Einde inhoudsopgave
Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/8.3
8.3 Grenswaarden en Omgevingswet
mr. T.J. Thurlings, datum 01-08-2017
- Datum
01-08-2017
- Auteur
mr. T.J. Thurlings
- JCDI
JCDI:ADS606999:1
- Vakgebied(en)
Energierecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Artikel 26 Richtlijn ETS en artikel 9 lid 2 Richtlijn IE.
De Omgevingswet heeft bijvoorbeeld als maatschappelijke doelstelling: ‘De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies’ (MvT, Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 20. Tevens vastgelegd in artikel 1.3 Ow). Daarbij is het niet denkbeeldig dat een bevoegd gezag het onder omstandigheden wenselijk acht de toepassing van energie-efficiënte technologieën verplicht voor te schrijven, bijvoorbeeld met het oog op de lokale milieukwaliteit of voor duurzaamheidsdoelstellingen, gezien de huidige lage prijs van emissierechten. Weliswaar kunnen dergelijke voorschriften afbreuk doen aan de kosteneffectiviteit van het ETS doordat er minder vraag naar emissierechten ontstaat (het waterbedeffect zorgt er dan voor dat de totale emissies in de EU niet omlaag gaan, doordat bijvoorbeeld bedrijven in andere lidstaten de vrijgekomen emissierechten zullen opkopen (zie hierover onder meer: Peeters 2014b. De effecten van het waterbedeffect kunnen in de praktijk blijkens recent onderzoek overigens wellicht worden genuanceerd, afhankelijk van onder meer verdere politieke ontwikkelingen met betrekking tot het ‘Market Stability Reserve’ (ECOFYS 2016, hierin wordt tevens het principe van het waterbedeffect in het ETS-systeem uitgelegd. Voor het besluit inzake de Market Stability Reserve: Besluit 2015/1814/EU))), de maatregelen worden desalniettemin expliciet door artikel 26 Richtlijn en artikel 9 Richtlijn 2010/75/EU toegestaan. Er ontstaat derhalve geen strijd met het EU-recht bij voorschriften inzake het zuinig gebruik van energie (andere maatregelen die de kosteneffectiviteit aantasten kunnen wel in strijd komen met de Richtlijn ETS. Zie over dit onderwerp uitgebreid: Squintani, Holwerda &; De Graaf 2012).
De overweging van de regering tot uitsluiting van energie-efficiëntievoorschriften had als achterliggende gedachte dat CO2-emissies veelal ontstaan door energieverbruik (MvT Kamerstukken II 2003/04, 29565, nr. 3, p. 14, zie ook p. 19). Deze gedachtegang lijkt logisch. Energie-efficiëntie-eisen kunnen de kosteneffectiviteit van emissiehandel aantasten (zie bijv: Teuben 2005, p. 223 en 224 en de literatuur aangehaald in de voorgaande voetnoot). Echter, door de huidige lage prijs van emissierechten kan er reden zijn toch te kiezen voor het gebruikmaken van de mogelijkheid energie-efficiëntie-eisen aan ETS-installaties op te leggen, om zo via een andere weg het zuinig gebruik van energie te stimuleren. Ook kunnen andere (lokale) milieuredenen hiertoe aanleiding geven.
Zie de toelichting op artikel 5.14 Bal, te raadplegen op: www.internetconsultatie.nl (geraadpleegd op 30 augustus 2016).
Zie over verdergaande maatregelen in het kader van het ETS: Squintani, Holwerda &; De Graaf 2012.
In het ontwerp van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl - één van de AMvB’s onder de Omgevingswet), is voorzien in een vervanging van artikel 5.12 Bor, dat aan bovenstaande bezwaren deels tegemoetkomt. Artikel 8.58 Bkl luidt:
‘1.Aan een omgevingsvergunning worden als het een activiteit betreft waarop ook de in artikel 16.5 van de Wet milieubeheer vervatte verboden betrekking hebben, geen voorschriften verbonden:
a. die een emissiegrenswaarde voor de directe emissie van broeikasgassen inhouden, tenzij dat noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante milieuverontreiniging in de onmiddellijke nabijheid van de activiteit wordt veroorzaakt, en
b. ter bevordering van een zuinig gebruik van energie bij de activiteit.
2.Als aan de omgevingsvergunning voorschriften zijn verbonden als bedoeld in het eerste lid, vervallen die voorschriften.’
Hoewel hier niet meer wordt aangesloten bij het inrichtingenbegrip, ziet deze uitsluiting wel weer op alle broeikasgassen afkomstig uit de activiteit, terwijl artikel 9 Richtlijn IE ziet op de activiteit-broeikasgascombinatie in bijlage I Richtlijn ETS. Indien het broeikasgas in bijlage I Richtlijn ETS niet wordt genoemd in combinatie met de activiteit, moet hier een grenswaarde voor worden opgelegd als de Richtlijn IE dit vereist. In zoverre kan artikel 8.58 Bkl in strijd komen met de Richtlijn IE. Dit kan worden opgelost door direct te verwijzen naar de activiteit-broeikasgascombinatie in bijlage I Richtlijn, bijvoorbeeld met de formulering: inhoudende een emissiegrenswaarde voor een broeikasgas dat in combinatie met de activiteit in bijlage I van richtlijn 2003/87/EG wordt genoemd, tenzij [...].
Overigens valt op dat in artikel 8.58 Bkl ook weer de uitsluiting van energie-efficiëntievoorschriften is overgenomen. De Richtlijn ETS en Richtlijn IE geven hier wel een bevoegdheid toe, maar het uitsluiten is niet verplicht. 1Het zou wellicht beter binnen de doelstellingen van de Omgevingswet passen als deze uitsluiting wordt gewijzigd in een bevoegdheid voor het bevoegd gezag om geen voorschriften voor het zuinig gebruik van energie voor te schrijven.2 In het tweede lid kan dan worden geregeld dat emissiegrenswaarden van rechtswege vervallen. Er bestaat immers geen EU-verplichting om de voorschriften voor zuinig gebruik van energie te laten vervallen.3 Wel wordt de problematiek rond het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ opgelost door in artikel 8.58 Bkl aan te sluiten bij het begrip ‘milieuverontreinging’ dat op zichzelf weer conform de Richtlijn IE is gedefinieerd in artikel 1.1 jo Bijlage I Bkl.4
Verder kan worden overwogen het voorgestelde artikel 5.14 Bal aan te passen. Dit artikel ziet op het toepassen van energiebesparingsmaatregelen, wanneer voor een milieubelastende activiteit geen omgevingsvergunning is vereist.5 Op dit moment sluit lid 2 aanhef en onder b van dat artikel energiebesparingsmaatregelen uit voor activiteiten waarvoor een broeikasgasemissievergunning is vereist. Dit zou kunnen worden aangepast naar een kan-bepaling, zodat het bevoegd gezag de ruimte wordt gelaten deze maatregelen wel te treffen wanneer dit met het oog op de doelstellingen van de Omgevingswet wenselijk is.
Overigens is interessant dat artikel 9 Richtlijn IE slechts de grenswaarden uitsluit voor vergunningen als bedoeld in die Richtlijn. Hieruit zou kunnen worden afgeleid dat voor andere activiteiten die slechts naar nationaal recht bijvoorbeeld vergunningplichtig zijn wel grenswaarden kunnen worden opgelegd. Mijns inziens moet ook in dat geval echter de toepassing van emissiegrenswaarden van broeikasgassen die in verband met de ETS activiteit op bijlage I Richtlijn ETS worden vermeld, uitgesloten worden geacht. Dergelijke grenswaarden zouden immers een wezenlijke invloed op de vraag naar emissierechten hebben en daarmee de kosteneffectiviteit van het ETS kunnen aantasten. De grenswaarden komen dan in strijd met de doelstelling van de Richtlijn ETS als geformuleerd in artikel 1 van die Richtlijn. Een dergelijke grenswaarde kan om diezelfde reden niet worden toegepast als een verdergaande beschermingsmaatregel als bedoeld in artikel 193 VwEU.6