CRvB, 19-11-2003, nr. 03/3162WVG, nr. 03/3163WVG, nr. 03/3164WVG, nr. 03/3165WVG, nr. 03/4400WVG

Bij besluit van 4 december 2002 heeft appellant het bezwaar van gedaagde 1 tegen het besluit van 21 augustus 2002 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende de afwijzing van het verzoek om een individuele vervoersvoorziening. Bij het bestreden besluit van 13 januari 2003 heeft appellant een nieuw besluit op bezwaar genomen, inhoudende de toekenning van een vervoersvoorziening in de vorm van deelname aan het collectief vervoer, alsmede een financiële tegemoetkoming van € 56,25 (in plaats van een scootmobiel). Bij dat besluit heeft appellant opnieuw geweigerd gedaagde 1 in aanmerking te brengen voor een individuele vervoerskostenvergoeding (gedingnummers 03/3162 en 03/3163 WVG).

Bij het bestreden besluit van 22 augustus 2002 heeft appellant beslist op het bezwaar van gedaagde 2 tegen het besluit van appellant van 7 januari 2002. Gedaagde 2 is bij het bestreden besluit een vervoersvoorziening toegekend in de vorm van deelname aan het collectief vervoer (met aantekening individueel vervoer) alsmede een vervoersvoorziening voor de zeer korte afstand (naar keuze: een scootmobiel of met ingang van 30 oktober 2001 een financiële tegemoetkoming van € 56,25 per kwartaal). Bij dat besluit heeft appellant geweigerd gedaagde 2 in aanmerking te brengen voor een (verdergaande) individuele vervoerskostenvergoeding (gedingnr. 03/3164 WVG).

Bij besluit van 5 november 2002 heeft appellant geweigerd gedaagde 3 in aanmerking te brengen voor een individuele vervoerskostenvergoeding, op de grond dat de toegekende vervoersvoorziening (collectief vervoer plus een scootmobiel) adequaat wordt geacht (gedingnr. 03/3165 WVG). Het tegen dat besluit gemaakte bezwaar is bij het bestreden besluit van

31 december 2002 ongegrond verklaard.

Bij het bestreden besluit van 8 mei 2003 heeft appellant de bezwaren van gedaagde 4 tegen het besluit van 17 maart 2003 ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd, inhoudende de weigering om hem in aanmerking te brengen voor een individuele vervoerskostenvergoeding, op de grond dat het collectief vervoer een adequate voorziening voor hem is (gedingnr. 03/4400 WVG).

De bestreden besluiten zijn alle genomen op grond van het bij en krachtens de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) bepaalde, daaronder begrepen de bepalingen van de door het gemeentebestuur van Emmen vastgestelde Verordening voorzieningen gehandicapten (Vvg).

De rechtbank Assen heeft bij drie uitspraken van 13 mei 2003 en één uitspraak van 5 augustus 2003 de door gedaagden 1, 2, 3 en 4 tegen de bestreden besluiten (van respectievelijk 13 januari 2003, 22 augustus 2002, 31 december 2002 en

8 mei 2003) ingestelde beroepen gegrond verklaard en die besluiten vernietigd, voor zover daarbij de aanvraag om toekenning van een individuele vervoersvoorziening (anders dan voor de korte afstand) is afgewezen.

Appellant heeft op bij beroepschriften (met bijlagen) aangevoerde gronden tegen die uitspraken hoger beroep ingesteld.

Namens gedaagden heeft drs. J.G.A. Janssen, adviseur gehandicapten, in alle zaken een verweerschrift ingediend.

Namens appellant heeft drs. W.J.M. Peters, werkzaam bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), bij faxberichten van 19 september 2003 en 23 september 2003 nog een aantal vragen beantwoord.

De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van de Raad van 24 september 2003, waar appellant zich heeft doen vertegenwoordigen door drs. W.J.M. Peters, voornoemd, en M.P. Rohrich, ambtenaar bij de gemeente Emmen. Namens gedaagden is drs. J.G.A. Janssen, voornoemd, verschenen. Gedaagden 2 en 4 zijn in persoon verschenen.

Ten aanzien van de voor dit geding van belang zijnde feiten en regelgeving verwijst de Raad naar de daarop betrekking hebbende overwegingen in rubriek II van de aangevallen uitspraken. Hieraan voegt de Raad nog toe, dat op 26 maart 2002 door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister van SZW) en de voorzitters van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Chronisch zieken en Gehandicaptenraad Nederland, het Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties, en de Federatie van Ouderverenigingen een verklaring, aangeduid als "Landelijk Protocol Wet voorzieningen gehandicapten" (hierna: het Protocol) is ondertekend. Dit document bevat aanbevelingen met betrekking tot de uitvoering van de Wvg, onder meer wat betreft de aspecten doelmatigheid en cliëntgerichtheid. Voor de inhoud van het Protocol volstaat de Raad hier met een verwijzing naar het - bij partijen bekende - document.

Aan de bestreden besluiten ligt ten grondslag dat appellant bij de toekenning van vervoersvoorzieningen ingevolge de Wvg met toepassing van de daarop betrekking hebbende bepalingen van de Vvg het primaat heeft gelegd bij het collectief vervoer en dat er geen medische of sociale omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan (behoudens met betrekking tot het korte afstandsvervoer) een individuele vervoersvoorziening zou moeten worden toegekend.

In bezwaar en beroep hebben gedaagden aangevoerd dat de besluitvorming geen recht doet aan het Protocol, omdat appellant voorbij is gegaan aan hun omstandigheden en hun voorkeur voor een financiële tegemoetkoming. Daarnaast hebben de gedaagden 1 en 2 gewezen op beletselen van medische aard die aan het gebruik van het collectief vervoer in de weg staan.

Appellant heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het Protocol slechts een beleidsadvies is en dat het gemeenten derhalve vrij staat dit advies naast zich neer te leggen.

Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank Assen de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. Daartoe heeft zij in de gedingen tussen appellant en de gedaagden 1, 2 en 3 het volgende (waarbij appellant is aangeduid als verweerder en de respectieve gedaagden als eiser/eiseres) overwogen:

Met betrekking tot gedaagde 2 heeft de rechtbank daarnaast nog het volgende overwogen:

In het geding tussen appellant en gedaagde 4 heeft de rechtbank overwogen dat de in het Protocol vastgestelde normen thans dienen te worden beschouwd als een juiste invulling van het begrip 'verantwoorde voorziening' in de Wvg. Daaraan heeft zij toegevoegd, dat het Protocol niet tot een min of meer onbeperkte keuzevrijheid voor de aanvrager leidt, maar dat er sprake moet zijn van maatwerk. Het Protocol onderschrijft naar het oordeel van de rechtbank het door appellant gekozen uitgangspunt van de goedkoopste adequate voorziening. Nu daarbij in het Protocol is vermeld dat bij voorkeur van een belanghebbende voor een duurdere voorziening in beginsel een financiële tegemoetkoming ter waarde van de goedkoopste adequate voorziening toegekend moet worden en de Vvg deze laatste mogelijkheid niet biedt, leidt onverkorte toepassing van de Vvg volgens de rechtbank in beginsel tot strijd met artikel 3 van de Wvg.

In alle hier aan de orde zijnde gedingen heeft de rechtbank bepaald dat appellant een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de in het Protocol neergelegde normen voor de invulling van het begrip 'verantwoorde voorzieningen'.

In hoger beroep heeft appellant met een beroep op kamerstukken met betrekking tot het wetsontwerp tot aanpassing van artikel 3 van de Wvg (Tweede Kamer 28348, nrs. 1 tot en met 5) zijn eerder ingenomen standpunt, dat het Protocol slechts een advies is van een aantal partijen die het Protocol hebben ondertekend, herhaald. Volgens appellant staat het de gemeenten vrij het Protocol al dan niet geheel of ten dele te implementeren.

Gedaagden onderschrijven de aangevallen uitspraken en hebben voorts gemotiveerd gepersisteerd bij hun in eerste aanleg ingenomen standpunten. Gedaagde 1 heeft daarbij erkend dat zij niet kan aantonen dat ze medisch gezien geen gebruik kan maken van het collectief vervoer.

In deze gedingen is op de eerste plaats de vraag aan de orde welke betekenis ten tijde van de bestreden besluiten moet worden toegekend aan het Protocol bij de besluitvorming over toekenning van (vervoers)voorzieningen ingevolge de Wvg.

De Raad overweegt daarover het volgende.

De Raad stelt voorop dat in het Protocol geen algemeen verbindende voorschriften zijn neergelegd, reeds niet omdat het niet is gebaseerd op enige regelgevende bevoegdheid van één of meer van de ondertekenende partijen.

Evenmin zijn in het Protocol algemene regels neergelegd die gekwalificeerd moeten worden als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), vastgesteld door een van de ondertekenende partijen, aangezien in het kader van de Wvg geen van hen beschikt over een bevoegdheid die door middel van deze regels kan worden ingevuld. De Raad wijst er in dit verband op dat de wetgever bij de Wvg de bevoegdheid tot de verlening van voorzieningen en het daartoe bij verordening vaststellen van regels uitdrukkelijk heeft opgedragen aan de gemeente- besturen.

De Raad stelt ten slotte vast dat de bestuursorganen van de gemeente Emmen, ten tijde in geding, de inhoud van het Protocol niet geheel of ten dele hadden geïmplementeerd dan wel als beleid hadden aanvaard.

De Raad ziet, anders dan de rechtbank, in het enkele feit dat voormelde partijen meergenoemde verklaring, aangeduid als Protocol, hebben ondertekend, onvoldoende aanknopingspunt om zijn vaste jurisprudentie met betrekking tot de in de artikelen 2, 3, 5 en 6 van de Wvg aan de gemeentebesturen opgedragen taak om met inachtneming van de bij en krachtens die wet bij verordening vastgestelde regels aan in de gemeente wonende gehandicapten van verantwoorde voorzieningen te verstrekken, te verlaten.

Hij heeft daarbij het volgende in aanmerking genomen.

Uit de parlementaire stukken met betrekking tot de wijziging van de Wvg in verband met het tot stand brengen van de mogelijkheid om met betrekking tot de verstrekking van verantwoorde voorzieningen regels te stellen (Tweede Kamer 28 348, o.a. nr. 5) blijkt dat de minister van SZW er uitdrukkelijk voor gekozen heeft om het Protocol niet, althans niet onmiddellijk via een algemene maatregel van bestuur (amvb) rechtskracht te verlenen vanwege het bezwaar van de VNG, dat een amvb met de inhoud van het Protocol het in de Wvg neergelegde decentrale karakter van die wet te zeer zou aantasten. Ook de Raad van State heeft in zijn advies op dit gevaar gewezen (Tweede Kamer 28 348, nr. B). In de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag staat voorts vermeld dat het tot stand brengen van een algemene maatregel van bestuur eerst dan aan de orde is, indien het Protocol niet adequaat wordt nageleefd. "Dan moet de algemene maatregel van bestuur rechtskracht geven aan het Protocol" (Tweede Kamer 28 348, nr. 3, blz. 2). Blijkens de door de VNG aan haar leden toegezonden ledenbrief van 4 april 2003 zijn de gemeenten volgens de VNG vrij om al dan niet te kiezen voor verwerking van (delen van) het Protocol in hun beleid. De Raad leidt uit het voorgaande af (1) dat twee bij het Protocol betrokken actoren, waaronder de minister van SZW, er blijk van hebben gegeven dat, zolang er geen amvb ter zake is vastgesteld, de gewenste toepassing van het Protocol door de gemeenten enkel op basis van vrijwilligheid kan plaatsvinden en (2) dat het dwingend opleggen van het Protocol een meer principiële discussie vergt, onder meer in het licht van het decentrale karakter van de Wvg. Het eerder overwogene mede in aanmerking genomen staan beide aspecten, in onderling verband bezien, er aan in de weg om aan de inhoud van het Protocol langs de weg van wetsuitleg meer betekenis toe te kennen dan als hierna verwoord is onder overweging 7.5.

Daartoe is te minder aanleiding, nu de vaste kamercommissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport op 4 november 2003 de behandeling van bovengenoemd wetsontwerp van de agenda heeft afgevoerd en nu uit de brief van de betrokken minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 4 september 2003 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer (Tweede Kamer 28 348 nr. 10) onder meer blijkt dat de inhoud van het Protocol door middel van toezending van een ambtelijke discussienota aan verschillende gebruikersorganisaties weer ter discussie is gesteld.

De Raad acht verder van belang dat het Protocol zich, althans op een aantal onderdelen, gelet op zijn aard en de vage bewoordingen ervan, niet voor de door gedaagden voorgestane rechtstreekse toepassing door de rechter leent. Daarvoor is nadere concretisering in een gemeentelijke verordening of een ter invulling daarvan vastgestelde beleidsregel noodzakelijk. Bovendien is onduidelijk hoe de verschillende, soms tegenstrijdige uitgangspunten die in het Protocol zijn opgenomen, zich met elkaar verhouden, zoals het uitgangspunt om uit te gaan van de voorkeuren en keuzes van de betrokkene naast het vereiste van de goedkoopste adequate voorziening. Ter zitting werd door de gemachtigden van de verschillende partijen nog eens benadrukt dat het Protocol de neerslag bevat van een compromis tussen de diverse actoren, elk met hun eigen belangen en uiteenlopende verwachtingen, hetgeen de consistentie niet ten goede is gekomen.

De strekking van het Protocol lijkt op een aantal punten een breuk in te houden met de uit constante jurisprudentie van de Raad blijkende vaste uitleg omtrent de bij artikel 2 juncto artikel 3 van de Wvg gedecentraliseerde zorgplicht ter zake van de verlening van verantwoorde voorzieningen en de daarbij aan de gemeentebesturen gelaten beoordelingsvrijheid.

Het onder 7.4.1. tot en met 7.4.3. overwogene mede in aanmerking genomen, is de Raad van oordeel dat het bewerkstelligen van een zodanige wijziging van die bij de Wvg aan de gemeentebesturen opgedragen taak, als door gedaagden met een beroep op het Protocol bepleit, onder meer gelet op de daarbij uit een oogpunt van evenwichtige beleidsvorming en financiering te maken keuzes, veeleer op de weg ligt van de wetgever dan op die van de rechter. De Raad merkt daarbij op dat de rechter voor zulk een wijziging slechts steun kan vinden in voormelde, door de Minister van SZW en een aantal belangengroeperingen gemaakte afspraken, die als zodanig rechtens niet binden, die niet altijd eenduidig en consistent zijn en die thans inhoudelijk weer ter discussie staan. Terzijde tekent de Raad nog aan dat, anders dan onder de vigeur van artikel 57, zevende lid, (oud) van de AAW het geval was, in de Wvg aan de rechter niet de bevoegdheid is verleend te beoordelen of (gehele of gedeeltelijke) afwijzing van verzochte voorzieningen in overeenstemming is met de redelijkheid.

Op grond van voorgaande overwegingen kan de Raad het Protocol niet anders duiden dan als een convenant tussen de minister van SZW en een aantal belangengroeperingen, waarin (niet meer dan) de (toenmalige) politieke intentie is neergelegd om de gemeentebesturen met betrekking tot de uitvoering van de Wvg ertoe te bewegen bestaande - duidelijke - prioriteiten in een andere richting bij te gaan stellen. De VNG heeft zich daarbij verplicht zich in te spannen om voor die beleidsrichting draagvlak bij haar leden te bevorderen. De gemeenten zijn echter in beginsel vrij om het Protocol al dan niet, geheel of ten dele, in de op de Wvg gebaseerde verordeningen of in het daarop gebaseerde beleid op te nemen en uit te werken. Nu het gemeentebestuur van Emmen ten tijde hier van belang de in dit geding van belang zijnde onderdelen van het Protocol niet in de Vvg of in zijn voorzieningenbeleid had opgenomen en uitgewerkt, kan de Raad de bestreden besluiten niet aan het Protocol toetsen.

Vervolgens is de vraag aan de orde of appellant aan gedaagden bij de bestreden besluiten verantwoorde vervoersvoorzieningen heeft toegekend.

Volgens vaste jurisprudentie vloeit uit de in artikel 3 juncto artikel 2 van de Wvg aan de gemeentebesturen opgedragen plicht om verantwoorde voorzieningen aan te bieden, voort dat - voor zover het om vervoer gaat - zodanige voorzieningen moeten worden geboden dat de ter plaatse wonende gehandicapten ten minste in staat worden gesteld om in hun directe woon- en leefomgeving in aanvaardbare mate sociale contacten te onderhouden en deel te nemen aan het leven van alledag.

Het geding spitst zich met name toe op de vraag of het collectief vervoer (voor gedaagden 1, 2 en 3: in combinatie met de hen toegekende vervoersvoorziening voor de korte afstand) als een verantwoorde voorziening kan worden aangemerkt.

[gedingnrs. 03/3162, 03/3163, 03/3165 en 03/4400 WVG]

Niet betwist is dat de gedaagden 1, 3 en 4 medisch gezien in staat zijn gebruik te maken van het collectief vervoer en ook de Raad is niet van het tegendeel gebleken.

[gedingnr. 03/3164 WVG]

Gedaagde 2 heeft aangevoerd dat hij in zijn eigen auto een betere zit heeft dan in de taxi, dat zijn rijstijl en die van zijn vrouw zijn ingesteld om hem zo comfortabel mogelijk te vervoeren, dat hij bij verergering van de door hem gestelde pijn met de auto meteen de terugreis kan aanvaarden of een tijd in de auto kan gaan liggen, en dat het reizen met Traxx alleen maar met veel pijn en moeite mogelijk is.

Appellant heeft zich bij zijn besluitvorming gebaseerd op een tweetal adviezen van de GGD van 10 december 2001 en 20 juni 2002. In die adviezen is geen steun te vinden voor de stelling van gedaagde dat hij om medische redenen geen gebruik kan maken van het collectief vervoer. Nu hij zijn bezwaren niet medisch heeft onderbouwd, hij in het collectief vervoer individueel vervoerd kan worden en voorts is gebleken dat hij in zijn eigen auto niet over een speciaal aangepaste autostoel beschikt, houdt de Raad het er voor dat gedaagde 2 medisch gezien (op individuele basis) gebruik kan maken van het collectief vervoer. Het reizen van en naar bovenregionale bestemmingen valt niet onder de gemeentelijke Wvg-zorgplicht behoudens in het geval van dreigend sociaal isolement, waarvan in dit geval niet is gebleken. Voorzover het beroep betrekking heeft op vervoer met het Traxx-systeem kan dit reeds hierom geen doel treffen.

[gedingnrs. 03/3162, 03/3163, 03/3165 en 03/4400 WVG]

De Raad is in deze gedingen ook anderszins niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan gezegd zou moeten worden dat de geboden voorzieningen geen verantwoorde voorzieningen zijn.

[gedingnr. 03/3164 WVG]

Gedaagde 2 heeft in dat kader een beroep gedaan op het vrijwilligerswerk dat hij verricht.

Appellant heeft daartegen aangevoerd dat een vervoersbehoefte-onderzoek is verricht, maar dat dit geen aanleiding heeft gegeven om een uitzondering op het primaat van het collectief vervoer te maken. Ter zitting, mede met verwijzing naar de betreffende gedingstukken, is verduidelijkt dat uit dat onderzoek is gebleken dat het merendeel van de vrijwilligers- werkzaamheden in de omgeving van de woning van gedaagde 2 plaatsvinden.

Niet weersproken is dat het merendeel van de vervoersbewegingen in het kader van het vrijwilligerswerk naar bestemmingen in de nabije woonomgeving van gedaagde 2 plaatsvindt. Deze verplaatsingen vallen onder het bereik van het korte afstandsvervoer, waarvoor een financiële tegemoetkoming (in plaats van een scootmobiel) is toegekend. Gedaagde kan derhalve aan een deel van zijn vervoersbehoefte in het kader van vrijwilligerswerk voldoen door met zijn auto te reizen. Nu verder niet is gesteld dat het bezwaarlijk is om - incidentele uitzonderingen daargelaten - de overige bestemmingen met het toegekende collectief vervoer te bereiken, is de Raad ook in het geval van gedaagde 2 tot de conclusie gekomen dat de toegekende combinatie van voorzieningen een verantwoorde voorziening is in de zin van de Wvg.

Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep slaagt, dat de aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd en dat de beroepen ongegrond dienen te worden verklaard.