HvJ EU, 10-02-2021, nr. C-719/19

In de verblijfsrichtlijn is niet alleen vastgelegd onder welke voorwaarden de verschillende soorten verblijfsrechten waarin zij voorziet, kunnen worden verkregen, maar zijn ook regels neergelegd voor de situatie die voortvloeit uit het verlies van een van die rechten.

In dit verband worden in de verblijfsrichtlijn twee gevallen genoemd waarin de lidstaten een verwijderingsbesluit kunnen nemen: ofwel ‘om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’ (artikel 27 van de verblijfsrichtlijn) ofwel ‘om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid’ (artikel 15, lid 1, van die richtlijn).19.

Met betrekking tot het tweede geval, dat in het hoofdgeding aan de orde is, moet allereerst worden vastgesteld dat artikel 15 — dat deel uitmaakt van hoofdstuk III van de verblijfsrichtlijn — alleen betrekking heeft op personen met een tijdelijk verblijfsrecht, en niet op personen met een duurzaam verblijfsrecht.20. Uit de formulering van artikel 15 van de richtlijn blijkt niet uitdrukkelijk in welke situaties gastlanden besluiten ter beperking van het vrije verkeer, met name verwijderingsbesluiten, kunnen nemen, wat wel het geval is voor besluiten die op grond van artikel 27 van de verblijfsrichtlijn21. worden genomen. In die artikel 15 worden de ‘andere redenen [dan die bedoeld in artikel 27 van deze richtlijn]’ immers niet vermeld.

Ondanks het ontbreken van een specifieke bepaling heeft het Hof artikel 15 van de verblijfsrichtlijn aldus uitgelegd dat het voorziet in de regeling die van toepassing is wanneer een op deze richtlijn gebaseerd tijdelijk verblijfsrecht vervalt, met name wanneer een Unieburger die of een familielid dat in het verleden een tijdelijk verblijfsrecht genoot, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor het verblijfsrecht in kwestie en dus in beginsel kan worden verwijderd door het gastland.22.

Uit de voorgaande overwegingen kan dus worden afgeleid dat de redenen voor de vaststelling van een verwijderingsbesluit op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn slechts kunnen worden achterhaald aan de hand van een gezamenlijke lezing van de overige bepalingen van hoofdstuk III van die richtlijn, die betrekking hebben op de voorwaarden voor een tijdelijk verblijfsrecht.

In zoverre blijkt uit de bewoordingen van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn dat besluiten ter beperking van het vrije verkeer betrekking kunnen hebben op zowel Unieburgers als hun familieleden.23. Een besluit tot verwijdering van een Unieburger kan dan ook worden genomen omdat die Unieburger niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1 (verblijf van maximaal drie maanden), of artikel 7, lid 1, onder a) tot en met c) (verblijf van meer dan drie maanden), van die richtlijn, zoals is uiteengezet in de punten 38 en 40 van deze conclusie. Ten aanzien van familieleden kan een verwijderingsbesluit eveneens worden genomen omdat zij niet voldoen aan de voorwaarden voor het afgeleide verblijfsrecht of het behoud daarvan, zoals is uiteengezet in punt 42 van deze conclusie.

De richtlijn bevat echter twee uitzonderingen op de regel dat een verwijderingsbesluit gerechtvaardigd is wanneer de betrokkene niet langer voldoet aan de voorwaarden voor tijdelijk verblijf.

In de eerste plaats wordt in overweging 16 van de verblijfsrichtlijn gepreciseerd dat Unieburgers en hun familieleden ‘niet van het grondgebied [mogen] worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland’.24. Dit vereiste is in overeenstemming met ten eerste artikel 15, lid 2, van die richtlijn, waarin in wezen is bepaald dat het verstrijken van de geldigheidsduur van de identiteitskaart of van het paspoort op basis waarvan de betrokkene het gastland is binnengekomen geen reden voor verwijdering uit het gastland vormt; ten tweede artikel 14, lid 3, van de verblijfsrichtlijn, waarin is vastgelegd dat een beroep op het socialebijstandsstelsel niet automatisch leidt tot een verwijderingsmaatregel, en ten derde artikel 14, lid 1, en artikel 24, lid 2, van de richtlijn, die zien op het beroep op het socialebijstandsstelsel (zie punt 38 van deze conclusie).

In het kader van een verblijf op grond van artikel 6 of artikel 7 van de verblijfsrichtlijn kan de vaststelling van een op artikel 15, lid 1, van deze richtlijn gebaseerd verwijderingsbesluit ten aanzien van een Unieburger of een lid van zijn familie bijgevolg alleen gerechtvaardigd zijn indien de onvervulde verblijfsvoorwaarde verband houdt met het criterium van een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel van het gastland, aangezien de voorwaarden inzake het bezit van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort op zichzelf klaarblijkelijk niet volstaan als rechtvaardiging voor een dergelijke verwijderingsmaatregel.25.

In de tweede plaats staat in artikel 14, lid 4, en in de laatste volzin van overweging 16 van de verblijfsrichtlijn in wezen te lezen dat er in geen geval verwijderingsmaatregelen kunnen worden genomen ten aanzien van werknemers, zelfstandigen of werkzoekenden, behalve om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Volgens de rechtspraak van het Hof kunnen Unieburgers en hun familieleden namelijk niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog altijd werk zoeken en een reële kans maken om in dienst te worden genomen.26.

In het kader van een verblijf op grond van artikel 7 van de verblijfsrichtlijn kan dan ook geen verwijderingsbesluit worden genomen ten aanzien van een Unieburger die of een lid van zijn familie dat niet voldoet aan de verblijfsvoorwaarden van artikel 7, lid 1, onder a), van die richtlijn, dat betrekking heeft op werknemers en zelfstandigen, ook al zou die Unieburger of dat familielid een — zelfs onredelijke — belasting van het socialebijstandsstelsel van het gastland kunnen vormen.

Allereerst zij beklemtoond dat een op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn genomen verwijderingsmaatregel noodzakelijkerwijs zijn bestaansreden verliest en dus vervalt wanneer de verwijderde persoon erin slaagt aan te tonen dat hij na zijn verwijdering, en zelfs daags nadat hij het grondgebied van het gastland heeft verlaten, ten gevolge van een ‘wijziging in materiële zin in de omstandigheden’37. wel kan voldoen aan de voorheen onvervulde verblijfsvoorwaarden die ten grondslag lagen aan het verwijderingsbesluit.

In dat geval moet de betrokken Unieburger bij de bevoegde instantie van het gastland kunnen aantonen dat het verwijderingsbesluit is komen te vervallen, om zich op een nieuw verblijfsrecht te kunnen beroepen, met name een verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn. Het spreekt voor zich dat een dergelijke wijziging in materiële zin in de omstandigheden zich voordoet op het tijdstip waarop die Unieburger opnieuw als werknemer, zelfstandige of werkzoekende in het voormalige gastland kan worden beschouwd, aangezien deze status uitsluit dat het verblijfsrecht op grond van artikel 15 van die richtlijn tenietgaat, zodat het gelijktijdige bestaan van een verwijderingsbesluit onverenigbaar is met die status.38.

Ook al zijn zulke situaties denkbaar, een dergelijke wijziging in materiële zin in de omstandigheden doet zich zelden kort na de verwijdering van de betrokkene voor. Integendeel, een dergelijke wijziging treedt meestal pas na een verblijf in een ander land op. De vraag rijst dus of de betrokken persoon enkel en alleen opnieuw in het gastland kan verblijven door aan te tonen dat zich een dergelijke wijziging in materiële zin in de omstandigheden heeft voorgedaan.

Deze vraag moet in mijn ogen duidelijk ontkennend worden beantwoord. Het zou namelijk indruisen tegen de geest zelf van de verblijfsrichtlijn — die ertoe strekt de uitoefening van het recht van vrij verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken en te versterken — om te aanvaarden dat een verwijderingsbesluit gevolgen blijft sorteren zolang de status van de betrokkene in materiële zin niet is gewijzigd. Een dergelijke benadering zou ertoe kunnen leiden dat de gevolgen van dat besluit, mogelijkerwijs voor onbepaalde tijd, worden bestendigd, waardoor de vrijheid van verblijf onevenredig wordt belemmerd.

Twee oplossingen kunnen worden overwogen om een dergelijke situatie te voorkomen. Ten eerste zou kunnen worden vastgesteld hoelang de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit blijven bestaan, waarbij de precieze duur van het verblijf buiten het gastland na de verwijdering in aanmerking wordt genomen. Dit zou een systematisch aanknopingspunt vormen. Ten tweede zou niet uitsluitend op basis van de duur van het verblijf buiten het gastland, maar op basis van een geheel van andere factoren kunnen worden vastgesteld hoelang de gevolgen van het verwijderingsbesluit voortduren.

Om de hieronder uiteengezette redenen stel ik voor om de eerste oplossing terzijde te schuiven en voor de tweede oplossing te kiezen.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een Unieburger ten aanzien van wie op grond van artikel 15, lid 1, van de verblijfsrichtlijn een verwijderingsbesluit is genomen, gedurende een bepaalde periode buiten het grondgebied van het gastland moet verblijven opdat dit besluit wordt geacht volledig ten uitvoer te zijn gelegd. Indien dat het geval is, verzoekt de verwijzende rechter het Hof vast te stellen hoelang die periode dan duurt.

Hoewel de Commissie en alle regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, het erover eens zijn dat de gevolgen van een verwijderingsbesluit niet reeds vervallen door het fysieke vertrek uit het grondgebied van het gastland, is alleen de Nederlandse regering van mening dat die gevolgen vervallen wanneer een Unieburger het gastland gedurende een bepaalde periode, te weten op zijn minst drie maanden, reëel en daadwerkelijk heeft verlaten. Wat de toepassing van dit criterium betreft, heeft die regering met name ter terechtzitting verduidelijkt dat een uit het gastland verwijderde persoon zich gedurende die drie maanden niet op een nieuw verblijfsrecht kan beroepen (behalve in geval van een ‘wijziging in materiële zin in de omstandigheden’), maar het grondgebied van dat land krachtens artikel 5 van de verblijfsrichtlijn wel mag blijven binnenkomen. Dit inreisrecht wordt evenwel alleen toegekend indien die persoon aantoont dat er een specifieke en concrete reden is waarom hij op dat grondgebied aanwezig moet zijn (bijvoorbeeld een medisch onderzoek of een eenmalige aankoop). Bij gebreke van een dergelijke rechtvaardiging wordt de betrokkene geacht zich in het verlengde van zijn eerdere verblijfsrecht en dus in strijd met het verwijderingsbesluit op dat grondgebied te bevinden.

Het voorstel van de Nederlandse regering biedt ontegenzeglijk voordelen vanuit het oogpunt van een doeltreffende tenuitvoerlegging van verwijderingsbesluiten. Wanneer binnen de gehele Unie in alle gevallen dezelfde minimale periode van verblijf buiten het gastland wordt vereist, wordt namelijk enige voorspelbaarheid en dus rechtszekerheid gewaarborgd, doordat zowel de Unieburgers als de lidstaten vooraf kunnen weten hoelang het verwijderingsbesluit kan worden geacht rechtsgevolgen te sorteren. Deze voorspelbaarheid is des te meer gewaarborgd omdat die periode overeenkomstig artikel 30, lid 3, van de verblijfsrichtlijn kan ingaan op een precieze datum, te weten een maand na kennisgeving van het verwijderingsbesluit, terwijl niet hoeft te worden bewezen dat de betrokkene daadwerkelijk is verwijderd, hetgeen wegens het ontbreken van binnengrenzen moeilijk zou kunnen worden aangetoond.

Indien echter wordt gesteld dat de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit altijd op zijn minst drie maanden moeten blijven bestaan, zou de betrokken Unieburger in werkelijkheid verplicht zijn om een verblijf van drie maanden buiten het gastland aan te tonen alvorens zich op een nieuw verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn te kunnen beroepen. Een dergelijke benadering is mijns inziens niet alleen in strijd met de letter, maar ook met de geest van deze richtlijn.

Ten eerste zou die benadering namelijk met zich meebrengen dat een verblijf van drie maanden buiten het gastland een conditio sine qua non is voor het grondrecht van iedere Unieburger op vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Gelet op het fundamentele karakter van dit recht39. mag het evenwel niet alleen niet restrictief worden uitgelegd40., maar mag het bovendien overeenkomstig artikel 21, lid 1, VWEU slechts worden beperkt wanneer het VWEU of het afgeleide recht in een dergelijke beperking voorziet41..

In dit verband moet worden vastgesteld dat bij geen enkele regel van afgeleid recht — met name de regels van de verblijfsrichtlijn — is bepaald dat Unieburgers, in het bijzonder burgers ten aanzien van wie een verwijderingsbesluit is genomen, hun verblijfsrecht enkel kunnen uitoefenen indien zij aantonen dat zij buiten het gastland hebben verbleven gedurende een bepaalde periode, ongeacht of deze periode drie maanden bedraagt of korter is. Wordt het standpunt van de Nederlandse regering gevolgd, dan ontstaat er een in de rechtspraak ontwikkelde regel, aangezien het Hof zich aldus in de plaats van de Uniewetgever zou stellen om specifiek voor te schrijven hoelang de rechtsgevolgen van verwijderingsbesluiten blijven bestaan. Dit zou niet alleen in strijd zijn met de bewoordingen van artikel 21, lid 1, VWEU, maar ook indruisen tegen het beginsel van institutioneel evenwicht en het beginsel van bevoegdheidstoedeling, zoals deze beginselen zijn neergelegd in artikel 13, lid 2, VEU. Bovendien staat niets eraan in de weg dat de Uniewetgever in de verblijfsrichtlijn bepaalt hoelang op grond van artikel 15, lid 1, van deze richtlijn genomen verwijderingsbesluiten precies rechtsgevolgen blijven sorteren, zoals hij ook heeft gedaan voor de werking in de tijd van besluiten waarbij de toegang tot het grondgebied wordt ontzegd42..

Ten tweede is het voorstel van de Nederlandse regering in strijd met de uitoefening van het in artikel 5 van de verblijfsrichtlijn gewaarborgde recht van vrij verkeer, aangezien er ambtshalve een aanvullende voorwaarde mee wordt opgelegd voor de uitoefening van het inreisrecht, te weten een ‘specifieke en concrete’ reden waarom de betrokken Unieburger zich naar het gastland begeeft. De uitoefening van het inreisrecht — dat een uitdrukking vormt van het recht van vrij verkeer binnen de Unie — is moeilijk verenigbaar met een dergelijke verplichting om een reden op te geven, met name omdat het subjectieve en mogelijkerwijs willekeurige karakter van die verplichting tot gevolg zou dreigen te hebben dat betrokkenen ervan worden weerhouden dat recht daadwerkelijk uit te oefenen. Het klopt dat een dergelijke redengeving binnen de Schengenruimte wegens het ontbreken van controles aan de binnengrenzen slechts vereist zou zijn in uitzonderlijke gevallen, met name bij politiecontroles. Een dergelijke grootschalige controlepraktijk zou door de betrokken personen echter zonder twijfel worden opgevat als de indirecte invoering van een verbod om het grondgebied van het gastland binnen te komen, omdat de opgegeven redenen stelselmatig zouden kunnen worden geacht ontoereikend te zijn om de aanwezigheid van die personen op het grondgebied van het gastland te rechtvaardigen. Een dergelijke handelwijze zou in strijd zijn met de geest van artikel 15, lid 3, van de verblijfsrichtlijn, op grond waarvan het gastland een verwijderingsbesluit niet vergezeld mag doen gaan van een verbod het grondgebied binnen te komen.

Gelet op het voorgaande geef ik in overweging te besluiten dat het voorstel van de Nederlandse regering om een verwijderingsbesluit stelselmatig43. gedurende op zijn minst drie maanden rechtsgevolgen te laten sorteren, moet worden afgewezen.

Aan die gevolgtrekking wordt niet afgedaan door de argumenten die de Nederlandse regering via een a-contrariolezing baseert op de bepalingen inzake ‘misbruik’ in de richtsnoeren van de Commissie44. en op het arrest van 12 maart 2014, O. en B.45., waarmee die regering stelt dat een nieuw verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn pas ontstaat zodra er sprake is geweest van een ‘reëel en daadwerkelijk verblijf’ buiten het gastland.

Allereerst kan het gedrag van personen die na hun verwijdering van het grondgebied van een gastland naar dat land willen terugkeren om er opnieuw te verblijven, niet als ‘misbruik’ in de zin van de rechtspraak van het Hof en de richtsnoeren van de Commissie worden aangemerkt voor zover het niet gaat om kunstmatig gedrag dat er uitsluitend op gericht is om op grond van het Unierecht vrij te mogen reizen en te verblijven, en dat er niet toe leidt dat de met de Unieregeling nagestreefde doelstelling wordt bereikt, ook al is formeel gesproken voldaan aan de in die regeling vastgestelde voorwaarden.46. In het onderhavige geval dient juist te worden vastgesteld of de betrokken persoon een nieuw verblijfsrecht kan verwerven door dus formeel gesproken te voldoen aan de in de betreffende regeling vastgestelde voorwaarden.

Voorts bestaat er ten gronde geen sterk aanknopingspunt tussen enerzijds het arrest O. en B. en anderzijds het geval van een persoon die opnieuw in het gastland wenst te verblijven, aangezien beide zaken niet vergelijkbaar zijn. In de zaak die heeft geleid tot het arrest O. en B. is het Hof namelijk verzocht de vraag te beantwoorden of het Unierecht zich ertegen verzet dat een lidstaat bij de terugkeer naar deze lidstaat van een Unieburger die er de nationaliteit van bezit, weigert om aan een derdelander die een familielid van deze Unieburger is, een verblijfsrecht toe te kennen wanneer die Unieburger vóór zijn terugkeer louter in zijn hoedanigheid van Unieburger in een andere lidstaat heeft verbleven met het betrokken familielid. In die zaak waren dus de voorwaarden voor de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan een derdelander in het geding, en tegen die specifieke achtergrond werd het criterium van ‘daadwerkelijk verblijf’ van de betrokken Unieburger en zijn familielid in het gastland geacht aanleiding te geven tot een afgeleid verblijfsrecht bij terugkeer van die Unieburger naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezat.47. In een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, tracht de betrokkene echter geen afgeleid verblijfsrecht te doen gelden dat hij zou hebben verkregen door zich in een andere lidstaat dan het gastland te vestigen, teneinde dat recht bij terugkeer naar het gastland te kunnen uitoefenen.

Ten slotte is er, anders dan in het arrest O. en B., na een verwijderingsbesluit geen enkele reden om een ‘duurzaam verblijf’ of een ‘daadwerkelijk verblijf’ te eisen in een andere lidstaat dan die welke dat besluit heeft genomen. Van belang is dat de betrokkene een einde heeft gemaakt aan zijn verblijf op het grondgebied van de lidstaat die het verwijderingsbesluit heeft genomen. Dat een Unieburger het grondgebied naar aanleiding van een verwijderingsbesluit dient te verlaten, kan er immers niet toe leiden dat hij zich in een andere lidstaat moet vestigen en een nieuw ‘daadwerkelijk verblijf’ moet verkrijgen, aangezien een dergelijke verplichting indruist tegen de fundamentele vrijheid van Unieburgers om op het grondgebied van de Unie te verblijven waar zij dat wensen.

Uit mijn analyse blijkt ten eerste dat de rechtsgevolgen van verwijderingsbesluiten die op grond van artikel 15 van de verblijfsrichtlijn worden genomen, niet vervallen doordat de betrokken Unieburger het grondgebied van het gastland fysiek verlaat, en ten tweede dat die gevolgen niet kunnen blijven bestaan voor zover die Unieburger niet opnieuw voldoet aan de voorwaarden inzake verblijf of inzake een bepaalde duur van verblijf buiten die lidstaat. Hieruit kan dus worden afgeleid dat de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties van het gastland per geval de werking in de tijd van verwijderingsbesluiten moeten inschatten.

Hoewel de nuttige werking van de bepalingen van de verblijfsrichtlijn de leidraad moet vormen voor de vaststelling van de relevante factoren, ben ik van mening dat het geheel van aanwijzingen die de nationale autoriteiten in aanmerking moeten nemen, ten minste drie soorten factoren moet bevatten.

In de eerste plaats ben ik van mening dat de gevolgen van een verwijderingsbesluit ten aanzien van een persoon pas zijn uitgewerkt en die persoon slechts opnieuw het recht verkrijgt om in het gastland te verblijven, indien hij het grondgebied van het gastland heeft verlaten en aldus zijn verblijf in dat land daadwerkelijk heeft beëindigd. In dat geval moet de betreffende instantie nagaan of een persoon daadwerkelijk alle nodige stappen heeft ondernomen om aan te tonen dat hij niet meer in die lidstaat verblijft. De volgende factoren, die verschillen naargelang van het soort verblijf dat in het geding is, kunnen relevant zijn voor de vaststelling of het verblijf in het gastland reëel en daadwerkelijk is beëindigd. Wanneer de betrokken persoon op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn in het gastland verbleef en is verwijderd omdat hij niet langer voldeed aan de voorwaarden om het verblijfsrecht in kwestie te behouden op grond van artikel 14 van die richtlijn, is het bewijs dat die persoon moet leveren om aan te tonen dat hij het grondgebied van het gastland daadwerkelijk heeft verlaten, dan ook gemakkelijker te leveren, zowel naar zijn aard als ten gevolge van het feit dat de die persoon niet de tijd heeft gehad om in het gastland te integreren. Zoals het Hof reeds in zijn rechtspraak heeft vastgesteld, heeft een Unieburger die de hem bij artikel 6, lid 1, van de verblijfsrichtlijn verleende rechten uitoefent, namelijk niet de bedoeling zich op zodanige wijze in het gastland te vestigen dat dit gunstig zou zijn voor het opbouwen of bestendigen van een gezinsleven in dat land.48. Wanneer de betrokken persoon in het gastland verbleef op grond van artikel 7 van de verblijfsrichtlijn, kunnen de bewijzen voor die persoon daarentegen lastiger te leveren zijn. Die burger zal bijvoorbeeld moeten kunnen aantonen dat hij zich heeft laten schrappen uit het bevolkingsregister, dat hij zijn huurovereenkomst of overeenkomst voor de levering van water of energie heeft opgezegd, dat hij is verhuisd, dat hij zich heeft laten uitschrijven bij een dienst voor arbeidsintegratie of dat hij een einde heeft gemaakt aan andere betrekkingen die een duurzame aanwezigheid onderstellen. In dit verband stel ik vast dat de duur van de afwezigheid van het grondgebied van het gastland weliswaar op zich niet beslissend kan zijn, noch afzonderlijk kan worden beschouwd, maar wel een van de belangrijke factoren zou kunnen vormen die de nationale autoriteiten in aanmerking nemen. Het spreekt voor zich dat een langdurige afwezigheid pleit voor een reële en daadwerkelijke beëindiging van het verblijf in het gastland, en bijgevolg voor het verval van de rechtsgevolgen van een verwijderingsbesluit.

In de tweede plaats mogen begunstigden van het verblijfsrecht — zoals reeds is vastgesteld — niet van het grondgebied worden verwijderd zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland. Om uit te maken of de begunstigde een dergelijke onredelijke belasting vormt en om hem in voorkomend geval te verwijderen, dient het gastland volgens overweging 16 van de verblijfsrichtlijn te onderzoeken ‘of het gaat om tijdelijke problemen, en […] rekening te houden met de duur van het verblijf, de persoonlijke omstandigheden en het bedrag van de al uitgekeerde steun’. Op basis van deze criteria moeten de nationale autoriteiten dus aan de hand van een individueel onderzoek kunnen nagaan of de verwijderde persoon niet langer een onredelijke belasting voor het socialebijstandsstelsel vormt en zich dus kan beroepen op een verblijfsrecht op grond van artikel 6 van de verblijfsrichtlijn, ook al voldoet hij niet aan de voorwaarden van artikel 7 van die richtlijn. Deze beoordeling zou kunnen inhouden dat de persoonlijke omstandigheden en het gedrag van de betrokkene na zijn verwijdering worden onderzocht. In dit verband merk ik op dat ‘sociale bijstand’ een ruim begrip is dat zich uitstrekt tot alle uitkeringen waaraan de betrokken Unieburger niet heeft bijgedragen en die uit openbare middelen worden gefinancierd.49. Wanneer een persoon, zoals verzoeker in het hoofdgeding, na verwijdering bijvoorbeeld herhaaldelijk crimineel gedrag vertoont50., zou dit gedrag in die zin relevant kunnen zijn dat die persoon een onredelijke belasting dreigt te vormen doordat wegens zijn gedrag aanzienlijke politiemiddelen moeten worden ingezet. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om te beoordelen of een dergelijk beroep op sociale bijstand onredelijk is.

In de derde en laatste plaats zou rekening kunnen worden gehouden met de bedoeling van de betrokkene om zich naar het verwijderingsbesluit te voegen en zijn bestaande banden met het gastland te verbreken. Deze factor levert bij de hantering ervan echter een aantal praktische moeilijkheden op, omdat het niet gemakkelijk lijkt om in te schatten of iemand daadwerkelijk voornemens is om zijn verblijf te beëindigen. De noodzaak om dit te achterhalen zou de betreffende nationale instantie er immers toe nopen om iemand bedoelingen toe te schrijven, hetgeen moeilijk kan worden gestaafd door objectieve aanwijzingen, vooral wanneer er weinig tijd ligt tussen de vertrekdatum en het tijdstip waarop die instantie haar controle verricht, of wanneer de plaats waar de persoon verblijft en het gastland geografisch dicht bij elkaar liggen.