5.2 De redenen voor invoering van de bestuurlijke boete in de WW

Uit de MvT1 bij de Wet Boeten blijkt dat het kabinet twee belangrijke leemten in het sanctiesysteem in de sociale zekerheid had geconstateerd die leidden tot de invoering van de boete. De eerste leemte was dat een aantal sociale wetten de mogelijkheid miste om geconstateerde informatiefraude administratief af te handelen. De tweede leemte was dat voor zover deze mogelijkheid wel bestond, de administratieve sancties (een procentuele korting) beperkt waren, omdat deze alleen op lopende uitkeringen konden worden toegepast.2 Vóór invoering van de Wet Boeten werd bij het overtreden van de informatieplicht ex artikel 25 WW een maatregel toegepast (de uitkering werd geweigerd en/of de reeds ontvangen uitkering werd teruggevorderd). De boete werd ingevoerd om een leemte op te vullen in situaties waarin de overtreder niet langer een uitkering genoot en de enkele terugvordering van de ten onrechte genoten uitkering als een inadequate reactie op zijn informatiefraude moest worden gezien. De maatregel (meestal een procentuele korting op de uitkering) kon alleen op lopende uitkeringen worden toegepast. Ook was het niet mogelijk om, in geval van volledige terugvordering van onterechte betaalde uitkeringen, een bedrag als sanctie voor het niet-nakomen van de inlichtingenplicht op te leggen bovenop het teruggevorderde bedrag. Met andere woorden, als de uitkeringen reeds zijn verstrekt (lees: het geld is ontvangen door de WW’er) dan was er geen ruimte meer om – behalve terugvordering – nog een sanctie ten uitvoer te leggen. De WW’er heeft immers al ontvangen waar om was verzocht, zodat daarop niet meer gekort kan worden door een (punitieve) administratieve sanctie. Deze leemte werd opgevuld met de bestuurlijke boete die kon worden opgelegd ongeacht of de uitkering nog werd verleend en ongeacht de hoogte van de ten onrechte betaalde uitkering.3

Deze leemten waren reeds bij de invoering van de WW in 1987 door de Sociale Verzekeringsraad en het College Algemene Bijstandswet geconstateerd. Deze instanties adviseerden desgevraagd over de hernieuwde vaststelling van de richtlijn voor sociale zekerheidsfraude. Die richtlijn was in het leven geroepen voor het doen van aangifte of het maken van proces-verbaal ter zake fraude met sociale uitkeringen (paragraaf 4.3.4). In 1987 was er een lage strafrechtelijke vervolgingsgrens van 1.200 gulden (ca. 545 euro) bij sociale zekerheidsfraude. De strafrechtelijke sancties waren in het merendeel van de gevallen een adequaat sanctiemiddel, maar bij een aantal gevallen niet. In de loop der jaren was de grens voor vervolging aanzienlijk opgetrokken, namelijk naar meer dan 10.000 euro. De strafbepalingen werden daarom als ultimum remedium gereserveerd voor de zwaarste gevallen van misbruik.4 Doordat die grens voor vervolging aanzienlijk was opgetrokken, en er dus geen strafrechtelijke handhaving voor een groter aantal gevallen van fraude was, ontstond er volgens het kabinet een noodzaak om een bestuurlijke boete in te voeren. Het uitvoeringsorgaan kreeg daarom met de invoering van de Wet Boeten de verplichting om bij schending van de informatieplicht in artikel 25 WW een bestuurlijke boete op te leggen.5

Vóór invoering van de Wet Boeten werd in het kabinetsstandpunt in het vergaderjaar 1991-1992 naar aanleiding van het in paragraaf 4.3.4 behandelde ITS-onderzoek inzake de afhandeling van uitkeringsfraude gedacht aan een herziening van de frauderichtlijn in plaats van een uitbreiding van het sanctie-instrumentarium met een boete. Er werd door de minister van Justitie dan ook, mede namens de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedacht aan het invoeren van minder gedetailleerde regels in de richtlijn en het vergroten van de beheersbaarheid van de stroom van gevallen die strafrechtelijk werd afgedaan. Daarnaast werd aangekondigd dat er een werkgroep zou worden ingesteld die de mogelijkheden tot uitbreiding van het sanctie-instrumentarium ter verbetering van de handhaving door de uitvoeringsorganen zou gaan bezien.6 Bij de invoering van de Wet Boeten werd dit kabinetsstandpunt ‘aangepast’ geciteerd. De uitbreiding van het administratieve sanctie-instrumentarium werd als noodzakelijke intensivering van de handhavingsplanning van de uitvoerende instanties aangehaald.7 Waar een dergelijke uitbreiding in 1992 dus als een mogelijke oplossing werd gezien als de daarvoor ingestelde werkgroep daartoe reden zou zien, werd bij de invoering van de Wet Boeten – met een verwijzing naar het kabinetsstandpunt en niet naar resultaten van een werkgroep – die uitbreiding als een ‘noodzakelijke intensivering’ aangehaald. Eventuele resultaten van de in 1992 aangekondigde werkgroep worden in de MvT van de Wet Boeten niet genoemd. Dat doet mij vermoeden dat een dergelijke werkgroep niet meer is ingesteld en in 1996 met de resultaten van het ITS-onderzoek en het ‘aangepast’ citeren van het kabinetstandpunt de noodzaak van de opvulling van de bestuurlijke boete werd verantwoord.8

Wat daar ook van zij, het kabinet noemt in de MvT van de Wet Boeten, naast de ophoging van de vervolgingsgrens, samenvattend nog vier redenen9 voor de zelfstandige beboetingsplicht van informatiefraude.

De eerste reden was dat het kabinet vond dat de schending van de informatieplicht een ander soort normovertreding was dan schending van de normen gericht op de uittreding uit de uitkering en normen over het voorkómen van intredinggerichte, gedragingen. Bij schending van de (algemene) informatieplicht paste volgens het kabinet een consequentie met een meer punitief en strafrechtelijk karakter. Die informatieplicht van artikel 25 WW houdt in dat de uitkeringsgerechtigde desgevraagd of uit eigen beweging de uitvoeringsinstantie op de hoogte moet stellen van alle feiten en omstandigheden waarvan het hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht, het geldend maken van het recht, de duur, of de hoogte van de uitkering.10 Bij het niet voldoen aan deze plicht, dus als onjuiste informatie wordt verstrekt of relevante informatie wordt verzwegen, volgt een boete. Bij niet-naleving van de normen die te maken hebben met het in de WW verzekerde risico paste volgens het kabinet een sanctie die geen leed toevoegde. Deze sanctie was meer een soort technische handhaving die in een directe relatie staat met het doel en de strekking van de WW. Die strekking is inkomensbescherming bieden aan hen die onvrijwillig werkloos worden of die onvrijwillig werkloos blijven. Het betreft hier overtredingen van een specifieke verplichting zoals het voorkomen van werkloosheid of instemming van de uitkeringsgerechtigde met een te korte opzegtermijn. Deze specifiekere rechtsnormen zijn ondergebracht onder artikel 24 WW (het verwijtbaar werkloos zijn of blijven) en bij die normen passen volgens het kabinet de sancties van de maatregel (de uitkering al dan niet gedeeltelijk weigeren). Het opleggen van een maatregel hoefde volgens het kabinet niet per definitie te leiden tot onaangename ervaring, omdat het mede afhankelijk zou zijn van de wijze waarop de betrokken burger reageert op het opleggen van een sanctie. Indien hij op de verlaging of de stopzetting van de WW-uitkering reageert door alsnog een passende baan te aanvaarden, mist de (oorspronkelijke) sanctie elk negatief effect.11

De tweede reden om de sanctie van een boete in te voeren had te maken met de rechtszekerheid en rechtsbescherming van de uitkeringsgerechtigde bij het opleggen van een boete. Door schending van de informatieplicht met een boete te bestraffen werd de sanctie herkenbaar als een op het klassieke strafrecht georiënteerde leedtoevoegingssanctie. De rechtsbescherming die daarmee gepaard ging, zoals het toepassen van de beslagvrije voet, kon dan ook bij de administratieve boete worden toegepast.12

Als derde reden voor de beboetingsplicht gaf het kabinet aan dat de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid, naast de justitiële organen, een eigen verantwoordelijkheid in de handhaving hebben. Die bestuurlijke organen moesten ook handhavend met boeten kunnen optreden, zodat het strafrecht kon worden gereserveerd voor de ernstige gevallen van informatiefraude. Uit onderzoek was gebleken dat de uitvoeringsorganen soms om ‘onbekende redenen’ sancties achterwege lieten.13 Het kabinet had mede daarom met de Wet Boeten een verplichting van de sanctieoplegging door de uitvoeringsorganen ingevoerd.14

De vierde reden voor het zelfstandig beboeten van informatiefraude was de opvulling van de eerder geconstateerde leemte, namelijk in de situatie waarin de overtreder niet langer uitkering genoot en de enkele terugvordering van de ten onrechte genoten uitkering als een inadequate reactie op zijn informatiefraude moest worden gezien.15