15.4 Mechanismen van toezicht op de naleving van het Unierecht en grond- en mensenrechten

Onderdeel van de vertrouwensagenda is, algemeen geformuleerd, de evaluatie van en het toezicht op Europeesrechtelijke maatregelen. Zoals al eerder is opgemerkt zijn die evaluatie en dat toezicht in bepaalde gevallen onlosmakelijk verbonden met het eerste punt van de vertrouwensagenda, te weten dat van de introductie van minimumnormen en procedurele waarborgen. Het gaat dan om de evaluatie van en het toezicht op die te introduceren normen en waarborgen. Evaluatie en toezicht kunnen daar evenwel ook los van staan en zien op in EU-verband geïntroduceerde samenwerkingsinstrumenten, zoals het Europees aanhoudingsbevel.1 Verder kan met het oog op de werking van het vertrouwensbeginsel ook worden gedacht aan institutionele vormen van evaluatie en toezicht in verband met het lidmaatschap van de Europese Unie. Die liggen in het verlengde van de toetreding tot de Unie, welke toetreding ten opzichte van klassiek-verdragsrechtelijke samenwerking als moment van toetsen van vertrouwen in de plaats komt van de sluiting van een verdrag of het aangaan van verdragsverplichtingen met een andere staat.

Het was de toenmalige Nederlandse minister van Justitie, Ernst Hirsch Ballin, die tijdens de informele top van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken in Praag op 15 en 16 januari 2009 het belang van een evaluatiemechanisme onderstreepte teneinde wederzijds vertrouwen te versterken.2

In het navolgende worden verschillende evaluatie- en toezichtmechanismen besproken. Die zijn voor de werking van het vertrouwensbeginsel van belang omdat daarmee op verschillende manieren en los van concrete zaken de uitvoering van het EU-recht door de lidstaten wordt gemonitord. Uit dat toezicht kan blijken dat het EU-recht gebrekkig wordt nageleefd. Daaraan kunnen onder omstandigheden consequenties worden verbonden die ook de samenwerking kunnen raken, bijvoorbeeld bij het nog te bespreken toezicht op nieuwe lidstaten in de periode na toetreding. Uit dit toezicht kan uiteraard ook blijken dat een lidstaat het EU-recht wel naleeft. Dat versterkt het onderling vertrouwen. Blijkt bijvoorbeeld dat een lidstaat door de EU opgelegde procedurele waarborgen keurig naleeft, dan creëert dat bij andere lidstaten het vertrouwen dat dat in een concreet geval van samenwerking niet anders zal zijn. In deze paragraaf blijft rechterlijk toezicht in een concrete zaak buiten beschouwing; het navolgende ziet vooreerst op vormen van bestuurlijk toezicht. Uiteraard sluit dit niet uit dat de resultaten van bestuurlijke evaluatie- en toezichtmechanismen uiteindelijk hun weerklank vinden in het oordeel van de rechter in een concrete zaak.

In eerste instantie wordt aansluiting gezocht bij de indeling die Klip, Versluis en Polak in 2009 hanteren.3 Zij onderscheiden vijf verschillende evaluatiemechanismen in de toenmalige derde pijler:

Ad 1) De slotbepalingen van de meeste kaderbesluiten en richtlijnen op het onderhavige gebied bepalen dat er voor een bepaalde datum een evaluatie plaatsvindt. In sommige gevallen is dat niet meer dan een min of meer technische beoordeling van de stand van zaken van de implementatie van het kaderbesluit of de richtlijn in de nationale wetgeving. Met het oog op het vertrouwensbeginsel is van belang dat uit evaluaties duidelijk wordt hoe de lidstaten met een bepaald samenwerkingsinstrument omgaan dan wel in hoeverre de bepalingen van instrumenten houdende minimumnormen en procedurele waarborgen daadwerkelijk worden nageleefd. Formele vormen van evaluatie – hoe is het instrument in wetgeving neergelegd? – lijken in dat opzicht niet toereikend. Voorts is het zo dat evaluaties op basis van door de lidstaten zelf aangeleverde gegevens slechts beperkt effect kunnen hebben op het vergroten van het wederzijds vertrouwen. Als dat vertrouwen er reeds is, zal op die gegevens worden vertrouwd, maar waar al sprake is van enig wantrouwen, valt niet zonder meer in te zien hoe een op door de lidstaten zelf aangeleverde gegevens gebaseerde evaluatie het vertrouwen kan vergroten. Wel moet in dat verband onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende autoriteiten binnen een lidstaat. Het is denkbaar dat de regering of het ministerie van een bepaalde lidstaat wel voldoende vertrouwen geniet, maar het wantrouwen bijvoorbeeld vooral ziet op de politie. In een dergelijk geval kan een evaluatie die ziet op de werkzaamheden van de politie, maar die is gebaseerd op gegevens verzameld en geverifieerd door het ministerie wel bijdragen aan het versterken van het wederzijds vertrouwen.

In vergelijking met de situatie in 2009 is een belangrijk verschil vast te stellen: niet alleen is sindsdien het institutionele kader van de Europese Unie gewijzigd als gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009, ook is intussen een overgangsperiode van vijf jaar verstreken en heeft het Hof van Justitie met ingang van 1 december 2014 volledige bevoegdheid gekregen op het gebied van politiële samenwerking en de samenwerking in strafzaken. Dat betekent dat de Commissie thans een inbreukprocedure kan starten indien zij van oordeel is dat een lidstaat haar verplichtingen op het terrein van de politiële samenwerking en de samenwerking in strafzaken niet nakomt. Dit inzicht is relevant omdat het gebruik van evaluatiemechanismen eerder wel is gekarakteriseerd als compensatie voor het ontbreken van de toegang tot inbreukprocedures.4 De Europese Commissie blijkt diverse instrumenten inderdaad te evalueren met het oog op de mogelijkheid een inbreukprocedure te starten.5 Dit maakt dat evaluaties thans consequenties kunnen hebben; wordt geconstateerd dat er belangrijke tekortkomingen zijn, dan bestaat de mogelijkheid dat de Commissie een inbreukprocedure start. Men mag verwachten dat dit bijdraagt aan de juiste implementatie en toepassing van de verschillende instrumenten. Vooral waar thans ook procedurele waarborgen worden geïntroduceerd, kan deze dreiging van een inbreukprocedure onmiskenbaar een positief effect hebben op het versterken van het wederzijds vertrouwen in de Europese Unie.

Het is ook mogelijk dat naar aanleiding van evaluaties van concrete instrumenten het Europees Parlement actie onderneemt. Dit is met betrekking tot het Europees aanhoudingsbevel gebeurd bij Resolutie van 27 februari 2014.6 Met die resolutie verzoekt het Parlement de Commissie onder meer om te voorzien in een evenredigheidstoets, een mensenrechtenexceptie en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Anders gezegd stellen evaluaties het Parlement in staat om op Europees niveau democratisch toezicht te houden op de samenwerking in strafzaken in de Unie, met dien verstande dat het het Parlement ontbreekt aan instrumenten om dergelijke initiatieven daadwerkelijk kracht bij te zetten.

Ad 2) De evaluaties die plaatsvinden op basis van Gemeenschappelijk optreden 97/827/JBZ kennen een bredere opzet dan de meeste specifiek aan een bepaald instrument verbonden evaluaties, aangezien zij niet slechts zien op implementatiewetgeving, maar ook op de praktische toepassing van de geëvalueerde instrumenten. Wel zijn zij formeel beperkt tot de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.7 Er wordt steeds een bepaald thema geëvalueerd. Centraal staan de evaluatieteams. Deze worden door het voorzitterschap van de Raad samengesteld uit een lijst van door de lidstaten aangedragen deskundigen. Per te evalueren lidstaat worden drie deskundigen aangewezen die niet de nationaliteit hebben van de lidstaat in kwestie. Deze deskundigen vormen het evaluatieteam. Naast een door de lidstaat in te vullen vragenlijst, wordt de evaluatie ook gebaseerd op een door het evaluatieteam af te leggen bezoek ter plaatse. Het evaluatieteam stelt een ontwerpverslag op waar de geëvalueerde lidstaat op kan reageren en dat het team nog kan aanpassen. Het ontwerpverslag en de opmerkingen van de lidstaat die niet zijn overgenomen worden aan de zogeheten Multidisciplinaire Groep georganiseerde criminaliteit gezonden die na bespreking van het ontwerpverslag haar conclusies bij consensus aanneemt. Jaarlijks wordt de Raad door het voorzitterschap in kennis gesteld van de evaluatierondes. De Raad kan aanbevelingen tot de betrokken lidstaat richten en de lidstaat verzoeken mee te doelen welke vorderingen binnen een bepaalde termijn zijn gemaakt. Ook het Europees Parlement wordt jaarlijks in kennis gesteld. Aan het einde van een volledige evaluatieronde dient de Raad ‘passende maatregelen’ te nemen. Opmerkelijk is dat het verslag vertrouwelijk is, tenzij de geëvalueerde lidstaat het verslag openbaar wenst te maken. Dat moet dan in beginsel wel het volledige verslag zijn; voor openbaarmaking van gedeelten dient de toestemming van de Raad te worden verkregen. Tot op heden zijn er zes evaluatierondes gehouden. Naast de vier door Klip, Versluis en Polak reeds aangehaalde rondes (inzake wederzijdse rechtshulp in strafzaken, inzake wetshandhaving en de rol daarvan in de bestrijding van drugshandel, inzake de uitwisseling van informatie en inlichtingen tussen Europol en de lidstaten en tussen lidstaten onderling en inzake het Europees aanhoudingsbevel)8 zijn ook financiële criminaliteit en het financieel onderzoek9 en de implementatie en werking van Eurojust en het Europees Justitieel Netwerk in strafzaken geëvalueerd10.

Hoewel het opmerkelijk is dat de lidstaten het in hun macht hebben of een rapport wel of niet openbaar wordt gemaakt, kunnen deze evaluaties wel degelijk bijdragen aan de versterking van wederzijds vertrouwen. Het valt te verwachten dat rapporten met een positieve toonzetting doorgaans wel openbaar zullen worden gemaakt. Juist die rapporten zullen het wederzijds vertrouwen versterken, aangezien een positief oordeel betekent dat het EU-recht goed wordt nageleefd en tot de verwachting leidt dat dit ook in de nabije toekomst zo zal zijn. Daar komt bij dat de evaluatie geschiedt door een extern evaluatieteam. Dit is voor het vertrouwen van belang omdat de evaluatie daarmee objectief tot stand komt en aan kracht wint. Wel dient te worden aangetekend dat de lidstaat opmerkingen mag maken over het ontwerpverslag en dat niet inzichtelijk is welke opmerkingen zijn overgenomen door het evaluatieteam. Die lossen als het ware op in het evaluatieverslag. Enkel niet overgenomen opmerkingen worden afzonderlijk bijgevoegd. Voor zover het gaat om het rechtzetten van feitelijke onjuistheden of onjuiste interpretaties, is dat geen probleem en komt deze werkwijze een betrouwbare evaluatie ten goede. Het is evenwel niet ondenkbaar dat een lidstaat onwelgevallige (maar op zichzelf terechte) conclusies uit het evaluatieverslag tracht te krijgen. Als dat lukt, is dat uiteraard niet bevorderlijk voor de betrouwbaarheid van de evaluatie. Voor de betrokken lidstaat is het echter wel een gok om zo te opereren, want worden de opmerkingen niet overgenomen dan is dat voor eenieder kenbaar. Dit vormt, aangenomen dat een evaluatieteam zo is samengesteld dat het niet licht voor oneigenlijk druk zwicht, een voldoende waarborg voor de betrouwbaarheid van deze evaluaties. Al met al moet de tussenconclusie luiden dat deze vorm van evaluatie wel degelijk een bijdrage kan leveren aan de versterking van het wederzijds vertrouwen. Vooral als uit de evaluatie van een bepaald deelonderwerp blijkt dat het EU-recht correct wordt nageleefd, wekt dat bij andere lidstaten het vertrouwen dat op dat (deel)terrein met de onderzochte lidstaat kan worden samengewerkt, zeker nu het onderzoek wordt uitgevoerd door een extern onderzoeksteam. Blijkt dat de naleving van het EU-recht verbetering behoeft, dan kan daarvan op korte termijn een nadelig effect uitgaan op het vertrouwen in de onderzochte lidstaat, maar tegelijkertijd leidt een dergelijke uitkomst, naar mag worden aangenomen, tot de noodzakelijke verbeteringen. Dit alles geldt des te sterker nu het om vrij diepgaande evaluaties gaat die ook naar de praktische uitvoering kijken. Zij prikken als het ware door de formele sluier heen. Hoe meer uit deze evaluaties blijkt dat een lidstaat het EU-recht op een bepaald terrein daadwerkelijk naleeft, dus in de wetgeving, maar ook in de praktische uitvoering, hoe sterker het vertrouwen kan zijn dat andere lidstaten in die lidstaat stellen en hoe soepeler de samenwerking is.

Ad 3) Ook in het verband van Schengen vindt evaluatie plaats. Het Schengen-evaluatiemechanisme is terug te voeren op het besluit van het Uitvoerend Comité van 16 september 199811 waarbij de Permanente Schengenbeoordelings- en toepassingscommissie werd opgericht. Sinds 2013 voorziet Verordening 1053/2013 in de rechtsgrond voor het Schengen-evaluatiemechanisme.12 Het mechanisme kent ingevolge artikel 1, eerste lid, twee doeleinden: 1) controle uitoefenen op de toepassing van het Schengenacquis in de lidstaten waarop het volledig van toepassing is, en in de lidstaten waarop volgens het desbetreffende protocol bij het VEU en het VWEU het Schengenacquis gedeeltelijk van toepassing is, en 2) nagaan of aan de voorwaarden voor de toepassing van alle relevante onderdelen van het Schengenacquis is voldaan in de lidstaten ten aanzien waarvan nog geen besluit van de Raad is genomen volgens hetwelk de bepalingen van het Schengenacquis volledig of gedeeltelijk van toepassing zijn. Het gaat dus enerzijds om toezicht nadat een lidstaat is toegetreden tot de Schengenzone en anderzijds om verificatie voorafgaand aan toetreding. Zoals ook Klip, Versluis en Polak opmerken, kan men dit zien als enerzijds het behouden van het wederzijdse vertrouwen door toezicht op de toepassing van het Schengenacquis en anderzijds het verifiëren of aan de voorwaarden voor het aannemen van wederzijds vertrouwen is voldaan.13 Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Verordening kunnen evaluaties geschieden ‘door middel van vragenlijsten en al dan niet aangekondigde plaatsbezoeken’. Ook kan op grond van het derde lid van artikel 4 als aanvulling op vragenlijsten en plaatsbezoeken door de beoordeelde lidstaat een toelichting worden verstrekt. De Commissie heeft bij dit alles een coördinerende rol. De teams belast met plaatsbezoeken bestaan uit door de lidstaten aangewezen deskundigen en uit vertegenwoordigers van de Commissie (artikel 10, eerste lid). Van belang is dat het vierde lid van artikel 10 bepaalt dat ‘[d]e deskundigen van de lidstaten (…) niet [mogen] deelnemen aan een evaluatiemissie die een inspectie omvat in de lidstaat waar zij werkzaam zijn’. De Commissie brengt een ontwerpevaluatieverslag ter kennis van de geëvalueerde lidstaat. Die kan opmerkingen maken en om een redactievergadering verzoeken. De opmerkingen kunnen in het ontwerpverslag worden verwerkt. Dat verslag en de opmerkingen van de betrokken lidstaat worden aan de andere lidstaten voorgelegd, die weer kunnen reageren. Uiteindelijk neemt de Commissie door middel van een uitvoeringshandeling het evaluatieverslag aan en deelt zij het verslag mee aan het Europees Parlement. De deskundigen van de lidstaten en de vertegenwoordigers van de Commissie doen aanbevelingen naar aanleiding van het verslag, welke als voorstel aan de Raad worden voorgelegd. Vervolgens neemt de Raad deze aanbevelingen aan en zendt deze toe aan het Europees Parlement en de nationale parlementen. Het mechanisme voorziet ook in verder toezicht en een follow-up door middel van een actieplan. De evaluatieverslagen kennen een zekere beveiligingsrubricering en de Commissie besluit, na overleg met de betrokken lidstaat, welk deel van het verslag openbaar mag worden gemaakt. Niettemin dient de Commissie het Europees Parlement en de Raad jaarlijks een ‘uitvoerig’ verslag voor te leggen over de verrichte evaluaties, welk verslag ook de conclusies per evaluatie dient te bevatten en de stand van zaken betreffende corrigerende maatregelen.

Al met al kan ook van dit evaluatiemechanisme worden gezegd dat het kan bijdragen aan het versterken van wederzijds vertrouwen. In vergelijking met de evaluaties bedoeld onder 2) is er een grotere mate van openbaarheid rond deze evaluaties en worden zij niet alleen door ‘peers’ uitgevoerd, maar ook door vertegenwoordigers van de Commissie. Die openbaarheid bevordert de kenbaarheid van alle aspecten van deze evaluaties, ook voor de autoriteiten die met de samenwerking in strafzaken te maken hebben. Wanneer de resultaten positief zijn, versterkt dat het vertrouwen in de geëvalueerde lidstaat. Bij een minder positieve evaluatie, wanneer tekortkomingen aan het licht komen, is dat op korte termijn anders. Tegelijkertijd liggen die dan wel nauwkeuriger op tafel en mag worden aangenomen dat de lidstaat werk maakt van een verbeterplan. Hierbij moet men niet vergeten dat het gaat om het blootleggen van tekortkomingen die al bestonden en die, zonder dat dat goed kon worden onderbouwd wellicht het vertrouwen toch al beperkten, misschien wel meer dan nodig. Na een minder positieve evaluatie is in elk geval duidelijk waar de tekortkomingen in schuilen, maar ook waar niet, kan op eventuele verweren dus effectiever worden gerespondeerd en is aannemelijk dat verbetering optreedt. Dat de Commissie bij de evaluatie betrokken is, maakt deze in zekere zin nog objectiever en gezaghebbender hetgeen het hiervoor besproken effect versterkt. Zeker nu de mogelijkheid bestaat dat de Commissie een inbreukprocedure start, zal de lidstaat er in geval van een minder positieve evaluatie belang bij hebben snel aan verbetering te werken, zodat op termijn – na een eerste negatief effect – ook zo’n evaluatie uiteindelijk bijdraagt aan vertrouwen. De voor het wederzijds vertrouwen bevorderlijke kenmerken van de evaluaties bedoeld onder 2) gelden aldus a fortiori voor het Schengen-evaluatiemechanisme. Weliswaar is het bereik daarvan beperkt tot de Schengenzone en de onderwerpen die tot het Schengenacquis behoren, maar waar evaluatie via dit mechanisme plaatsvindt kan het wederzijds vertrouwen er op de hiervoor besproken wijze van profiteren.

Ad 4) Evaluaties ter voorbereiding van de toetreding van nieuwe lidstaten hangen meer nog dan andere evaluatiemechanismen samen met het bredere institutionele kader van de Unie. In de paragrafen 14.9 en 14.10 is het kader voor de toetreding van lidstaten tot de Europese Unie beschreven en is aandacht besteed aan de sanctieprocedure van artikel 7 VEU het daaraan voorafgaande rule of law mechanism dat de Commissie kan toepassen.

In algemene zin kan zelfs worden gezegd dat het institutionele kader van de Europese Unie via deze sanctieprocedure van artikel 7 VEU en het rule of law mechanism tot een min of meer doorlopende vorm van evaluatie en toezicht strekt op – kort gezegd – het rechtsstatelijk karakter van elke lidstaat (ook na toetreding), al bleek eerder ook dat de eigenlijke sanctieprocedure zo zwaar is dat de praktische relevantie beperkt is.

In theorie is het echter mogelijk dat aan een lidstaat sancties worden opgelegd vanwege de ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden.14 Het gaat dan om de schorsing van bepaalde rechten van de lidstaat, inclusief het stemrecht in de Raad. Gelet op de ongekend zware procedure die moet worden gevolgd alvorens dergelijke sancties daadwerkelijk kunnen worden opgelegd, kan deze mogelijkheid juridisch als vrij theoretisch worden aangemerkt. Wel kan deze sanctieprocedure en met name het voorafgaand daaraan toe te passen rule of law mechanism als politiek drukmiddel worden gebruikt, zoals is gebeurd ten aanzien van Hongarije in verband met een serie omstreden maatregelen van de regering van premier Orbán en later ten aanzien van de Poolse regering die in het najaar van 2015 aantrad. De constateringen van de Commissie in het kader van dat rule of law mechanism kunnen voorts ook een rol spelen in concrete zaken waarin op grondslag van het beginsel van wederzijdse erkenning wordt samengewerkt. In mijn optiek moet toepassing van het mechanisme onder omstandigheden kunnen leiden tot opschorting van die samenwerking.

In praktisch opzicht lijkt ook de mogelijkheid om ten tijde van de toetreding van een nieuwe lidstaat toezicht op te leggen toegevoegde waarde te hebben. In meer algemene zin voorziet het Gemeenschappelijk Optreden van 29 juni 1998 in de vaststelling van een mechanisme voor collectieve evaluatie van de inwerkingtreding, de toepassing en de daadwerkelijke uitvoering van het acquis van de Europese Unie op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken in de kandidaat-lidstaten.15 Dit mechanisme ziet op een aantal indicatoren van de betrouwbaarheid van het rechtssysteem in de kandidaat-lidstaat:

Bij de toetreding van Bulgarije en Roemenië is zelfs sprake geweest van het inroepen van mogelijkheden om de lidstaten na toetreding onder verscherpt toezicht te stellen; bij beschikkingen van 13 december 200617 heeft de Commissie de artikelen 37 en 38 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Bulgarije en Roemenië tot de Europese Unie (hierna: de Toetredingsakte)18 ingeroepen. Voor de strafrechtelijke context is artikel 38 van de Toetredingsakte relevant. Dat artikel bepaalt – voor zover relevant – dat

Als gezegd is deze bepaling samen met die van artikel 37 van de Toetredingsakte, die op verstoringen van de interne markt ziet, door de Commissie ingeroepen. Dit heeft geleid tot toepasselijkheid van het zogeheten ‘Mechanism for Cooperation and Verification’. Over beide lidstaten, Bulgarije en Roemenië, wordt halfjaarlijks een rapport uitgebracht omtrent de vooruitgang ten aanzien van in de bijlage bij de beschikkingen genoemde ijkpunten. Verderstrekkende maatregelen, zoals het uitstel van de toetreding waartoe artikel 39 van de Toetredingsakte de mogelijkheid bood, zijn niet genomen.

De hier behandelde vormen van evaluatie en toezicht bij de toetreding van lidstaten (en de in hoge mate als theoretisch te karakteriseren institutionele mogelijkheden om maatregelen te nemen tegen bestaande lidstaten) kan men vergelijken met de toets die in beginsel op het bestaan van voldoende wederzijds vertrouwen kan worden uitgevoerd bij het aangaan van een verdragsrelatie. Verschil is wel dat het aangaan van een verdragsrelatie in beginsel aan elke staat is (met de eerder gemaakte kanttekeningen ten aanzien van de toetreding van verdragsstaten tot multilaterale verdragen en voorts de politieke gevoeligheden die een dergelijke toets in voorkomende gevallen ook theoretisch maakt), terwijl hier maatregelen juist pas worden genomen als andere staten daarmee ook instemmen. Daar staat tegenover dat bij het aangaan van een verdragsrelatie de toets van het wederzijds vertrouwen en daarmee de beoordeling van het rechtsstelsel van de aanstaande verdragspartner doorgaans impliciet blijft en wellicht zelfs in concreto in het geheel niet plaatsvindt, terwijl de hier geschetste evaluatie- en toezichtmechanisme weliswaar de toetreding van de nieuwe lidstaat doorgaans niet zullen verhinderen, maar die lidstaat op aspecten als rechtsstatelijkheid en de werking van het rechtsstelsel onder een vergrootglas legt. Men kan zeggen dat in een dergelijk geval aanvankelijk geen sprake is van vertrouwen, maar eerder van controle. Echter, naarmate die controle na verloop van tijd tot de conclusie leidt dat het rechtsstatelijke gehalte van de nieuwe lidstaat voldoende is, zal daarvoor vertrouwen in de plaats kunnen komen, hetgeen de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning kan bevorderen.

Ad 5) Klip, Versluis en Polak zien in de ‘follow-up’ van beslissingen van het Hof van Justitie een vijfde type evaluatiemechanisme in de vroegere derde pijler van de Europese Unie. Zij stellen eerst vast dat in de derde pijler geen inbreukprocedure bestond en bespreken vervolgens verschillende typen beslissingen van het Hof van Justitie en de ‘follow-up’ daarvan. Omdat een nietigverklaring direct effect heeft, is een ‘follow-up’ daarvan niet nodig. Verder is het aan de nationale rechter opgedragen te handelen naar een prejudiciële beslissing van het Hof. Voor de Commissie is daarin geen rol weggelegd. Wel verzoekt het Hof de nationale rechter hem te informeren over het vervolg dat aan de beslissing is gegeven, welke informatie het Hof vervolgens verspreidt.19

In vergelijking met de situatie in 2009 is ook hier een belangrijk verschil dat sindsdien het institutionele kader van de Europese Unie is gewijzigd als gevolg van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009. Bovendien is intussen een overgangsperiode van vijf jaar verstreken en heeft het Hof van Justitie met ingang van 1 december 2014 volledige bevoegdheid gekregen op het gebied van politiële samenwerking en de samenwerking in strafzaken. Dat betekent, zoals eerder besproken, dat de Commissie thans een inbreukprocedure kan starten. Dit inzicht is relevant omdat het gebruik van evaluatiemechanismen eerder wel is gekarakteriseerd als compensatie voor het ontbreken van inbreukprocedures.20 Ook in het verband van de ‘follow up’ van beslissingen van het Hof van Justitie kan dit van belang zijn. Is een lidstaat nalatig om de nodige maatregelen te nemen ter uitvoering van het arrest van het Hof naar aanleiding van een inbreukprocedure, dan biedt artikel 260 VWEU de grondslag voor het opleggen van een forfaitaire som of een dwangsom, in elkaar opvolgende procedures of, als het om de implementatie van richtlijnen gaat, in een gecombineerde procedure.21

Naast deze vijf door Klip, Versluis en Polak onderscheiden evaluatiemechanismen, kan ook worden gewezen op het ‘scorebord’ mechanisme.22 Hoewel Klip, Versluis en Polak dat onder 1) scharen, bespreek ik deze hier als afzonderlijke variant. Het monitoren van de uitvoering van de meerjarige programma’s op JBZ-terrein ziet immers niet slechts op de implementatie van aangenomen instrumenten door de lidstaten, maar ook (en in wezen daaraan voorafgaand) op de aanname van regelgeving waartoe het voornemen in het meerjarige programma is opgenomen. Voor het onderhavige onderwerp is vooral dat laatste van belang waar het de maatregelen uit de Routekaart betreft. Die bieden immers minimumnormen en procedurele waarborgen in alle lidstaten, zodat het primair van belang is dat die richtlijnen daadwerkelijk worden aangenomen en, uiteraard, dat zij vervolgens ook worden geïmplementeerd en daadwerkelijk nageleefd. Als die richtlijnen zijn aangenomen en worden nageleefd, draagt dat bij aan het vertrouwen op de wijze zoals besproken in het kader van die maatregelen zelf. Het hier bedoelde scorebord maakt de stand van zaken rond deze procedurele waarborgen in de Unie in het algemeen en in elke lidstaat afzonderlijk, inzichtelijk.

Naast deze programmatische scorebordmethode is in 2013 ook het zogeheten ‘EU Justice Scoreboard’ geïntroduceerd. Op het eerste gezicht lijkt ook dit ‘EU Justice Scoreboard’ een evaluatie- en toezichtmechanisme dat kan bijdragen aan het wederzijds vertrouwen dat ten grondslag ligt aan het beginsel van wederzijdse erkenning. Uit de eerste mededeling van de Commissie aangaande het EU-scorebord voor justitie, dat weliswaar de ondertitel heeft ‘Een instrument ter bevordering van een doeltreffende justitie en groei’ (mijn cursivering, TK), blijkt echter dat het scorebord primair in een economische sleutel van groei en concurrentiekracht wordt geplaatst: de nationale rechtsstelsels spelen in het (economische) hervormingsproces een sleutelrol voor het herstel van het vertrouwen en de terugkeer naar groei.23 Niettemin overweegt de Commissie in deze eerste mededeling betreffende het scorebord tevens dat

Dat maakt het Scorebord in abstracto ook relevant voor het wederzijds vertrouwen dat ten grondslag ligt aan het beginsel van wederzijdse erkenning in strafzaken en de vertrouwensagenda van de Europese instellingen. In concreto zijn de indicatoren die zijn opgenomen in het Scorebord van 2013 en dat van 2014 voor de strafrechtelijke context weinig tot niet relevant. In elk geval zijn geen indicatoren (zoals die betreffende de doorlooptijden en afdoeningspercentages) van strafzaken opgenomen. Wel zijn er meer algemene indicatoren opgenomen in het Scorebord, bijvoorbeeld betreffende de opleiding van rechter en de gepercipieerde onafhankelijkheid van het gerechtelijk apparaat, die enige relevantie hebben. Daar komt bij dat het Scorebord, zoals ook al in de eerste mededeling daarover is te lezen een ‘evolutief instrument’ is ‘waarvan de reikwijdte, indicatoren en methode geleidelijk aan zullen worden uitgebreid, om de essentiële parameters van een doeltreffend rechtsstelsel te identificeren’. Ook zou in overleg met de lidstaten ‘in het scorebord geleidelijk aan meer aandacht kunnen worden geschonken aan andere domeinen van de rechtsstelsels’. Dat maakt het Scorebord in het algemeen relevant voor de onderhavige paragraaf.

Een betrekkelijk nieuwe vorm van evaluatie is het zogeheten Justice Forum.24 Dit brengt professionals uit de lidstaten bij elkaar. Volgens de Mededeling van de Commissie is de hoofddoelstelling van het Forum

Dit geschiedt op vier verschillende manieren:

Dit Justice Forum kan onmiskenbaar bijdragen aan het versterken van het wederzijds vertrouwen. Zeker waar de uitvoering in lidstaten geconcentreerd is bij een bepaald gerecht, zoals de overleveringsrechtspraak in Nederland bij de rechtbank Amsterdam, kan deelname aan het Forum van betrokken professionals meerwaarde hebben. Maar ook waar dit niet het geval is, kunnen het bestaan en de werkzaamheden van het forum het wederzijds vertrouwen versterken. Vertrouwen begint immers met het kennen van de ander. Het Justice Forum brengt professionals bij elkaar en geeft inzicht in de rechtspraktijk van andere lidstaten. Het bespreken van knelpunten bij de samenwerking kan tot oplossingen leiden. Ook over tijd kunnen veranderingen worden waargenomen. Zo is voorstelbaar dat professionals uit jonge lidstaten zich de waarden van de Unie aanvankelijk eigen moeten maken, maar dat uit de contacten in het Justice Forum blijkt dat dit na verloop van tijd ook daadwerkelijk gebeurt. Uiteraard is voorstelbaar dat deze contacten ook beperkingen laten zien en op die manier het vertrouwen schaden. In elk geval is ook daardoor weer duidelijk waar de tekortkomingen in schuilen en kan aan verbetering worden gewerkt. Op termijn zal ook dat bijdragen aan het versterken van vertrouwen. Daartoe is het wel van belang dat het Forum zijn werkzaamheden uitdraagt en bekend is bij de juridische professionals die met de samenwerking in strafzaken in Europees verband te maken hebben. Voor zover ik weet is daar in het geheel geen sprake van.26

De hiervoor besproken evaluatie- en toezichtmechanismen zijn alle Unierechtelijk van aard. Naast deze interne mechanismen, zijn er ook externe mechanismen van evaluatie en toezicht. Het voert te ver die hier alle uitvoerig te bespreken. Op deze plaats wordt volstaan met een tweetal belangrijke mechanismen voor het onderwerp van dit boek. Deze mechanismen zijn: (1) de European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ); (2) het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing (CPT), beide van de Raad van Europa.

De CEPEJ, ingesteld door het Comité van Ministers bij resolutie van 18 september 2002,27 concentreert zich op de werking van de rechtsstelsels van de verdragsstaten. De doelstellingen zijn

De CEPEJ doet dat onder meer door indicatoren te benomen, gegevens te verzamelen en netwerken op te zetten. Zij werkt ook samen met bijvoorbeeld de Europese Commissie. Zo zijn de gegevens van het eerder besproken ‘EU Justice Scoreboard’ verzameld door de CEPEJ.

Op het gebied van detentieomstandigheden is het CPT een zeer belangrijke instelling. Het is ingesteld bij het Europees Verdrag ter voorkoming van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing.29 Het kent zeer verstrekkende bevoegdheden, zoals het in het kader van een bezoek aan een bepaalde verdragsstaat vrijelijk bezoeken van elke plaats waar iemand van zijn of haar vrijheid is beroofd en het zonder getuige ondervragen van personen die van hun vrijheid zijn beroofd en in contact treden met eenieder die relevante inlichtingen kan verstrekken (art. 2 en 8 van het Verdrag).

Hoewel dergelijke evaluatiemechanismen van groot belang zijn voor het versterken van het wederzijds vertrouwen, maar in het geval van geconstateerde tekortkomingen dat vertrouwen overigens ook sterk kunnen verminderen, zijn zij niet EU-gebonden. Zij gelden in het bredere verband van de Raad van Europa. Wel zijn alle lidstaten partij bij de Raad van Europa en het Europees Verdrag ter voorkoming van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing, zodat de hier besproken mechanismen in elk geval ook hun werking hebben in de context van de samenwerking in strafzaken binnen de Europese Unie. Een vergelijkbare werking, zij het zonder de bijbehorende bevoegdheden die het CPT wel heeft, kan uitgaan van de werkzaamheden van niet-gouvernementele organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch. Ook die houden in zekere zin toezicht op de lidstaten en hun bevindingen kunnen dus bijdragen aan de versterkingen van het wederzijds vertrouwen, maar daaraan natuurlijk evengoed afbreuk doen.30