en van andere (socialezekerheids)rechters, die in dit opzicht gelden als de bodemrechter op wie de civiele kortgedingrechter zich moet oriënteren, kan worden afgeleid dat een (al dan niet aangekondigd) huisbezoek in het kader van de controle op de naleving van bepaalde andere socialezekerheidswetten in beginsel - en afhankelijk van verdere omstandigheden - toelaatbaar kan zijn, indien er een aanwijzing is die nader onderzoek rechtvaardigt. In de aangehaalde uitspraak van 7 september 2006 heeft de rechtbank Amsterdam geoordeeld dat een huisbezoek dat heeft plaatsgevonden zonder dat daarvoor een bijzondere aanleiding was, een niet noodzakelijke inbreuk had gemaakt op het recht van de betrokkene tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit betrof de uitvoering van de Algemene bijstandswet.

4.16. Gedaagden hebben niet aannemelijk gemaakt dat het door de SVB nagestreefde doel van bestrijding of preventie van misbruik niet (goeddeels) op andere wijzen - zoals door het koppelen van bestanden of het maken van risicoanalyses - kan worden bereikt. Terzijde kan worden opgemerkt dat de uitkomsten van de huisbezoeken zonder voorafgaande concrete aanwijzingen ten opzichte van de betrokken verzekerden niet wijzen op misbruik op een schaal van betekenis. Zoals gezegd, is preventie van misbruik een alleszins legitiem - mogelijk zelfs noodzakelijk - doel, maar een preventieve werking gaat tot op zekere hoogte ook uit van de aankondiging dat huisbezoeken zullen volgen nadat daarvoor een bijzondere aanleiding is gevonden.

4.17. De conclusie is dus dat een - al dan niet aangekondigd - huisbezoek zonder dat daarvoor enige bijzondere aanleiding bestaat jegens degene bij wie dat huisbezoek plaatsvindt, als een niet noodzakelijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer moet worden beschouwd. Door dergelijke huisbezoeken handelt de SVB in strijd met het bepaalde in artikel 8 lid 2 EVRM en daarmee onrechtmatig jegens AOW-gerechtigden, voor wie de Anbo opkomt.

4.18. De vordering van de SVB is dus toewijsbaar voor zover het huisbezoeken betreft zoals hier bedoeld en zonder dat daartoe enige aanleiding bestaat. Voor een verdergaand verbod jegens de SVB is binnen het beperkte kader van dit civiele kort geding geen plaats. In andere gevallen - waarin dus wél een, mogelijk lichte, aanwijzing bestaat - kan bezwaarlijk bij algemene uitspraak een oordeel worden gegeven. De bestuursrechter is beter geëquipeerd om in concrete gevallen, aan de hand van de daarin vastgestelde omstandigheden, een oordeel te geven. Een collectieve actie voor de civiele voorzieningenrechter is daarvoor, ondanks het onder 4.7 vermelde, niet adequaat.

4.19. Mocht de Centrale Raad van Beroep in het voor hem aanhangige hoger beroep tot een oordeel komen dat afwijkt van het voorlopige oordeel in dit kort geding, dan kan de meest gerede partij zo nodig een daarop aangepaste nieuwe vordering aan de kortgedingrechter voorleggen.

4.20. Gegeven de beslissing op de vordering tegen de SVB, heeft de Anbo onvoldoende belang bij toewijzing van haar primaire of subsidiaire vordering tegen de Staat. Afgezien daarvan past de voorzieningenrechter bij het veroordelen van de Staat (de Minister van Sociale Zekerheid en Werkgelegenheid) tot het geven van een verbod of een aanwijzing aan de SVB grote terughoudendheid.

4.21. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vordering op de hierna te bepalen wijze zal worden toegewezen en voor het overige dient te worden afgewezen.

4.22. Ten aanzien van de kosten van dit kort geding wordt beslist als volgt. De proceskosten in het geding tussen de Anbo en de SVB komen ten laste van de SVB, nu deze als de in hoofdzaak in het ongelijk gestelde partij is te beschouwen. De proceskosten in het geding tegen de Staat komen, op gelijke grond, ten laste van de Anbo en zullen worden begroot op het hierna te vermelden bedrag. Voor een beslissing in de kosten van het incident tot voeging bestaat geen reden. Ditzelfde geldt voor de kosten van het geding in de hoofdzaak ten opzichte van [gevoegde partij ] c.s.

5. De beslissing

De voorzieningenrechter:

verbiedt de Sociale verzekeringsbank om - al dan niet aangekondigde - huisbezoeken, bedoeld zoals vermeld in onderdeel van 4.9 van dit vonnis, af te leggen bij verzekerden of toekomstige verzekerden ten aanzien van wie geen enkele op hen betrekking hebbende aanwijzing bestaat dat zij zich schuldig (zullen) maken aan misbruik van hun recht op een uitkering ingevolge de Algemene Ouderdomswet;

veroordeelt de Sociale verzekeringsbank in de kosten van het tegen haar gevoerde geding, tot dusverre aan de zijde van de Anbo begroot op € 1.151,31, waarvan € 816,-- aan salaris procureur, € 251,-- aan griffierecht en € 84,31 aan dagvaardingskosten;

veroordeelt de Anbo in de kosten van het tegen de Staat gevoerde geding, tot dusver aan de zijde van de Staat begroot op € 531,50, waarvan € 408,-- aan salaris van de procureur en € 125,50 aan griffierecht;

compenseert de proceskosten tussen partijen voor het overige aldus dat elke partij in zoverre de eigen kosten draagt;

verklaart het hier gegeven verbod en deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 16 maart 2007 in tegenwoordigheid van de griffier.

jb