Artikel 4.6 (deel omgevingsplan)

Dit lid regelt dat de hierin opgesomde ruimtelijke besluiten en enkele andere besluiten en regels van rechtswege deel uitmaken van het omgevingsplan. De opsomming in de onderdelen a tot en met m vindt op alfabetische volgorde plaats van de citeertitels van de wetten waarin die besluiten en regels staan.

Het betreft de volgende categorieën besluiten en regels.

Tot de ruimtelijke besluiten die onderdeel zullen uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan behoren in de eerste plaats bestemmingsplannen en beheersverordeningen.1. De overgangsrechtelijke bepaling ziet op bestemmingsplannen ex artikel 3.1 Wro. Daarmee wordt voortgebouwd op artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wro, waarin bestemmingsplannen als bedoeld in artikel 10 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelijkgesteld worden met een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 Wro. Gelet op de achtereenvolgende leden van artikel 9.1.4 van de Invoeringswet Wro en de tijd die tussen de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet en de inwerkingtreding van de Wro zal zijn verstreken, mag ervan worden uitgegaan dat alle gemeenten voor hun grondgebied beschikken over ‘een dekkende laag’ van bestemmingsplannen of beheersverordeningen. Als een gemeente toch nog niet voor het hele grondgebied heeft voorzien in bestemmingsplannen of beheersverordeningen, dan geldt dit tijdelijk deel van het omgevingsplan niet voor die ‘witte plekken’. De gemeente blijft ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet gehouden om voor die gebieden alsnog in regelgeving te voorzien: de artikelen 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet spreken nadrukkelijk van ‘voor het gehele grondgebied’.

Volledigheidshalve is uitdrukkelijk geregeld dat deze overgangsrechtelijke bepaling niet alleen geldt voor bestemmingsplannen op grond van de Wro maar ook voor experimentele bestemmingsplannen krachtens de Chw. De Chw kent een aantal bijzondere bestemmingsplanbevoegdheden, namelijk voor de krachtens artikel 2.2 in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet aangewezen zogenaamde ‘ontwikkelingsgebieden’2. en de krachtens artikel 2.4 in het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet aangewezen experimentele bestemmingsplannen.3. Deze bijzondere bestemmingsplannen zullen net als de gewone bestemmingsplannen ex artikel 3.1 Wro na inwerkingtreding van de Omgevingswet opgaan in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, uiteraard met behoud van alle daarin opgenomen experimenteerruimte ten opzichte van het ‘oude recht’ (met name de huidige Wro). Door het nieuwe regime van de Omgevingswet zal een deel van die experimenteerruimte achter- of ingehaald zijn: dit geldt met name voor die experimentele onderdelen van bestemmingsplannen, waarmee is geanticipeerd op het omgevingsplan, zoals de verruimde reikwijdte of de langere geldingsduur van definitieve of tijdelijke bestemmingen. Op andere onderdelen kunnen deze experimentele bestemmingsplannen afwijken van het nieuwe regime, net zo goed als die onderdelen eerst afweken van de Wro.

Wat geldt voor het geheel (de bestemmingsplannen en beheersverordeningen), geldt uiteraard ook voor de (onder)delen en inhoud van de vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen: die maken automatisch ook deel uit van het omgevingsplan. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van een tabel, die eerder (als tabel 5) was opgenomen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Omgevingswet:4.

De onder 1 tot en met 4 bedoelde typen regels vereisen als (onder)delen van het bestemmingsplan geen afzonderlijk overgangsrecht: deze delen liften mee met het geheel.

In een bestemmingsplan aangewezen bestemmingen of voorlopige bestemmingen (artikelen 3.1 en 3.2 Wro) gelden na inwerkingtreding van de Omgevingswet als in een omgevingsplan toegedeelde functies (artikel 4.2 Omgevingswet). In een bestemmingsplan wordt de bestemming van de in dat plan begrepen gronden aangewezen, terwijl in een omgevingsplan de functie van de in dat plan begrepen locaties wordt aangegeven. Op dezelfde wijze als in het bestemmingsplan kunnen in het omgevingsplan functies aan locaties worden toegedeeld vanuit een ruimtelijk perspectief.5. De aangewezen bestemmingen voor gronden kunnen dus na inwerkingtreding van de Omgevingswet gaan gelden als functies voor locaties. Dit geldt uiteraard ook voor zogenaamde dubbele bestemmingen en voor voorlopige bestemmingen: ook die gelden als functies voor locaties. De looptijd van voorlopige bestemmingen wordt niet beïnvloed door de inwerkingtreding van de Omgevingswet: na verloop van de in een voorlopige bestemming opgenomen termijn vervalt die voorlopige bestemming en gaat de voor diezelfde locatie in het oorspronkelijke bestemmingsplan ook al aangewezen definitieve bestemming gelden als de functie voor die locatie.

Ook andere type regels6. die deel uitmaken van een bestemmingsplan of beheersverordening liften mee met het overgangsrecht voor het geheel en gaan gelden als regels van het omgevingsplan. Zonder aanvullend overgangsrecht kunnen deze planregels na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden toegepast als omgevingsplanregels, ook al is de focus van deze regels natuurlijk nog beperkt tot ‘een goede ruimtelijke ordening’. In een bestemmingsplan worden voor de aangewezen bestemmingen van de in dat plan begrepen grond regels gegeven, onder meer (en primair) over het gebruik van die grond en van de zich daar bevindende bouwwerken (artikel 3.1, eerste lid, Wro). In deze regels staat wat voor soort bebouwing er mag plaatsvinden, hoe er gebouwd mag worden (bijvoorbeeld de maximale hoogte van bouwwerken) en hoe de gronden of gebouwen mogen worden gebruikt. In een omgevingsplan kunnen ook regels worden gesteld waarmee bijvoorbeeld het oprichten van bouwwerken mogelijk wordt gemaakt en het gebruik nader wordt gereguleerd.7. De in een bestemmingsplan gegeven regels voor bestemmingen kunnen dus na inwerkingtreding van de Omgevingswet gaan gelden als regels die met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties nodig zijn (artikel 4.2, eerste lid, Omgevingswet).

De automatische toepassing van bestaande onderdelen van het bestemmingsplan binnen het nieuwe stelsel zonder specifiek overgangsrecht naast de gelijkstelling van het bestemmingsplan zelf geldt ook voor de ‘aanwijzing tot modernisering’ (regeltype 5). Zowel in een bestemmingsplan als in een omgevingsplan kan zo'n aanwijzing worden opgenomen: zie de artikelen 3.5 Wro en 4.18 Omgevingswet.8. Een in een bestemmingsplan voor modernisering aangewezen gebied geldt dus na inwerkingtreding van de Omgevingswet vanzelfsprekend als een voor modernisering aangewezen locatie. Dat vergt geen uitdrukkelijke overgangsrechtelijke bepaling.

Bij in een bestemmingsplan toegekende bevoegdheden of opgelegde verplichtingen die nadere besluitvorming vereisen, wordt wel voorzien in aanvullend overgangsrecht. Dit betreft de flexibiliteitsregels en de binnenplanse verboden met vergunningplicht: de regeltypen 6 tot en met 10 uit de tabel met ‘Verschillen tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan’.

Naast de bestemmingsplannen en de beheersverordeningen worden in het eerste lid ook uitdrukkelijk genoemd de wijzigingsplannen (artikel 3.6, eerste lid, onder a, Wro), de uitwerkingsplannen (artikel 3.6, eerste lid, onder b, Wro) en de inpassingsplannen (artikelen 3.26, eerste lid, en 3.28, eerste lid, Wro). Het omgevingsplan bundelt en vervangt per gemeente dus alle vigerende bestemmingsplannen en beheersverordeningen inclusief alle in bestemmingsplannen opgenomen wijzigings-, uitwerkings- en inpassingsplannen. Voor de bevoegdheid om een bestemmingsplan te wijzigen en de verplichting om een bestemmingsplan nader uit werken, wordt verwezen naar de transponeringstabel van de Wro, artikel 3.6, eerste lid, onder a en b.

Voor het andere regeltype — de binnenplanse vergunning — geldt een afzonderlijk overgangsrechtelijk regime (zie het overgangsrecht voor ontheffingen en vergunningen). De verleende binnenplanse vergunningen gaan geen deel uitmaken van het omgevingsplan, maar gelden na de inwerkingtreding van de Omgevingswet als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit.

Met bovenstaand toegelichte keuze tussen enerzijds meeliften met het overgangsrecht voor het bestemmingsplan en anderzijds een afzonderlijke overgangsrechtelijke bepaling wordt aangesloten bij het overgangsrecht in de Invoeringswet Wro.9.

Een afzonderlijke vermelding in deze bundeling van (deel)planfiguren tot omgevingsplan krijgt ook

het exploitatieplan (afdeling 6.4 Wro). Binnen het nieuwe stelsel verdwijnt het exploitatieplan als afzonderlijke planfiguur en gaan exploitatieregels deel uitmaken van het omgevingsplan (artikel 12.3, eerste lid, Omgevingswet).10. Om die reden worden vigerende exploitatieplannen, voorzover die betrekking hebben op een bestemmingsplan of wijzigingsplan als bedoeld in de Wro, bij inwerkingtreding van de Omgevingswet van opgenomen in het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

In het tijdelijk deel van het omgevingsplan zullen ook de regels die in een verordening zijn opgenomen op grond van artikel 38, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, zoals die wet luidde voor de inwerkingtreding van de Erfgoedwet, deel uitmaken. Omdat de Monumentenwet 1988 op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet volledig vervalt, wordt hiermee een rechtsvacuüm voorkomen. De ratio achter artikel 38 van de Monumentenwet 1988 was dat zaken die uit systematisch oogpunt niet bij bestemmingsplan konden worden geregeld, bij verordening geregeld konden worden. Deze regels passen wel in het omgevingsplan.

Artikel 10.32a Wm, dat de bevoegdheid aan de gemeenteraad geeft om bij verordening regels te stellen over het brengen van afvloeiend hemelwater of van grondwater op of in de bodem of in een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, komt niet terug in de Omgevingswet. Voor zover het om lozingen op de riolering gaat waar het Rijk geen regels over heeft gesteld, kan het gemeentebestuur daarover zelf regels stellen in het omgevingsplan. Voor zover het Rijk wel regels stelt over deze lozingen in het Besluit activiteiten leefomgeving, kan de gemeente via maatwerkregels hetzelfde bereiken als wat artikel 10.32a Wm nu mogelijk maakt. Om een rechtsvacuüm te voorkomen, zullen ook deze gemeentelijke verordeningen onderdeel gaan uitmaken van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.

Voor lopende totstandkomingsprocedures is de hoofdregel voor ambtshalve besluiten die worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb (zie artikel 4.4) van toepassing.

Voorgesteld wordt om op één punt van die hoofdregel af te wijken.

Deze hoofdregel kent twee kantelmomenten voor de toepassing van de huidige wet- en regelgeving (‘oud’) naar de Omgevingswet en onderliggende regelgeving (‘nieuw’):

Alleen voor de keuze van dit tweede ‘kantelmoment’ wordt voorgesteld te kiezen voor een ander moment bij de totstandkoming van een bestemmingsplan: het moment dat het besluit van kracht wordt.

Voor (een wijziging of uitwerking van) een bestemmingsplan dat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet nog in voorbereiding is, geldt dus de algemeen geformuleerde overgangsrechtelijke bepaling dat als eerste ‘kantelmoment’ van ‘oud’ naar ‘nieuw’ de terinzagelegging van het ontwerpbesluit wordt gehanteerd. Is nog geen ontwerpbesluit ter inzage gelegd, dan zal de voorbereiding na inwerkingtreding van de Omgevingswet zich moeten verbreden tot de vaststelling van een (deel van het) omgevingsplan. Dit geldt bijvoorbeeld als sprake is van een voorontwerp, waarvoor inspraak is geregeld in de gemeentelijke inspraakverordening. Is voor inwerkingtreding van de Omgevingswet al wel een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, dan kan de verdere voorbereiding en vaststelling van het bestemmingsplan nog volgens de huidige procedurele en inhoudelijke regels bij of krachtens de Wro worden afgerond.

Als tweede ‘kantelmoment’ van ‘oud’ naar ‘nieuw’ wordt voorgesteld om bij het bestemmingsplan — in afwijking van de hoofdregel in artikel 4.4 — niet te kiezen voor het moment van onherroepelijkheid, maar voor het (eerder gelegen) moment van inwerkingtreding. Door voor op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet lopende totstandkomings- of beroepsprocedures het omslagmoment voor bestemmingsplannen naar het omgevingsplan te vervroegen, wordt voorkomen dat er een juridisch vacuüm ontstaat. Een bestemmingsplan treedt doorgaans immers al in werking na afloop van de beroepstermijn (6 weken na de bekendmaking). Het instellen van beroep na afloop van de beroepstermijn heeft geen schorsende werking en een toegewezen schorsingsverzoek heeft alleen betrekking op dat deel van het bestemmingsplan, waarvoor het verzoek is toegewezen. De ‘rest’ van het plan treedt dus gewoon in werking en gaat dan dus gelden als deel van het omgevingsplan. Alleen het geschorste deel van het bestemmingsplan blijft gedurende de hele beroepsprocedure nog gelden als een bestemmingsplan en de daarvoor geldende regels onder het ‘oude’ recht. Als geen voorlopige voorziening wordt aangevraagd of toegewezen zal een bestemmingsplan dat op het moment van in werking treden van de Omgevingswet nog niet is vastgesteld, maar waarvan al wel het ontwerp ter inzage ligt of heeft gelegen, na vaststelling, bekendmaking en het verstrijken van de beroepstermijn in zijn geheel deel gaan uitmaken van het omgevingsplan, ook als tegen (onderdelen van) dat plan beroep is ingesteld. Alleen voor de behandeling van het beroep (inclusief een eventuele toepassing van de bestuurlijke lus) blijft het oude recht van toepassing.

Voor de overige instrumenten, genoemd in het eerste lid, geldt de hoofdregel.

Met deze afwijking van de hoofdregel voor procedureel overgangsrecht in afdeling 4.1 blijft onverlet het uitgangspunt van eerbiedigende werking van toepassing voor ‘het oude recht’ gedurende de voorbereidingsprocedure (en de eventuele beroepsprocedure, zie hieronder bij de toelichting op het derde lid). Met de term ‘het oude recht’ wordt niet alleen gedoeld op regels van procedurele aard: hiertoe behoren uitdrukkelijk ook de inhoudelijke regels die voor de inhoud van een besluit tot vaststelling van een plan relevant zijn. Een goed voorbeeld is de reactieve aanwijzing, genoemd in artikel 3.8, tweede lid, Wro. Voor zo'n aanwijzing wordt dus niet voorzien in afzonderlijk overgangsrecht: die aanwijzing lift mee met de eerbiedigende werking voor ‘het oude recht’.

Een beroepsprocedure tegen een bestemmingsplan dat op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet nog niet onherroepelijk is, wordt conform het oude recht doorlopen. Dit sluit aan bij de ex-tunc-toetsing in beroepsprocedures. Ook hier worden onder ‘het oude recht’ uitdrukkelijk zowel inhoudelijke als procedurele regels verstaan.

Als tegen een (onderdeel van het) bestemmingsplan beroep is ingesteld, maar dit (onderdeel van het) bestemmingsplan wordt niet geschorst, dan treedt het bestemmingsplan in werking. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt dat bestemmingsplan voor de uitvoeringspraktijk als onderdeel van het omgevingsplan. Voor de beroepsprocedure zelf blijft het evenwel gelden als een bestemmingsplan, immers gedurende die beroepsprocedure blijft het oude recht op het bestemmingsplan van toepassing.

Als tegen een (onderdeel van het) bestemmingsplan beroep is ingesteld, maar dit (onderdeel van het) bestemmingsplan wordt wel geschorst, dan treedt dat (onderdeel van het) bestemmingsplan niet in werking. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet geldt dat (onderdeel van het) bestemmingsplan voor de uitvoeringspraktijk dus nog niet als onderdeel van het omgevingsplan. Een eventueel onderliggend-voorafgaand bestemmingsplan geldt dan volgens het overgangsrecht als onderdeel van het omgevingsplan. Voor de beroepsprocedure zelf blijft het (onderdeel) gelden als een (onderdeel van het) bestemmingsplan, immers gedurende die beroepsprocedure blijft het oude recht op het bestemmingsplan van toepassing.

De rechterlijke uitspraak heeft in beide gevallen dus nog betrekking op (een onderdeel van) een bestemmingsplan. Na de (onherroepelijke) uitspraak treedt het eerder geschorste (onderdeel van) het bestemmingsplan in werking als onderdeel van het omgevingsplan. Als die uitspraak leidt tot vernietiging van (een onderdeel van) een bestemmingsplan, dan geldt in de plaats daarvan het oude, onderliggende bestemmingsplan als onderdeel van het omgevingsplan. Het gemeentebestuur kan die onderdelen dan in gewijzigde vorm en met in achtneming van de uitspraak opnieuw vaststellen als een wijziging van het omgevingsplan.

Dit ligt anders bij een tussentijdse reparatie via een bestuurlijke lus: in dat geval heeft de wijziging door het gemeentebestuur nog betrekking op het (onderdeel van het) bestemmingsplan dat nog niet geldt als onderdeel van het omgevingsplan. Voor zo'n tussentijdse reparatie op last van de bestuursrechter lopende de beroepsprocedure geldt dus nog het oude recht.

Als de bestuursrechter zelf in de zaak voorziet door bij uitspraak wijzigingen aan te brengen in het bestemmingsplan, dan treedt dat gewijzigde plan na het onherroepelijk worden van die uitspraak in werking als onderdeel van het omgevingsplan.

Niet altijd zal overigens gedurende de gehele beroepsprocedure het oude recht worden doorlopen. Als de bestuursrechter in geval van vernietiging van een onderdeel van een bestemmingsplan met toepassing van artikel 8:72, eerste lid, Awb bepaalt om zelf in de zaak te voorzien, moet de rechter in beginsel uitgaan van de op dat moment geldende feiten en omstandigheden en het op dat moment geldende recht. Daarnaast mag een bestuursorgaan hangende het beroep te allen tijde een nieuw besluit nemen, dat dan gebaseerd is op het op dat moment geldende recht.

Het vierde en vijfde lid regelen de afstemming tussen de artikelen 4.6 en 4.3 respectievelijk 4.4. Deze artikelen zijn niet van toepassing, omdat het tweede en derde lid van artikel 4.6 daarin voorzien.