CBb, 06-07-2016, nr. 15/21

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 december 2014 (hierna: de aangevallen uitspraak).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 maart 2016.

Voor appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 4] .

Het college gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

Appellante is een melkveehouderij, gevestigd te [plaats 1] . Naar aanleiding van een onderzoek door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 12 maart 2013, rapportnummer 71292, heeft de staatssecretaris bij besluit van 14 januari 2014 aan appellante een bestuurlijke boete opgelegd van € 48.405,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2011. De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat appellante in 2011 niet onder de gebruiksnormen is gebleven. De bestuurlijke boete is gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1896 kilogram en een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 5967 kilogram. De door appellante bij de Gecombineerde Opgave 2011 als grasland opgegeven percelen gelegen te [plaats 2] met een omvang van in totaal 29,85 hectare, die op basis van een erfpachtovereenkomst met Staatsbosbeheer bij appellante in gebruik zijn, zijn bij de berekening van het gebruik van meststoffen met verwijzing naar artikel 3, tweede lid, van de Msw, niet als landbouwgrond meegerekend, omdat deze percelen volgens de staatssecretaris als hoofdfunctie natuur hebben. In plaats van de door appellante bij de Gecombineerde Opgave opgegeven 78,18 hectare is in totaal als landbouwgrond behorende tot het bedrijf van appellante 48,33 hectare gerekend.

Bij besluit van 28 april 2014 heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Het beroep tegen het besluit van 28 april 2014 is ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.

Naar het oordeel van de rechtbank is in het geval van appellante sprake van dusdanige beperkingen aan de landbouwactiviteiten van appellante dat om die reden gezegd moet worden dat het land als hoofdfunctie natuur heeft. Daartoe overweegt de rechtbank dat sprake is van beperkingen welke zijn gericht op specifiek natuurbeheer (behoud/ontwikkelen van natuurwaarden). De beperkingen blijken uit het erfpachtcontract en de daarbij horende overeenkomst. Het betreft beperkingen ten aanzien van bemesting, beweiding en maaien.

3.In hoger beroep heeft appellante tegen de uitspraak van de rechtbank aangevoerd dat de erfpachtpercelen ten onrechte niet zijn aangemerkt als landbouwgrond. De percelen zijn daarom ten onrechte voor de gebruiksnormen en de derogatieregeling buiten beschouwing gelaten. Appellante heeft daadwerkelijk enige vorm van landbouw uitgeoefend op de percelen, door er gras op te telen bestemd als veevoer. Volgens appellante is er geen sprake van dusdanige beperkingen (als bedoeld in de uitspraak van het College van 11 juni 2014 met vindplaats ECLI:NL:CBB:2014:227) dat de hoofdfunctie natuur is. Volgens appellante dienen alle omstandigheden te worden meegewogen te weten het bestemmingsplan, het feit dat Staatsbosbeheer op de hoogte was van het primaire agrarische gebruik en dat Staatsbosbeheer dit gebruik goedkeurde. Verder wijst appellante erop dat in 2008 een grondruil is geïnitieerd waarbij de oorspronkelijk in erfpacht gegeven percelen, welke door appellante zijn overgenomen, deels zijn geruild voor andere percelen, omdat Staatsbosbeheer aan een aantal percelen daadwerkelijk de hoofdfunctie natuur wilde geven. Dat bevestigt de agrarische hoofdfunctie van de percelen die bij appellante in erfpacht zijn. Appellante heeft de percelen het hele jaar in gebruik en er mag op de percelen mest worden uitgereden. Dat in het geval van appellante grenzen zijn gesteld aan de beweiding betekent niet, gelet op alle omstandigheden, dat hier sprake is van de hoofdfunctie natuur. De afspraken die zijn gemaakt over de percelen liggen in de lijn van Agrarisch natuurbeheer. De overeengekomen beheerseisen sluiten aan bij het beheertype weidevogelbeheer. Die percelen tellen wel mee als landbouwgrond en vallen ook onder de derogatieregeling. Waarom een zelfde set aan afspraken in dit geval ertoe leidt dat de agrarische (hoofd)functie verloren zou gaan is onbegrijpelijk. Overigens zijn de percelen in de jaren na 2011 door de Staatssecretaris zelf onder de derogatieregeling gebracht. Appellante ontving over 2011 in eerste instantie ook de mededeling dat de percelen meetelden voor de derogatie. Als de conclusie al zou zijn dat appellante de gebruiksnormen heeft overschreden, dan moet door deze wisselende opstelling en de ontstane onduidelijkheid geoordeeld worden dat appellante geen verwijt treft, althans minder. De hoge boete is in haar geval niet gerechtvaardigd.

4. De staatssecretaris is in zijn reactie gemotiveerd op het hoger beroep van appellante ingegaan. In de bespreking van het hoger beroep hieronder zal het standpunt van de staatssecretaris worden betrokken.

5. Vooropgesteld wordt dat het systeem van de Msw inhoudt dat een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, maar dat indien onder de gebruiksnormen wordt gebleven een opheffing van dit verbod geldt. In de artikelen 9 en 10 van de Msw zijn de toepasselijke gebruiksnormen neergelegd. Deze jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. In artikel 9, tweede lid, van de Msw is bepaald dat bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen kan worden vastgesteld. In de Uitvoeringsregeling Msw zijn de voorwaarden voor derogatie, in welk geval deze hogere gebruiksnorm van toepassing is, uitgewerkt in hoofdstuk 3, paragraaf 1. In artikel 12 van de Msw is bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a en b, van de Msw de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen wordt bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof. In artikel 3, tweede lid, van de Msw, is bepaald dat op natuurterreinen die als hoofdfunctie natuur hebben hoofdstuk III van de Msw, dat ziet op de gebruiksnormen, niet van toepassing is.

Dat appellante op de in geschil zijnde percelen grasland activiteiten heeft uitgeoefend die als landbouwkundig kunnen worden aangemerkt, is niet in geschil. De grond kan echter niet als landbouwgrond gelden, indien natuur als de hoofdfunctie moet worden beschouwd. In dat geval is immers volgens de definitie van artikel 1, onder e, van het Besluit gebruik meststoffen sprake van natuurterrein.

Zoals het College in zijn eerdergenoemde uitspraak van 11 juni 2014 heeft overwogen, is het begrip “natuurterrein” sinds 1 januari 2006 niet meer gedefinieerd in de Msw. De achtergrond hiervan is dat gekozen is voor twee gescheiden mestregimes: voor landbouwgrond, waarop de gebruiksnormen van de Msw van toepassing zijn, en voor natuurterrein, waarvoor afzonderlijke beheersregelingen en het, op de Wet bodemsanering gebaseerde, Besluit gebruik meststoffen gelden. Daarbij wordt betere aansluiting gezocht bij het werkelijke mestgebruik dat het beheersregime toelaat. Niet van belang is of het natuurterreinen betreft in gebruik bij landbouwbedrijven, natuurbeschermingsorganisaties, landgoederen of anderszins (Kamerstukken II, 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 65-67 en 111).

Voor 1 januari 2006 luidde de definitie van “natuurterrein” in artikel 1, aanhef en sub v, Msw: grond met een houtopstand, alsmede heideveld, ven, hoogveenterrein, zandverstuiving, duinterrein, kwelder, schor, gors, slik, riet- en ruigtland, griend en laagveenmoeras, waarop een beheer wordt gevoerd dat aan bij ministeriële regeling gestelde regels voldoet. Uit de definitie die sinds 1 januari 2006 is opgenomen in artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit gebruik meststoffen, blijkt dat aan de bestaande definitie in dat Besluit is toegevoegd: grasland of bouwland dat de hoofdfunctie natuur heeft. Heeft grasland of bouwland de hoofdfunctie natuur dan volgt uit artikel 3, tweede lid, Msw, dat daarop het regime van de Msw niet van toepassing is.

In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 26 oktober 2005, houdende wijziging van het Besluit gebruik meststoffen, het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen en het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij (aanscherping gebruiksregels meststoffen) (Stb. 2005, 548, p. 28) staat ten aanzien van het onderscheid tussen landbouwgrond en natuurterrein het volgende vermeld:

“Gegeven de ruime definitie van landbouwgrond in de Meststoffenwet, namelijk grond waarop daadwerkelijk enige vorm van landbouw wordt uitgeoefend (artikel 1, eerste lid, onderdeel g) kan, ingeval natuurterrein voor enige vorm van landbouw in gebruik is, de vraag rijzen of sprake is van landbouwgrond, dan wel van natuurterrein. Ingeval sprake is van een beheersregime dat een aanmerkelijke inperking van de landbouwactiviteit en het daarmee samenhangende gebruik van meststoffen met zich brengt, zal dat in het algemeen leiden tot de conclusie dat geen sprake is van landbouwgrond, maar van natuurterrein. De met het oog op bescherming van natuurwaarden gestelde voorwaarden aan beheersregimes betreffen enkel soorten beheer waarbij geen normaal landbouwkundig gebruik aan de orde is en waarbij dus geen sprake kan zijn van landbouwgrond.”

Gelet op het vorenstaande zal het College aan de hand van de feitelijke omstandigheden beoordelen of sprake is van een zodanige inperking van de landbouwactiviteit dat geen sprake is van landbouwgrond maar van natuurterrein.

Het College neemt de volgende feitelijke omstandigheden in aanmerking.

Uit het rapport van de NVWA en de daarbij als bijlage gevoegde overeenkomsten (bijlage 4, pagina 1 tot en met 3) blijkt het volgende. Van de percelen, oorspronkelijk genummerd 1 tot en met 10, zijn de percelen 7 en 8 sinds 1 januari 2008 aan de erfpacht onttrokken, terwijl de oppervlakte van een aantal andere percelen per 1 januari 2008 is vergroot. De percelen 3 en 4 zijn door appellante niet opgegeven als landbouwgrond. De overeengekomen beheerseisen voor de door appellante voor het jaar 2011 als landbouwgrond opgegeven erfpachtpercelen zijn als volgt:

Perceel 1

Beweiding: standweide, max. 2,2 GVE/ha

Bemesting: stalmest 10 ton/ha of

drijfmest 12 ton/ha

Maaien: 1 x na juni, voor 1 oktober.

Geen maatregelen tussen 15 maart en 15 juni.

Perceel 2

Beweiding: naweide fac.

Bemesting: niet toegestaan

Maaien: na 15 juni, voor 15 augustus

Geen maatregelen tussen 15 maart en 15 juni.

Perceel 5

Beweiding: max. 2,2 GVE/ha, fac. voorweide

Bemesting: stalmest 10 ton/ha of

drijfmest 12 ton/ha

Maaien: na 15 juni, voor 1 oktober

Geen maatregelen tussen 15 maart en 15 juni.

Perceel 6

Beweiding: naweide fac.

Bemesting: niet toegestaan

Maaien: na 15 juni, voor 15 augustus

Geen maatregelen tussen 15 maart en 15 juni.

Perceel 9

Beweiding: naweide fac.

Bemesting: stalmest 10 ton/ha

Maaien: na 15 juni, voor 15 augustus

Geen maatregelen tussen 15 maart en 15 juni.

Perceel 10

Beweiding: max, 2,2 GVE/ha, fac. voorweide

Bemesting: stalmest 10 ton/ha of drijfmest 12 ton/ha.

Blijkens het onderzoek ter zitting betekent voorweide of naweide dat slechts gedurende een beperkte periode (ongeveer 2 maanden) beweiding is toegestaan. De beperking 2,2 GVE/ha betekent dat maximaal 2,2 runderen per hectare zijn toegestaan gedurende de genoemde weideperiode. De hoeveelheid stalmest of drijfmest die is toegestaan is beperkt vergeleken met de bij normaal agrarisch gebruik toegestane hoeveelheid. Voor alle percelen, met uitzondering van perceel 10, geldt verder een rustperiode waarin niet gemaaid, beweid of bemest mag worden (geen maatregelen).

Deze, bij de tekst van de overeenkomst dat alle erfpachtpercelen zijn ingericht en bestemd om te functioneren als reservaatgebied aansluitende, omstandigheden, in onderling verband beschouwd, leveren een dusdanige inperking van de landbouwactiviteit op dat het College, met de rechtbank, van oordeel is dat de staatssecretaris zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de desbetreffende percelen in hoofdzaak voor natuur worden gebruikt en derhalve moeten worden beschouwd als natuurterrein. Dat de bestemming volgens het bestemmingsplan Natuur-Agrarisch is staat er niet aan in de weg dat de grond hoofdzakelijk voor natuur wordt gebruikt. De vergelijking van appellante met gronden waarop de subsidieregelingen voor agrarisch natuurbeheer van toepassing zijn, en die wel tot landbouwgrond worden gerekend en als zodanig onder de derogatieregeling vallen, gaat naar het oordeel van het College niet op, nu dit landbouwgronden betreft waarvoor de landbouwer zelf kiest voor een beperkt agrarisch beheersregime. De agrariër heeft in dat geval ook de keuze om de agrarische activiteiten niet te beperken. Die keuze heeft appellante in dit geval niet. De gronden zijn dan ook terecht op grond van artikel 3, tweede lid, van de Msw voor de toepassing van de gebruiksnormen buiten beschouwing gelaten. Dat in dat geval sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1896 kilogram en een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 5967 kilogram is niet in geschil.

Appellante heeft verder naar voren gebracht dat gewekt vertrouwen eraan in de weg staat dat een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Appellante doet in dat kader een beroep op de mededeling van de opsporingsambtenaar na controle van de administratie in 2011 dat de derogatie, voor alle opgegeven percelen, akkoord was. Na een dergelijke kennisgeving kan volgens appellante niet alsnog worden overgegaan tot oplegging van een boete. Voorts wijst appellante erop dat de percelen na 2011 ook steeds, door de staatssecretaris zelf, onder de derogatieregeling zijn gebracht. Naar het oordeel van het College faalt deze beroepsgrond. Nog daargelaten of aan een mededeling van een opsporingsambtenaar gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend, staat vast dat de mededeling een reactie was op de beperkte weergave van de werkelijkheid door appellante, waardoor een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. De reactie van de zijde van de staatssecretaris op de aanmelding van appellante voor derogatie in de jaren na 2011 brengt, gelet op het toepasselijke normatieve kader, voorts evenmin het door appellante gewenste rechtsgevolg met zich mee. Van een besluit waarbij derogatie wordt toegekend is geen sprake. Bij controles achteraf blijkt of naar het oordeel van de staatssecretaris aan de voorwaarden voor derogatie is voldaan.

De conclusie is dat de staatssecretaris, ingevolge artikel 51 van de Msw, bevoegd was een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van artikel 7 van de Msw.

7. Appellante heeft in hoger beroep tevens betoogd dat de door haar aangevoerde omstandigheden, zoals de vermeende wisselende opstelling van de staatssecretaris en de daardoor bij haar ontstane onduidelijkheid, in ieder geval aanleiding moeten geven tot matiging van de boete. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet het College daarin echter geen reden voor verlaging van de boete. In het door appellante afgesloten erfpachtcontract is zeer gedetailleerd overeengekomen wat de beheerseisen zijn. Bovendien is daarin uitdrukkelijk bepaald dat de gronden in reservaatgebied liggen. Dat had voor appellante op zijn minst een duidelijke aanwijzing moeten zijn dat hier sprake was van natuurterrein waarop het regime van de gebruiksnormen niet van toepassing is. Van een professionele landbouwer mag worden verwacht dat hij bij twijfel zich op de hoogte stelt van de toepasselijke regels. Voor matiging is te minder aanleiding nu de staatssecretaris de erfpachtgronden, hetgeen in het voordeel van appellante werkt, wel heeft betrokken bij de vaststelling van de hoeveelheid van het bedrijf afgevoerde mest. Bij de berekening van het gebruik van meststoffen is deze uitgegaan van een (maximale) afvoer van 170 kg stikstof en 70 kilogram fosfaat per hectare van het bedrijf van appellante naar de erfpachtpercelen, zulks terwijl op basis van het erfpachtcontract minder is toegestaan.

8. Het hoger beroep is ongegrond.

9. Het College zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. H.L. van der Beek en mr. H.B. van Gijn, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2016.

w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk