6.4.1 Inleiding

Naast het tuchtrechtelijke toezicht, bestaan er klachtenregelingen ten aanzien van rechters. Klachtenregelingen zijn doorgaans te onderscheiden in interne en externe procedures, zo ook de rechterlijke klachtenregelingen. Bij een interne regeling wordt de klacht behandeld door het gerecht waarbij de persoon waarover wordt geklaagd werkzaam is. Met een externe regeling doelt men doorgaans op de behandeling van klachten door een andere instantie dan waar de beklaagde werkzaam is, nog afgezien van de vraag of die instantie tot de rechtsprekende macht behoort (bijvoorbeeld een hoger gerecht) of daar buiten staat (bijvoorbeeld de Nationale ombudsman). Hoewel de klachtenregeling niet in de Wrra is vervat maar in de Wet RO, bespreek ik deze grotendeels in dit hoofdstuk.1 De reden hiervoor is dat het tuchtrecht en het klachtrecht ten aanzien van de rechterlijke macht in het verleden vaak ten onrechte zijn verward en beide regelingen zo beter zijn te vergelijken. Een gecombineerde bespreking van de klachtenregeling en het tuchtrecht ligt ook voor de hand, omdat ten aanzien van eenzelfde gedraging van een rechter beide procedures zouden kunnen worden gevolgd.2 Maar lang niet elke gegronde klacht zal aanleiding geven tot het opleggen van tuchtrechtelijke maatregelen en evengoed kan er reden zijn om het tuchtrecht toe te passen zonder dat een klacht is ingediend.3 Ongeacht deze mogelijke samenhang zijn het dus wezenlijk twee verschillende zaken.4

Artikel 26 Wet RO verplicht het gerechtsbestuur sinds 1 januari 2002 om een interne regeling vast te stellen voor de behandeling van klachten over gedragingen van personen werkzaam bij het betreffende gerecht.5 Deze klachtenregeling is volgens de regering een instrument om te voldoen aan de zorgtaak voor de bestuurlijke en organisatorische kwaliteit van een gerecht.6 De interne klachtenregelingen van de diverse gerechten zijn veelal gebaseerd op de landelijke modelklachtenregeling.7 Zij moeten worden gepubliceerd in de Staatscourant (art. 26 lid 5 Wet RO). De regeling bepaalt bij wie en waarover binnen het gerecht kan worden geklaagd. Artikel 2 van de modelklachtenregeling bepaalt dat men een klacht indient bij het gerechtsbestuur. Op grond van artikel 11 van die regeling kan het bestuur een klachtadviescommissie met de advisering over een klacht belasten. Een ieder kan klagen over de wijze waarop rechters of gerechtsambtenaren zich tegenover hem hebben gedragen, of over het gerecht als zodanig, bijvoorbeeld over de telefonische bereikbaarheid. Klachten over (de inhoud en motivering van) een rechterlijke beslissing, met inbegrip van de in dat kader genomen beslissingen van procedurele aard, zijn niet mogelijk. Evenmin zijn klachten toegestaan over gedragingen waartegen een rechterlijke procedure aanhangig is, of beroep openstaat tegen een uitspraak die in een zodanige procedure is gedaan (art. 26 lid 4 Wet RO en art. 2 lid 1 Model-klachtenregeling). Zodoende kunnen noch rechterlijke uitspraken, noch daaraan voorafgaande beslissingen object van een klacht zijn. Daarvoor geldt het (gesloten) stelsel van de normale rechtsmiddelen.8 Deze beperkingen van het klachtrecht heeft de regering nadrukkelijk geplaatst in de context van waarborging van de rechterlijke onafhankelijkheid.9 Door de omvang van het klachtrecht te beperken tot bepaalde feitelijke gedragingen wordt voorkomen dat de rechter in zijn (functionele) onafhankelijkheid kan worden aangetast.

Aanvankelijk was beoogd dat tegelijk met de inwerkingtreding van de Wobg een nieuwe externe klachtenregeling voor de rechterlijke organisatie in werking zou treden. Hoewel er diverse alternatieven zijn overwogen,10 is destijds geen nieuwe regeling verwezenlijkt. Die lag complexer dan aanvankelijk gedacht in verband met de bijzondere positie van de rechtsprekende macht.11 De regering meende, in navolging van de commissie-Leemhuis, dat het op grond van artikel 116, vierde lid, Gw niet mogelijk is de bevoegdheid om te oordelen over klachten tegen rechters toe te kennen aan een instantie die geen onderdeel uitmaakt van de rechterlijke macht.12 Het is onduidelijk of de regering met de bijzondere positie van de rechtsprekende macht (ook) doelde op de eis van rechterlijke onafhankelijkheid. Via een overgangsbepaling in de Wobg is het externe klachtrecht tijdelijk geregeld, wat er in hoofdzaak op neer komt dat de bestaande regelingen zijn gehandhaafd. Dat wil zeggen dat de Nationale ombudsman bevoegd is te oordelen over klachten tegen gerechtsambtenaren13 en dat klachten over rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast op vordering van de P-G door de Hoge Raad worden afgedaan.14 De Vierde Meervoudige Kamer van de Hoge Raad, die zitting houdt met drie raadsheren, ook wel de ombudskamer genoemd, oordeelt over deze klachten.15 De Minister van Justitie was in 2005 voornemens een nieuwe wettelijke regeling voor het externe klachtrecht voor de rechterlijke organisatie voor te bereiden, waarin de klachtbehandeling zou worden opgedragen aan de Nationale ombudsman, in combinatie met een rol voor de Hoge Raad.16 Inmiddels is duidelijk dat de minister het daartoe strekkende wetsvoorstel na een negatief advies van de Raad van State, gelet op de spanning tussen de wijze waarop het voorstel vorm gaf aan de externe klachtbehandeling en de constitutioneel gewaarborgde onafhankelijkheid van de rechter, niet zal indienen en dat de huidige overgangsregeling van extern klachtrecht permanent in de Wet RO (art. 13a-13g) wordt opgenomen.17

Vanaf de invoering van de klachtenregeling van artikel 14a-14e RO (oud) was er discussie over haar vermeende tuchtrechtelijke karakter (zie § 4.4.5). De verwarring is niet vreemd met het oog op de vergelijkbare procedure van beide regeling en de beeldvorming daarover: ‘De klachtenregeling roept onontkoombaar het beeld op van een individuele rechterlijke ambtenaar die zich dient te verantwoorden voor het hoogste rechtscollege op een wijze vergelijkbaar met de tuchtrechtelijke verantwoording in geval van schorsing en ontslag.’18 Voor dit onderzoek is het feitelijk niet van belang of de klachtenregeling nu wel of niet onder het toezicht van artikel 116, vierde lid, Gw valt. Veel belangrijker is de vraag of het achterliggende belang dat die bepaling beoogt te beschermen, dat van de rechterlijke onafhankelijkheid, in het geding komt als de klachtenbehandeling wordt opgedragen aan een instantie die niet tot de rechterlijke macht behoort. Met het oog op de rechterlijke onafhankelijkheid zijn vier vragen over de inrichting van een externe klachtenregeling voor de rechterlijke organisatie relevant: (1) waarover kan geklaagd worden, (2) welke instanties mogen oordelen over die klachten, (3) zijn aan het oordeel over de klacht rechtsgevolgen verbonden voor de rechter en (4) op welk moment kan klachtbehandeling plaatsvinden?