III.8.3.2 Plegen

Een logische eerste stap is om te bepalen of het te handhaven voorschrift een kwalitatief bestanddeel bevat, en zo ja, tot wie het voorschrift dan is geadresseerd.1 Het antwoord op de vraag tot wie een norm gericht is, kan worden opgemaakt uit de formulering en eventueel de jurisprudentie of de parlementaire geschiedenis van het voorschrift waarin de norm is opgenomen. Als het voorschrift geen kwalitatief bestanddeel bevat, dan geldt de verplichting uit het voorschrift in beginsel voor iedereen. Soms zal de algemene werking van een voorschrift zelfs in de wetstekst worden onderstreept door te vermelden dat ‘een ieder’ gehouden is tot een bepaald soort handelen of nalaten.

Als het voorschrift een kwalitatief bestanddeel bevat (hetgeen in het milieurecht vaak het geval is), dan is bij het beoordelen van overtrederschap een natuurlijke vervolgstap om te onderzoeken of de leidinggevende zelf normadressaat is.2 Als de leidinggevende de door het voorschrift vereiste kwaliteit bezit, of als het voorschrift tot eenieder is gericht, kan het overtrederschap mogelijk worden vastgesteld via plegen.3 Mocht de aangesproken leidinggevende géén normadressaat zijn, dan kan deze niet zelf alle bestanddelen van het voorschrift vervullen, en dan kan worden onderzocht of de aangesprokene kan worden aangemerkt als deelnemer, waarover hierna meer.

Als de leidinggevende zelf normadressaat is, onderzoek dan eerst of de aangesprokene kan worden aangemerkt als fysieke pleger; dat scheelt weer het toetsen aan de aanvullende voorwaarden die gelden voor de toerekening van gedragingen aan de functionele pleger.4 Voor fysiek plegerschap moet de leidinggevende zelf handelen of nalaten op een manier die is verboden door het bestuursrechtelijke voorschrift. De formulering van de verbodsbepaling is hierbij van groot belang. Naarmate de delictsgedraging ruimer geformuleerd is zal de aangesprokene eerder ‘rechtstreeks’ kunnen worden aangemerkt als fysieke pleger.

Mocht de verboden gedraging niet eigenhandig zijn verricht door de leidinggevende maar door een ander, en het handelen of nalaten van de leidinggevende valt niet binnen de delictsomschrijving, dan kan hij mogelijk nog wel worden aangesproken als functionele pleger.5 Dogmatisch gezien vervult de functionele pleger zelfstandig alle delictsbestanddelen van het geschonden voorschrift, omdat de (verboden) gedraging van een ander wordt aangemerkt als een uitvloeisel van zijn eigen gedraging. Voor de toerekening van een verboden gedraging van een ander aan de functionele pleger gelden aanvullende voorwaarden, namelijk de ‘IJzerdraad-criteria’. In dat kader moet worden vastgesteld of de aangesprokene zeggenschap heeft over het al dan niet plaatsvinden van de verboden gedraging (beschikkingscriterium), en of hij deze gedraging heeft aanvaard (aanvaardingscriterium).6 Kortom, er moet worden beoordeeld of de aangesprokene de verboden gedraging kon en had moeten voorkomen. Vanzelfsprekend is aan beide IJzerdraad-criteria voldaan als de aangesprokene de ander welbewust heeft bewogen tot het verrichten van de verboden gedraging. (Voorwaardelijk) opzet is echter niet vereist: er is reeds sprake van aanvaarding als de leidinggevende niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.7

Voor beide vormen van plegen geldt ten slotte dat als het voorschrift ook een subjectief bestanddeel bevat – hetgeen overigens bijna nooit voorkomt in het milieubestuursrecht – de leidinggevende zelf het vereiste opzet op of de schuld aan de overtreding moet hebben.