CRvB, 07-12-1988, nr. AWW1987/46

Partij(en)

Het bestuur der Sociale Verzekeringsbank als rechtsopvolgster van de Raad van Arbeid te Nijmegen, eiser,

tegen

[A. te G.] , gedaagde.

Uitspraak

Ontstaan en loop van het geding

Onder dagtekening 9 maart 1987 heeft de Raad van Arbeid te Nijmegen (hierna: RvA) beslist dat aan gedaagde, die daartoe op 26 febr. 1987 een aanvraag had ingediend in verband met het overlijden van zijn echtgenote op 26 sept. 1986, geen pensioen of uitkering ingevolge de bepalingen van de Algemene Weduwen en Wezenwet (hierna: AWW) toekomt, aangezien hij geen weduwe is in de zin van deze wet en daardoor niet voldoet aan de in de AWW gestelde voorwaarden voor het recht op pensioen of tijdelijke uitkering.

De Raad van Beroep te Arnhem heeft bij uitspraak van 18 nov. 1987 beslissende op het beroep dat gedaagde tegen evenvermelde beslissing heeft ingesteld, die beslissing vernietigd en verstaan dat de RvA met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen, een nieuwe beslissing dient te nemen.

De RvA is van die uitspraak bij de Raad in hoger beroep gekomen.

Ingevolge art. XXVII tweede lid van de Wet van 26 nov. 1987, Stb. 533, houdende samenvoeging van de Raden van Arbeid en de Sociale Verzekeringsbank tot een organisatie, worden na het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 april 1988) wettelijke procedures en rechtsgedingen waarbij een Raad van Arbeid is betrokken, voortgezet door of tegen de Sociale Verzekeringsbank.

In een aanvullend beroepschrift d.d. 19 april 1988 (met bijlagen) heeft Mr. G.R.J. de G., advocaat te G., als gemachtigde van eiser de gronden uiteengezet waarop wordt geconcludeerd dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd en het beroep van gedaagde tegen de bestreden beslissing alsnog ongegrond moet worden verklaard.

Gedaagde heeft bij gemachtigde Mr. J.E.M. P., advocaat te A., van contra-memorie gediend bij een op 24 juni 1988 bij de Raad ingekomen ‘verweerschrift’.

Mr. G.R.J. de G., voornoemd heeft bij brief van 28 juni 1988 ter informatie een kopie aan de Raad doen toekomen van het initiatief-voorstel van wet-Doelman-Pel c.s., Tweede Kamer 1987–1988, 20 751, met memorie van toelichting (invoering van een tijdelijke uitkering voor halfwezen, behorende tot het huishouden van een weduwnaar).

Het geding is — gevoegd met het bij de Raad onder nummer AWW 1987/17 geregistreerde geding tussen het bestuur der Sociale Verzekeringsbank als rechtsopvolgster van de Raad van Arbeid te Middelburg en D.C.A. van R., te N. en S.J. behandeld ter terechtzitting van de Raad, gehouden op 31 okt. 1988. Aldaar heeft eiser zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde Mr. G.R.J. de G., voornoemd en is gedaagde in persoon verschenen, bijgestaan door zijn raadsman Mr. J.E.M. P., voornoemd.

Motivering

Gedaagde, die is geboren op [geboortedag 1] 1949, is blijkens de gedingstukken op 9 febr. 1973 gehuwd met [B. 2] . Uit dit huwelijk zijn op respectievelijk [geboortedag 2] 1978, [geboortedag 3] 1979 en [geboortedag 4] 1982 geboren de kinderen [C.] , [D.] en [E.] . Het huwelijk van gedaagde en zijn echtgenote is geeindigd door haar overlijden op 26 september 1986. Op 26 februari 1987 heeft gedaagde bij de RvA met gebruikmaking van het formulier ‘Aanvraag om weduwenpensioen of tijdelijke weduwenuitkering op grond van de Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW)’ een verzoek ingediend om toekenning van pensioen ingevolge de AWW in verband met het evenvermeld overlijden van zijn echtgenote. Dat verzoek heeft geleid tot de onder I vermelde beslissing van 9 maart 1987.

Gedaagde heeft het tegen die beslissing ingestelde beroep doen steunen op het betoog dat de weigering van pensioen ingevolge de AWW niet in stand kan blijven, aangezien hier sprake is van een ongeoorloofde discriminatie tussen mannen en vrouwen. Gedaagde heeft daarbij gewezen op de Universele verklaring van de rechten van de mens en op het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, alsmede — bij aanvullende schriftuur d.d. 5 okt. 1987 — op onder meer art. 26 Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, New York, 19 dec. 1966, voor Nederland goedgekeurd bij de Wet van 24 nov. 1978, Stb. 624, en van kracht geworden op 11 maart 1979 (hierna: IVBP).

De eerste rechter heeft het beroep van gedaagde op art. 26 IVBP doel zien treffen. Zijn overwegingen te dien aanzien hebben de eerste rechter tot de conclusie gebracht dat de in de bestreden beslissing neergelegde weigering van de RvA om aan gedaagde pensioen of uitkering als voor een weduwe voorzien in de AWW toe te kennen, niet in stand kan blijven

In het onder I vermelde aanvullende beroepschrift zijn na ‘Inleiding’ en ‘Ontwikkelingen rondom de AWW’ de gronden van het beroep uiteengezet onder de rubrieken: Art. 26 IVBP (met onderverdeling: Inleiding, Toepasselijkheid, Rechtstreekse werking, voor zover het sociale zekerheid betreft. De uitspraak van de Raad van Beroep, Rechtstreekse werking op termijn?), Discriminatie en Overgangsrecht. Gedaagdes gemachtigde heeft bij het onder I vermelde — eveneens uitgebreide — verweerschrift uiteengezet waarom de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt, zijn beschouwingen eveneens met name richtende op de merites te dezen van art. 26 IVBP.

Ter terechtzitting hebben pp. hun stellingen nader toegelicht c.q. nog aangevuld.

In dit geding-in-hoger-beroep zijn pp. het er niet over eens of gedaagde, ondanks het feit dat hij geen weduwe in de zin van de AWW doch weduwnaar is, als gevolg van de rechtswerking van art. 26 IVBP aanspraak heeft op een pensioen overeenkomstig de aanspraak die een weduwe in dezelfde voor de beoordeling van de aanspraak op weduwenpensioen relevante omstandigheden aan de AWW kan ontlenen.

De Raad overweegt het volgende.

Art. 26 IVBP luidt — in de Nederlandse vertaling van de authentieke tekst(en) — als volgt:

‘Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond dan ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.’

Zoals de Raad ook reeds in zijn uitspraak van 14 mei 1987, WUV 1984/82, RVS 1987/246, AB 1987, 543, alsmede zijn uitspraken van 5 januari 1988, AAW 1981/B 126, RSV 1988/198, AB 1988, 253; AAW 1983/S 22, RSV 1988/199, AB 1988, 254; AAW 1983/S 90, RSV 1988/200, en AAW 1982/S 122, AB 1988, 252, heeft doen blijken, is art. 26 IVBP, mede gelet op art. 2 van dat Verdrag, ook van betekenis waar het gaat om sociale-zekerheidsrechten en vergelijkbare aanspraken. Met name komt hier — naar uitdrukkelijk uit de evenvermelde uitspraken van 5 jan. 1988 blijkt — te dezen geen art. 26 IVBP uitsluitende betekenis toe aan de omstandigheid dat ten aanzien van sociale-zekerheidsrechten bij het te zelfder tijd en plaatse tot stand gekomen Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (Trb. 1978, 178) in verplichtingen voor de verdragsluitende partijen is voorzien tot het op nationaal niveau (nader) gestalte geven van de in laatstbedoeld Verdrag erkende rechten. Overwegingen van eenzelfde inhoud als ten grondslag liggende aan vorenvermelde uitspraken voeren de Raad ook ten aanzien van de AWW tot het oordeel dat art. 26 IVBP betekenis heeft.

De vraag of de in de AWW vervatte beperking tot weduwen waar het gaat om aan die wet te ontlenen aanspraken na het overlijden van een der echtelieden, zich niet verdraagt met art. 26 IVBP, beantwoordt de Raad — evenals de eerste rechter — bevestigend. De Raad sluit zich te dezen grosso modo aan bij de overwegingen van de eerste rechter. De Raad merkt hierbij nog op dat, ook wanneer er van wordt uitgegaan dat de evenbedoelde beperking in de AWW gerechtvaardigd was, zulks reeds zeer geruime tijd niet meer het geval is in verband met de inmiddels opgetreden veranderingen in de hier van belang zijnde maatschappelijke omstandigheden. Een recent overzicht van de momenten waarop met name sedert het begin van de jaren tachtig van regeringszijde in alle duidelijkheid is gesignaleerd dat zich hier knelpunten voordoen, vormt het begin van de memorie van toelichting bij het onder I genoemde (initiatief)voorstel van wet nr. 20 571. Dat begin luidt als volgt:

Algemeen

De problematiek van het weduwnaarspensioen staat reeds geruime tijd ter discussie. De Algemene Weduwen en Wezenwet (AWW), ingevoerd bij wet van 9 april 1959 (Stb. 139), voorziet slechts in een weduwenpensioen, een tijdelijke weduwenuitkering en een wezenpensioen. Tijdens de behandeling van de AWW in 1959 werd door enkele leden het weduwnaarspensioen slechts kort ter sprake gebracht.

Maatschappelijk wordt het als steeds nijpender ervaren dat de AWW maar een beperkte overlijdensvoorziening biedt, daar er slechts sprake is van een uitkering aan weduwen en wezen en er geen uitkering wordt verstrekt aan de achterblijvende weduwnaar. Aangezien, naar de mening van de initiatiefnemers, een spoedige totstandkoming van een voorziening voor de weduwnaars van regeringszijde niet te verwachten is, achten deze leden een initiatiefwetsvoorstel gewenst. De behoefte aan een weduwnaarspensioen bleek reeds in 1973 toen de Nederlandse Gezinsraad in haar rapport ‘De sociale en economische positie van weduwnaars met kinderen’ pleitte voor de invoering van een Algemene Weduwen, Wezen en Weduwnaarswet. In Bestek 81 (kamerstukken II, 1977/78, 15 081, nrs. 1–2) werd naar aanleiding van gesignaleerde knelpunten in de nabestaandenregeling een onderzoek aangekondigd, dat leidde tot het rapport ‘De inkomenspositie van weduwen en weduwnaars’ in juli 1983 van het Instituut van Onderzoek van Overheidsuitgaven.

Een algemene herziening

In het kader van de heroverwegingsoperaties (kamerstukken II 1980/81, 16 625, ar. 4) werd onder meer een herziening van de AWW aangekondigd. In de begroting voor het jaar 1987 (kamerstukken (II 1986/87, 19 700 hoofdstuk XV, nr. 2) werd nogmaals het voornemen tot een algehele herstructructuering van de AWW uitgesproken. In juli 1987 zond de staatssecretaris een adviesaanvraag naar de Sociaal-Economische Raad (SER), de Emancipatieraad en de Raad voor het Jeugdbeleid inzake een algehele herziening van de AWW. Maatschappelijke veranderingen rechtvaardigen de conclusie, volgens de adviesaanvraag dat de huidige AWW lang niet in alle opzichten aan de eisen van deze tijd voldoet en zeker niet in staat is om adequaat in te spelen op komende, te verwachten ontwikkelingen in de maatschappij. Het feit dat de AWW uitsluitend uitkeringsrechten toekent aan vrouwen die weduwe zijn geworden en aan volle wezen is duidelijk in strijd met het kabinetsbeleid dat de gelijke behandeling van mannen en vrouwen als uitgangspunt heeft. In de adviesaanvraag wordt dan nog speciaal gewezen op de situatie van weduwnaars met jonge kinderen die dringend om een regeling vraagt. Volgens de initiatiefnemers zal de algehele herziening van de AWW, in het bijzonder de advisering, echter veel tijd vergen en een oplossing van de problemen voor met name de weduwnaars met jonge kinderen is niet voor 1991 te verwachten.’

Met de vaststelling dat de AWW met haar meerbedoelde beperkingen in strijd is met art. 26 IVBP, en zulks al sedert ettelijke jaren, is aan de orde de vraag of belanghebbenden als gedaagde rechtstreeks rechten aan dat artikel kunnen ontlenen, — anders gezegd — of dat artikel zgn. rechtstreekse werking heeft en behoort tot de in de art. 93 en 94 Grondwet bedoelde, een ieder verbindende bepalingen.

Evenals in zijn hiervoor genoemde — ook in zijn vorenvermelde uitspraken van 5 jan. 1988 te dezen gereleveerde — uitspraak van 14 mei 1987 acht de Raad ook hier grond aanwezig het rechtens voor niet onaanvaardbaar te houden dat discriminatie in de nationale wetgeving in sommige situaties slechts geleidelijk kon worden opgeheven en dat zodanige situatie zich ten aanzien van de AWW op het in geding zijnde onderdeel voordeed. Waar de wetgever evenwel niet tot opheffing van de discriminatie overgaat, zal na verloop van tijd het moment aanbreken waarop aan art. 26 IVBP in relatie tot de betrokken nationale wetgeving rechtstreekse werking niet meer kan worden ontzegd.

In aanmerking nemende dat reeds omstreeks het moment van inwerkingtreding voor Nederland van het IVBP, althans betrekkelijk kort daarna, de meerbedoelde beperking in de AWW ook aan regeringszijde als een duidelijk knelpunt werd ervaren, acht de Raad de zoevenbedoelde periode voor een geleidelijk opheffen van discriminatie in elk geval ten tijde van het overlijden van de echtgenote van gedaagde reeds ruimschoots verstreken.

Naar het oordeel van de Raad moet hier het beroep dat van de zijde van eiser is gedaan — dit mede met het oog op meervermelde uitspraak van 14 mei 1987 — op de omstandigheid dat de EG-richtlijn van 19 dec. 1978 (79/7/EG) niet op pensioenen/uitkeringen aan nabestaanden betrekking heeft en dat in de in voorbereiding zijnde, in Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen van 19 nov. 1987 in ontwerp gepubliceerde, richtlijn (87/C309/11) aan aanpassingstermijn van drie jaar is voorzien, falen. Terecht is er van de zijde van gedaagde op gewezen dat de rechtstreekse werking van artikel 26 van het IVBP niet (extra) wordt opgeschort uit hoofde van het ontbreken van een EG-richtlijn te dezen. De bepalingen van richtlijnen als de evengenoemde (van supra-nationaalrechtelijke aard) en art. 26 IVBP (van internationaalrechtelijke aard) hebben geen onderling afhankelijke werking, hetgeen overigens onverlet laat dat, waar enige speling kan worden aanvaard, synchronisatie alsdan op grond van vooral praktische overwegingen aanbeveling kan verdienen.

Voorts is van de zijde van eiser aangevoerd dat, zo de omstandigheid dat de AWW — voor zover hier van belang — alleen de weduwe als uitkerings en pensioengerechtigde aanwijst, in strijd zou zijn met art. 26 IVBP, een buiten toepassing laten als bedoeld in art. 94 Grondwet niet het middel kan zijn en dat alleen de wetgever hier een oplossing zou kunnen geven.

De Raad verwerpt die zienswijze. In dit geding gaat het weliswaar niet om een in een uitzonderingsbepaling van de wet vervatte beperking, zoals het geval was in eerdervermelde uitspraken van de Raad, doch om een met art. 26 IVBP strijdige beperking welke voortvloeit uit de gehele, tot weduwen (en wezen) als rechthebbenden beperkte, werkingssfeer van de AWW.

Het door eiser ingenomen standpunt zou betekenen dat discriminatie welke haar grond vindt in een uitzonderingsbepaling, wel door een rechterlijke beslissing kan worden opgeheven door een buiten toepassing laten van die bepaling ingevolge art. 94 Grondwet, doch dat discriminatie welke voortvloeit uit de rechtstreekse aanwijzing van de kring van rechthebbenden bij of krachtens de wet, bij rechterlijke toetsing in voorkomend geval in stand zou moeten worden gelaten.

De Raad is van oordeel dat het voor Nederland geldende, ook reeds in de ‘oude’ Grondwet neergelegde stelsel van het doorwerken van internationaal en supranationaal recht in het nationale recht met zich meebrengt dat bij de rechterlijke beslissing de discriminatie in het geval dat er strijd met art. 26 IVBP bestaat en aan dit artikel rechtstreekse werking toekomt, moet worden opgeheven, ook wanneer de discriminatie niet aan een uitzonderingsbepaling is toe te schrijven. Dat stelsel laat derhalve, wat de AWW betreft, naar het oordeel van de Raad niet toe dat hij zou volstaan met het noemen van de wetgever als hebbende exclusief de taak om — zoals in wezen namens eiser is bepleit — bij strijd van de AWW met art. 26 IVBP, welke is ontstaan als gevolg van niet-tijdige opheffing van discriminatie door wetswijziging, een oplossing te zoeken voor de tijd dat die strijdigheid reeds bestaat en nog zal voortduren.

De rechtstreekse werking dient voor het ter toetsing van de rechter staande geval het effect te hebben dat bij het bestaan van recht op uitkering en pensioen van weduwen op grond van de AWW aan de na het overlijden van een der echtelieden achterblijvende de in deze wet voor een weduwe voorziene aanspraken toekomen, ongeacht of de achterblijvende de man dan wel de vrouw is.

Van de zijde van eiser is er verder op gewezen dat de wetgever bij het opheffen van het in geding zijnde onderscheid tussen man en vrouw met het oog op art. 26 het IVBP de keuze heeft uit onderscheidene mogelijkheden en daarom aan de wetgever de keuze moet worden gelaten. De Raad beaamt dit in zoverre het in casu gaat om de binnen het raam van internationaal (en supranationaal) recht te maken keuzen voor de toekomst. Waar het — zoals in casu — evenwel gaat om voor de opheffing der discriminatie gelegen tijd waarin de justitiabele art. 26 IVBP ten dienste staat, brengt het voor Nederland geldende stelsel van het doorwerken van internationaal en supranationaal recht in het nationale recht met zich mee dat de over laatstbedoelde tijd gemaakte aanspraken op een pensioen ingevolge de AWW door het bestuursorgaan en door de rechter dienen te worden beoordeeld naar de in de wet neergelegde criteria, doch los van de vraag of de achtergeblevene van de echtelieden de man dan wel de vrouw is.

Ter terechtzitting heeft eisers gemachtigde nog naar voren gebracht dat een rechterlijk oordeel als vervat in de aangevallen uitspraak juist de — financiele — ongelijkheid tussen man en vrouw ten nadele van de laatste zou doen toenemen en daartoe een beroep gedaan op gegevens omtrent het gemiddelde inkomen van weduwnaars (uiteraard zonder AWW-pensioen) en weduwen (met AWW-pensioen), uitwijzende dat het gemiddelde inkomen van weduwen belangrijk lager ligt dan dat van weduwnaars. Een AWW-pensioen ook voor weduwnaars zou het verschil nog belangrijk vergroten. Deze benadering ziet de Raad geen doel treffen. Niet de inkomenspositie van de weduwe behoort tot de criteria ter beoordeling van de aanspraak op pensioen ingevolge de AWW, laat staat dat hier het gemiddelde inkomen van de hele groep relevant zou kunnen zijn.

Ten slotte heeft eiser nog met verwijzing naar — onder meer — de uitspraak van de Raad van 4 okt. 1985, Premie 1983/24, RSV 1986/21, AB 1986, 38, (verplichte sociale verzekering directeuren/grootaandeelhouders) uitgestelde werking doen bepleiten, zich daarbij beroepende op verschil in benadering uit hoofde van art. 26 IVBP op het stuk van discriminatie in uitspraken als de vorengenoemde in vergelijking met een aantal uitspraken van de Raad van 1 november 1983, in het bijzonder de op de toepassing van de AWW in een vergelijkbaar geval betrekking hebbende uitspraak van die datum, AWW 1982/10, RSV 1984/150. De Raad ziet hier geen plaats voor (extra) respijt langs de weg van uitgestelde werking bij wege van jurisprudentieel overgangsrecht. Het moge zijn dat in uitspraken als de laatstbedoelde niet werd gerept over een eventuele rechtstreekse werking van art. 26 IVBP op het terrein van de sociale zekerheid wanneer de geleidelijke opheffing der discriminatie na verloop van tijd niet zou blijken haar beslag te hebben gekregen als gevolg van een niet totstandbrengen van daartoe nodige wetswijzigingen, in het gewag maken van een te aanvaarden geleidelijkheid bij bedoelde opheffing kan eerder een rechterlijk markeren van een niet te lange nog voor die opheffing ten dienste staande periode worden gezien dan een rechterlijke geruststelling dat met die opheffing niet op afzienbare termijn ernst zou behoeven te worden gemaakt. Wat daarvan intussen ook zij, met het meewerken aan het ingaande 11 maart 1979 van kracht worden van — ook — art. 26 IVBP heeft de wetgever de verplichting aanvaard de bij dat artikel gewraakte discriminatie op te heffen. Die verplichting heeft de wetgever voorts nog onderstreept bij het totstandbrengen van de nieuwe Grondwet met art. 1 daarvan. Ook verder staat de in dit geding aan de orde zijnde situatie ver af van die in vorengenoemde uitspraak van 4 okt. 1985.

Ook overigens heeft de Raad in hetgeen eiser naar voren heeft doen brengen, geen grond kunnen vinden voor een andere slotsom dan dat gedaagde uit hoofde van en met het overlijden van zijn echtgenote op 26 sept. 1986 in verband met art. 26 IVBP aanspraak heeft op pensioen overeenkomstig de aanspraak die een weduwe onder gelijke omstandigheden op grond van de AWW heeft. Aldus behoeven in dit geding andere bepalingen van internationaal en supranationaal recht geen (verdere) bespreking.

Het vorenstaande brengt de Raad tot de volgende beslissing.

Beslissing

De CRvB,

Recht doende:

Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat eiser een nieuwe beslissing zal nemen met inachtneming van hetgeen de Raad hiervoor in rubriek II heeft overwogen.