Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/7.2.6:7.2.6 Accreditatie en monitoring van verificateurs

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/7.2.6

7.2.6 Accreditatie en monitoring van verificateurs

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Een verificateur dient te zijn geaccrediteerd voor de verificatieactiviteiten die zij wenst te ondernemen.1 De accreditatieregeling is hoofdzakelijk opgenomen in hoofdstuk IV Verordening (EU) 600/2012. Artikel 4 Verordening (EU) 600/2012 bepaalt bovendien:

‘Wanneer een verificateur aantoont dat hij voldoet aan de criteria van de desbetreffende geharmoniseerde normen in de zin van artikel 2, lid 9, van Verordening (EG) nr. 765/2008 of delen daarvan, waarvan de referentienummers zijn bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie, wordt hij verondersteld aan de eisen van de hoofdstukken II en III van deze verordening te voldoen, voor zover de toepasselijke geharmoniseerde normen deze eisen dekken.’

Hieruit volgt dat EN-ISO 14065: 2013 een belangrijke rol speelt in de accreditatie van de verificateur. Reeds hierboven is gebleken dat ten aanzien van de verificatieactiviteiten Verordening (EU) 600/2012 veelvuldig verwijst naar deze geharmoniseerde norm. Artikel 4 expliciteert hierbij dat waar de verificateur aantoont aan de vereisten uit deze norm te voldoen, hij geacht wordt aan de overeenkomstige eisen van Verordening (EU) 600/2012 te voldoen. Het bewijsvermoeden dat zulks niet het geval is wordt in dat geval omgekeerd. Met andere woorden, indien de verificateur voldoet aan EN-ISO 14065:2013 en de accreditatie-instantie toch van mening is dat de verificateur niet aan de overeenkomende vereisten van Verordening (EU) 600/2012 voldoet, dan ligt de bewijslast hiervoor bij de accreditatie-instantie.2

Het veelvuldige gebruik van EN-ISO 14065: 2013 is mijns inziens echter problematisch, mede omdat deze normen slecht toegankelijk zijn (wat betreft het NEN-instituut kunnen deze normen alleen kosteloos bij het NEN-instituut worden ingezien, voor een kopie moet een (aanzienlijk) bedrag worden betaald). EN-ISO-normen worden namelijk niet opgesteld door de EU-wetgever. In hoofdstuk 6 is een kritische beschouwing van de (toegang tot) deze EN-ISO-normen gegeven.

Accreditatie en monitoring van verificateurs dienen een drieledig doel. Er wordt gecontroleerd of de verificateur en zijn personeel die verificatieactiviteiten uitvoert:

a)

beschikken over de competentie om de verificatie van verslagen uit te voeren overeenkomstig Verordening (EU) 600/2012;3

b)

de verificatie van verslagen uitvoeren overeenkomstig Verordening (EU) 600/2012 en;4

c)

voldoen aan de eisen die overeenkomstig hoofdstuk III Verordening (EU) 600/2012 gelden ten aanzien van verificateurs.5

Een accreditatieverzoek dient te worden ingediend door de rechtspersoon of juridische entiteit die verificatieactiviteiten wil gaan uitoefenen. Het verzoek geschiedt overeenkomstig artikel 5 lid 1 Verordening (EG) 765/2008 jo hoofdstuk IV Verordening (EU) 600/2012.6 Het verzoek dient daarbij de informatie die is vereist op basis van EN-ISO/IEC 17011: 2004 te bevatten.7 Bovendien dient de aanvrager voordat de beoordeling plaatsvindt, de informatie genoemd in artikel 45 lid 2 Verordening (EU) 600/2012 aan de nationale accreditatie-instantie te verstrekken.8 Daaronder valt alle door de nationale accreditatie-instantie gevraagde informatie.9 Een aanvraag voor een verruiming van het toepassingsgebied van de accreditatie wordt gelijkgesteld met een nieuwe aanvraag, voor zover het de beoordeling van die verruiming betreft.10

De nationale accreditatie-instantie dient zich vervolgens voor te bereiden op de beoordeling. Daarbij moet onder meer rekening worden gehouden met de complexiteit van het toepassingsgebied waarvoor accreditatie wordt aangevraagd.11 De nationale accreditatie-instantie dient wat betreft de accreditatie van verificateurs te voldoen aan EN-ISO/IEC 17011:2004.12 Ten behoeve van de beoordeling dient een beoordelingsteam te worden ingesteld.13 Dit team bestaat uit een hoofdbeoordelaar en, indien nodig, een aantal beoordelaars of technisch deskundigen voor een specifiek toepassingsgebied van de accreditatie.14 Het team dient tenminste een persoon te bevatten met kennis van de monitoring en rapportage van broeikasgasemissies overeenkomstig Verordening (EU) 601/2012 die relevant is voor de accreditatie. Die persoon moet tevens de competentie en het inzicht hebben die nodig zijn om de verificatieactiviteiten binnen de installatie of vliegtuigexploitant voor het toepassingsgebied te beoordelen. Verder dient het team tenminste een persoon te bevatten met kennis van de toepasselijke nationale wetgeving en richtsnoeren.15

Het beoordelingsteam dient tenminste de activiteiten uit artikel 47 Verordening (EU) 600/2012 uit te voeren om een beoordeling te maken. Dit geldt zowel bij aanvragen als monitoring van verificateurs. Hieronder vallen:

a)

een evaluatie van alle bij de aanvraag ingediende relevante documenten en bescheiden;

b)

een bezoek ter plaatse bij de aanvrager om een representatief monster van de interne verificatiedocumentatie te evalueren; alsmede de uitvoering van het kwaliteitsbeheersysteem en de procedures en processen van de aanvrager te beoordelen;

c)

observatie van een representatief gedeelte van het toepassingsgebied waarvoor accreditatie wordt aangevraagd; alsmede observatie van een representatief aantal medewerkers van de aanvrager die betrokken zijn bij de verificatie van het verslag van een exploitant om erop toe te zien dat de medewerkers overeenkomstig Verordening (EU) 600/2012 te werk gaan.16

Het beoordelingsteam brengt verslag uit aan de aanvrager over de bevindingen en non-conformiteiten. Daarbij verzoekt het team de aanvrager op deze bevindingen en non-conformiteiten te reageren.17 De aanvrager neemt corrigerende maatregelen om de non-conformiteiten aan te pakken. In het antwoord op de bevindingen en non-conformiteiten geeft de aanvrager aan welke maatregelen zijn genomen, of worden gepland binnen een door de nationale accreditatie-instantie bepaalde periode, om de non-conformiteiten ongedaan te maken.18 De nationale accreditatie-instantie dient vervolgens het antwoord van de aanvrager te evalueren. Wanneer de nationale accreditatie-instantie oordeelt dat het antwoord van de aanvrager ontoereikend of niet doeltreffend is, wordt om extra informatie of maatregelen van de aanvrager verzocht. Ook kan worden verzocht om bewijs dat genomen maatregelen effectief zijn ingevoerd of kan er een follow-upbeoordeling worden uitgevoerd om de effectieve invoering van corrigerende maatregelen te beoordelen.19

Bij de besluitvorming omtrent toekenning, verlenging of vernieuwing dient rekening te worden gehouden met de eisen die voortvloeien uit EN-ISO/IEC 17011:2004.20 Indien de nationale accreditatie-instantie heeft besloten de accreditatie van een aanvrager toe te kennen, te verlengen of te vernieuwen, wordt een daartoe strekkend accreditatiecertificaat afgegeven.21 Dit certificaat bevat tenminste de op basis van EN-ISO/IEC 17011:2004 vereiste informatie.22 Een accreditatiecertificaat is voor maximaal vijf jaar na de datum van afgifte geldig.23

Naast het toekennen, verlengen en vernieuwen van de accreditatie van een verificateur, houdt de nationale accreditatie-instantie ook toezicht op de verificateur. De regeling hieromtrent is te vinden in artikelen 49 en verder Verordening (EU) 600/2012. De nationale accreditatie-instantie voert een jaarlijks toezicht uit op elke verificateur die zij heeft geaccrediteerd.24 Dit toezicht dient ten minste een bezoek ter plaatse aan de verificateur te bevatten, ten behoeve van een evaluatie van een representatief monster van de interne verificatiedocumentatie, alsmede om de uitvoering van het kwaliteitsbeheersysteem en de procedures en processen van de aanvrager te beoordelen.25 Daarnaast dient er een observatie van de prestaties en competentie van een representatief aantal medewerkers van de verificateur te worden uitgevoerd.26 Het toezicht dient zodanig te worden voorbereid dat representatieve monsters van het toepassingsgebied van de accreditatie kunnen worden beoordeeld, overeenkomstig de eisen die zijn vastgesteld in EN-ISO 17011:2004.27 Op basis van het toezicht bepaalt de nationale accreditatie-instantie of de voortzetting van de accreditatie wordt bevestigd.28 Indien een verificateur in een andere lidstaat actief is, kan de nationale accreditatie-instantie die de verificateur heeft geaccrediteerd een verzoek indienen bij de nationale accreditatie-instantie van de andere lidstaat om namens en onder haar verantwoordelijkheid toezichtactiviteiten uit te voeren.29

Voor het vervallen van het accreditatiecertificaat dient de nationale accreditatie-instantie een herbeoordeling van de verificateur uit te voeren. Tijdens deze herbeoordeling wordt bepaald of het accreditatiecertificaat mag worden verlengd.30 De nationale accreditatie-instantie dient ook de herbeoordeling zo voor te bereiden dat representatieve monsters van het toepassingsgebied van de accreditatie kunnen worden beoordeeld. Bij het plannen en uitvoeren van het toezicht voldoet de nationale accreditatie-instantie aan de eisen die zijn vastgesteld in EN-ISO 17011:2004.31

Naast het jaarlijkse toezicht en de herbeoordeling bij afloop van het accreditatiecertificaat bestaat er nog de mogelijkheid voor een buitengewone beoordeling.32 Artikel 51 lid 1 Verordening (EU) 600/2012 bepaalt dat de nationale accreditatie-instantie te allen tijde een buitengewone beoordeling van de verificateur kan uitvoeren om te waarborgen dat de verificateur voldoet aan de eisen van Verordening (EU) 600/2012. Om deze bevoegdheid te faciliteren bevat het tweede lid een informatieverplichting voor de verificateur:

‘Om ervoor te zorgen dat de nationale accreditatie-instantie kan beoordelen of er behoefte is aan een buitengewone beoordeling, brengt de verificateur de nationale accreditatie-instantie onmiddellijk op de hoogte van belangrijke wijzigingen met betrekking tot aspecten van zijn status of werking die relevant zijn voor zijn accreditatie. Belangrijke wijzigingen omvatten de wijzigingen die worden vermeld in [EN-ISO/ IEC 17011:2004].’33

Verordening (EU) 600/2012 bevat enkele bevoegdheden voor de nationale accreditatie-instantie om administratieve maatregelen op te leggen. Artikel 53 lid 1 Verordening (EU) 600/2012 geeft de bevoegdheid aan de nationale accreditatie-instantie om een accreditatie op te schorten, in te trekken of te beperken wanneer een verificateur niet aan de vereisten van Verordening (EU) 600/2012 voldoet. Daarbij is ook meteen geregeld dat wanneer een verificateur zelf verzoekt om een opschorting, intrekking of beperking van de accreditatie, hier gehoor aan moet worden gegeven door de nationale accreditatie-instantie.34 De nationale accreditatie-instantie is verplicht een procedure voor bovengenoemde sancties te ontwikkelen, documenteren, uit te voeren en in stand te houden.35 Artikel 53 lid 2 noemt vervolgens een aantal gevallen waarin de nationale accreditatie-instantie verplicht is de accreditatie op te schorten of beperken:

a)

de verificateur heeft een ernstige inbreuk op de eisen van Verordening(EU) 600/2012 gepleegd;

b)

de verificateur heeft aanhoudend en herhaaldelijk niet aan de eisen van Verordening (EU) 600/2012 voldaan;

c)

de verificateur heeft andere specifieke voorwaarden van de nationale accreditatie-instantie geschonden.

Ingevolge artikel 53 lid 3 Verordening (EU) moet de nationale accreditatie-instantie in de volgende gevallen de accreditatie intrekken:

a)

indien de verificateur de redenen voor een besluit om het accreditatiecertificaat op te schorten niet heeft verholpen;

b)

indien een lid van het topmanagement van de verificateur schuldig is bevonden aan fraude;

c)

indien de verificateur opzettelijk valse informatie heeft verstrekt.

Wat onder een ‘ernstige inbreuk’ wordt verstaan wordt verder niet duidelijk uit de Verordening. Evenmin wordt bepaald welke termijn er geldt voor het verhelpen van de redenen voor opschorting. Ook ‘fraude’ en ‘opzet’ worden niet gedefinieerd. Het is dus aan de nationale accreditatie-instantie hier een eerste invulling aan te geven. De uiteindelijke interpretatie ligt uiteraard bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.

Het besluit van de nationale accreditatie-instantie om het toepassingsgebied van de accreditatie op te schorten, in te trekken of te beperken treedt in werking na kennisgeving van het besluit aan de verificateur. 36Opschorting dient te worden beëindigd wanneer de nationale accreditatie-instantie bevredigende informatie heeft ontvangen en ervan overtuigd is dat de verificateur voldoet aan de eisen van Verordening (EU) 600/2012. 37

Tegen het besluit in een van bovengenoemde verplichte gevallen staat ingevolge artikel 53 lid 4 Verordening (EU) 600/2012 beroep open. De lidstaat dient hiertoe zelf een regeling te treffen.38 Dit is evenwel een overbodige bepaling, aangezien uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie sowieso voortvloeit dat tegen op EU-recht gebaseerde beslissingen beroep open moet staan.39 Ook indien een van de genoemde sancties op basis van een discretionaire bevoegdheid wordt opgelegd, dient hier dus beroep tegen open te staan. Dit beroepsrecht volgt inmiddels overigens ook uit artikel 47 Handvest van de grondrechten van de EU, dat dezelfde juridische status als de verdragsbepalingen geniet.40

Zoals in hoofdstuk 6 is besproken levert een beslissing van een bestuursorgaan op grond van een bevoegdheid ontleend aan een EU-verordening een besluit in de zin van artikel 1: 3 Awb op. Verderop wordt besproken dat het bestuur van de Raad voor de Accreditatie - de Nederlandse accreditatie-instantie - een bestuursorgaan is. Naar Nederlands recht staat daarom bezwaar en beroep volgens de reguliere Awb-procedures tegen deze beslissingen van het bestuur van de Raad voor de Accreditatie open. Hoger beroep moet worden ingesteld bij het CBb.41

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.