HvJ EG, 25-01-2007, nr. C-278/05

Artikel 1, lid 1, van de richtlijn bepaalt:

Artikel 2 van de richtlijn luidt:

Overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat waarborgfondsen onder voorbehoud van artikel 4 de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de vóór een bepaalde datum vallende periode. Deze datum is naar keuze van de lidstaten een van de in lid 2 van voornoemd artikel 3 genoemde data.

Krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn hebben de lidstaten de bevoegdheid om de in artikel 3 bedoelde betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken tot de onvervulde aanspraken voor, naar gelang van het geval, drie maanden, achttien maanden of acht weken loon.

Ingevolge artikel 7‘[treffen] de lidstaten […] de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het niet-betalen aan hun verzekeringsinstellingen van door de werkgever vóór het intreden van diens insolventie verschuldigde premiebedragen uit hoofde van de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid, het recht van de werknemer op prestaties ten aanzien van deze verzekeringsinstellingen niet nadelig beïnvloedt, voor zover de loonpremies op het uitgekeerde loon zijn ingehouden’.

Volgens artikel 8‘[vergewissen] de lidstaten […] zich ervan dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de werknemers en die van de personen die de onderneming of vestiging van de werkgever op de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever reeds hebben verlaten, te beschermen met betrekking tot hun verkregen rechten of hun rechten in wording op ouderdomsuitkeringen, met inbegrip van uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, uit hoofde van voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen welke bestaan naast de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid’.

In artikel 9 wordt verklaard dat de richtlijn geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers.

Verzoekers in het hoofdgeding betogen dat de structuur van de richtlijn en de bewoordingen van artikel 8 ervan de lidstaten een resultaatsverplichting opleggen. Indien nodig, moeten de verkregen rechten dus volledig door de lidstaten worden gefinancierd.

Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie van de Europese Gemeenschappen zijn van oordeel dat artikel 8 van de richtlijn van de lidstaten niet verlangt dat zij de door de werknemers verkregen rechten in hun totaliteit waarborgen. De bepaling geeft de lidstaten een beoordelingsmarge.

Vastgesteld moet worden dat de bewoordingen van artikel 8 van de richtlijn, voor zover hierin algemeen wordt bepaald dat de lidstaten ‘zich ervan [vergewissen] dat de nodige maatregelen worden getroffen’, de lidstaten niet verplicht om de rechten op uitkeringen die ingevolge de richtlijn moeten worden beschermd zelf te financieren.

De gebruikte bewoordingen laten de lidstaten een beoordelingsmarge met betrekking tot het met het oog op deze bescherming in te voeren mechanisme.

Een lidstaat kan derhalve bijvoorbeeld, in plaats van financiering door de overheid, een verzekeringsplicht ten laste van de werkgever invoeren of een waarborgfonds oprichten waarvan hij de wijze van financiering regelt.

Wat het door de richtlijn vereiste beschermingsniveau betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de eerste overweging van de considerans ervan de voorzieningen die nodig zijn om werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen moeten worden getroffen ‘met inachtneming van de noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de Gemeenschap’.

Aldus tracht de richtlijn de belangen van de werknemers te conciliëren met de behoeften van een evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling.

Zij strekt ertoe, werknemers bij insolventie van hun werkgever van gemeenschapswege een minimum aan bescherming te bieden (arrest van 19 november 1991, Francovich e.a., gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 3), onverminderd, overeenkomstig artikel 9 ervan, gunstiger bepalingen die de lidstaten kunnen toepassen of invoeren.

De mate van bescherming die de richtlijn voor elk van de door haar ingevoerde specifieke waarborgen vereist, moet worden vastgesteld met inachtneming van de in de desbetreffende bepaling gebruikte termen, zo nodig uitgelegd in het licht van deze overwegingen.

Wat de waarborging betreft van de rechten op ouderdomsuitkeringen uit hoofde van aanvullende stelsels van sociale voorzieningen, kan artikel 8 van de richtlijn niet aldus worden uitgelegd dat het een volledige waarborging van de betrokken rechten vereist.

Evenals artikel 7 van de richtlijn, betreffende nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid, maar in tegenstelling tot de artikelen 3 en 4 van diezelfde richtlijn, inzake onvervulde loonaanspraken, bepaalt voornoemd artikel 8 niet uitdrukkelijk dat de lidstaten het beschermingsniveau kunnen begrenzen.

Uit het ontbreken van een uitdrukkelijke aanwijzing in die zin kan echter als zodanig, los van de bewoordingen van de betrokken bepaling, niet worden afgeleid dat de gemeenschapswetgever een verplichting tot waarborging van alle rechten op uitkeringen heeft willen invoeren.

In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 8 van de richtlijn, voor zover dit enkel in algemene termen voorschrijft dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de betrokken personen ‘te beschermen’, de lidstaten voor de vaststelling van het beschermingsniveau een ruime beoordelingsmarge laat, die een verplichting tot volledige waarborging uitsluit.

Op de eerste vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 8 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat bij insolventie van de werkgever en ontoereikendheid van de activa van de voor één of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen, de financiering van verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden gewaarborgd door de lidstaten zelf, noch volledig hoeft te zijn.

Verzoekers in het hoofdgeding betogen dat toepassing van het betrokken nationale stelsel ertoe kan leiden dat de rechten op uitkering met 80 % worden gekort. Een dergelijk stelsel zou aan artikel 8 van de richtlijn elke praktische betekenis ontnemen. De vastgestelde bepalingen volstaan niet om aan de richtlijn volledig uitvoering te geven.

Volgens het Verenigd Koninkrijk volstaan de verschillende componenten van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde stelsel, zoals beschreven in de punten 10 tot en met 24 van het onderhavige arrest, om het door artikel 8 van de richtlijn vereiste minimum aan bescherming te verzekeren.

Het voegt hieraan toe dat krachtens Section 286 van de PA 2004 en de Financial Assistance Scheme Regulations 2005 (SI 2005/1986) per 1 september 2005 een financiële-bijstandsregeling, het Financial Assistance Scheme (hierna: ‘FAS’), is ingevoerd. Op grond van deze regeling hebben bepaalde leden van pensioenregelingen recht op bijstand bij insolventie van de werkgever. Zij is van toepassing op bedrijfspensioenregelingen ten aanzien waarvan tussen 1 januari 1997 en 5 april 2005 een liquidatieprocedure is ingeleid. Zij vult de ouderdomsuitkeringen aan tot circa 80 % van het verwachte pensioen.

Ook Ierland en het Koninkrijk der Nederlanden zijn van oordeel dat bepalingen zoals die welke het Verenigd Koninkrijk heeft vastgesteld een passende omzetting van de richtlijn vormen.

De Commissie merkt op dat, wat verzoekers in het hoofdgeding betreft, het bestaande stelsel niet heeft verhinderd dat hun rechten aanzienlijk zijn gekort. Deze situatie is moeilijk verenigbaar met het doel van artikel 8 van de richtlijn.

Volgens haar is het moeilijk om precies vast te stellen tot welk beschermingsniveau deze bepaling verplicht. Het beschermingsniveau dat verzoekers in het hoofdgeding genieten acht zij evenwel ontoereikend.

Volgens niet bestreden gegevens in het dossier, ontvangen twee van de verzoekers in het hoofdgeding respectievelijk slechts 20 en 49 % van de uitkering waarop zij recht hebben.

Nu een verplichting tot volledige waarborging van de rechten op uitkering ontbreekt, moet worden onderzocht welk minimumniveau van bescherming de richtlijn vereist.

Anders dan de artikelen 3 en 4 van de richtlijn, waarvan de bewoordingen, niettegenstaande de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge, de mogelijkheid bieden om de met betrekking tot onvervulde loonaanspraken vereiste minimumwaarborg vast te stellen (zie arrest Francovich e.a., reeds aangehaald, punten18–20), bevat noch artikel 8 van de richtlijn noch enige andere bepaling ervan elementen op grond waarvan het minimumniveau dat vereist is voor de bescherming van de rechten op uitkeringen uit hoofde van aanvullende stelsels van sociale voorzieningen met nauwkeurigheid kan worden bepaald.

Gelet op de door de gemeenschapswetgever tot uitdrukking gebrachte wil moet echter worden geconstateerd dat bepalingen van nationaal recht die in bepaalde situaties ertoe kunnen leiden dat slechts 20 of 49 % van de rechten van een werknemer, dat wil zeggen minder dan de helft van deze rechten is gewaarborgd, niet beantwoorden aan de definitie van de in artikel 8 van de richtlijn gebruikte term ‘beschermen’.

Voor 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie de volgende niet bestreden cijfers overgelegd:

Derhalve moet worden geconcludeerd dat een stelsel zoals dat is ingevoerd door de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk, de in de richtlijn voorgeschreven bescherming niet verzekert en artikel 8 ervan niet correct uitvoert.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan doordat per 1 september 2005 een regeling als het FAS is ingevoerd, ook al is deze van toepassing op liquidatieprocedures die tussen 1 januari 1997 en 5 april 2005 zijn ingeleid.

Uit niet bestreden gegevens in het dossier blijkt namelijk dat het FAS:

Op de tweede vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 8 van de richtlijn zich verzet tegen een beschermingsstelsel als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde.

Volgens verzoekers in het hoofdgeding is voor het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht slechts een kennelijke en ernstige miskenning door een lidstaat van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid vereist in de zin van het arrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C-46/93 en C-48/93, Jurispr. blz. I-1029, punt 55), indien de lidstaat over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte.

Zij merken op dat in de onderhavige zaak artikel 8 van de richtlijn de lidstaat een duidelijke resultaatsverplichting oplegt, zodat het Verenigd Koninkrijk niet over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte.

Zij stellen voor het in de arresten van 23 mei 1996, Hedley Lomas (C-5/94, Jurispr. blz. I-2553, punt 28), 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a. (C-178/94, C-179/94 en C-188/94-C-190/94, Jurispr. blz. I-4845, punt 25), en 18 januari 2001, Stockholm Lindöpark (C-150/99, Jurispr. blz. I-493, punt 40), geformuleerde beginsel toe te passen volgens hetwelk, wanneer de betrokken lidstaat niet de keuze heeft gehad tussen meerdere wetgevende mogelijkheden en slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had, reeds de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht een voldoende gekwalificeerde schending kan vormen.

Huns inziens vormt de onjuiste uitvoering van artikel 8 van de richtlijn derhalve een schending die voldoende gekwalificeerd is voor aansprakelijkstelling van de lidstaat.

Het Verenigd Koninkrijk, Ierland en de Commissie verklaren dat voor aansprakelijkheid van de lidstaat moet zijn voldaan aan de in het arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, geformuleerde voorwaarde dat sprake is van een kennelijke en ernstige overschrijding door deze lidstaat van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid. Aan deze voorwaarde is in het hoofdgeding niet voldaan.

Volgens vaste rechtspraak (zie met name reeds aangehaalde arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, punt 51, en Hedley Lomas, punt 25; arresten van 4 juli 2000, Haim, C-424/97, Jurispr. blz. I-5123, punt 36, en 4 december 2003, Evans, C-63/01, Jurispr. blz. I-14447, punt 83), is een lidstaat slechts aansprakelijk voor door een schending van het gemeenschapsrecht aan particulieren berokkende schade, indien:

De voorwaarde van een voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht impliceert een kennelijke en ernstige overschrijding door de lidstaat van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid. Tot de daartoe in aanmerking te nemen elementen behoren met name de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale instanties laat (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punten 55 en 56).

Wanneer de lidstaat evenwel niet de keuze had tussen verschillende wetgevende mogelijkheden en slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had, kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht een voldoende gekwalificeerde schending vormen (zie arrest Hedley Lomas, reeds aangehaald, punt 28).

De beoordelingsmarge van de lidstaat vormt derhalve een belangrijk criterium om vast te stellen of zich een voldoende ernstige schending van het gemeenschapsrecht voordoet.

Deze marge hangt in ruime mate af van de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel.

Uit het onderzoek van de eerste vraag blijkt, dat artikel 8 van de richtlijn door de algemene bewoordingen waarin het is gesteld de lidstaten een ruime beoordelingsmarge geeft voor de bepaling van het niveau van bescherming van de rechten op uitkeringen.

Derhalve kan een lidstaat slechts aansprakelijk worden gesteld voor de onjuiste omzetting van deze bepaling, indien komt vast te staan dat deze staat zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid.

Om te bepalen of aan die voorwaarde is voldaan, dient de nationale rechter bij wie een schadevordering aanhangig is, rekening te houden met alle elementen die de aan hem voorgelegde situatie kenmerken (arrest van 30 september 2003, Köbler, C-224/01, Jurispr. blz. I-10239, punt 54).

Die elementen zijn onder meer, behalve de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale instanties laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is, en de omstandigheid dat de handelwijze van een gemeenschapsinstelling heeft kunnen bijdragen tot het verzuim, de vaststelling of de instandhouding van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregelen of praktijken (zie reeds aangehaalde arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, punt 56, en Köbler, punt 55).

In de onderhavige zaak zal de verwijzende rechter rekening moeten houden met de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van artikel 8 van de richtlijn aangaande het vereiste beschermingsniveau.

In dit verband zij erop gewezen dat noch partijen in het hoofdgeding, noch de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, noch de Commissie in staat zijn geweest om nauwkeurig aan te geven welk minimumniveau aan bescherming de richtlijn naar hun oordeel vereist indien moet worden aangenomen dat deze geen volledige waarborging verlangt.

Zoals in punt 56 van het onderhavige arrest is vastgesteld, bevat bovendien noch artikel 8 van de richtlijn, noch enige andere bepaling ervan elementen op grond waarvan het vereiste minimumniveau voor de bescherming van de rechten op uitkeringen nauwkeurig kan worden bepaald.

De verwijzende rechter zal ook rekening kunnen houden met verslag COM(95) 164 def. van de Commissie van 15 juni 1995 (niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen) over de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de lidstaten, dat is aangevoerd in de bij het Hof ingediende opmerkingen en waarin de Commissie (blz. 52) tot de conclusie kwam dat ‘de verschillende [door het Verenigd Koninkrijk] vastgestelde voorschriften aan de vereisten van artikel 8 [van de richtlijn] lijken te voldoen’. Zoals de advocaat-generaal in punt 98 van haar conclusie opmerkt, kan een dergelijke formulering, hoe voorzichtig ook, de betrokken lidstaat namelijk hebben gesterkt in zijn standpunt met betrekking tot de uitvoering van de richtlijn.

Op de derde vraag dient dus te worden geantwoord dat, voor het geval artikel 8 van de richtlijn onjuist is uitgevoerd, de betrokken lidstaat slechts aansprakelijk kan worden gesteld indien komt vast te staan dat deze staat zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid.