5.5.1 De totstandkoming van het budgetrecht in vogelvlucht

De ontwikkeling van het budgetrecht heeft met name plaatsgevonden in de eerste helft van de negentiende eeuw. Een mooi startpunt voor een beschrijving hiervan vormt de Staatsregeling van 1798 die gold voor de toenmalige Bataafse Republiek, omdat hierin voor het eerst een algemeen belastingstelsel werd geregeld.1 De inkomsten en de uitgaven van de overheid, die eerder gezamenlijk en gekoppeld aan een bepaald doel in een begroting waren opgenomen, werden hierdoor gesplitst. Door de invoering van een algemeen belastingstelsel zouden de baten de vorm krijgen van een voortdurende stroom inkomsten. De heffing van belastingen werd daarmee losgekoppeld van de besteding van het opgehaalde vermogen. Een ander belangrijk punt dat in de Staatsregeling van 1798 werd opgenomen was dat het parlement jaarlijks zou stemmen over de begroting. Hiermee was de eerste vorm van een jaarlijks parlementair budgetrecht, zoals dat ook nu nog bestaat, een feit.2

Na het einde van de Franse tijd trad Willem I aan als eerste vorst van Nederland. De Grondwet van 1814 die in dit kader tot stand kwam, betekende een aanzienlijke verandering voor het begrotingsrecht. Een onderscheid werd voortaan gemaakt tussen de zogenaamde zekere uitgaven, die duurzaam werden vastgesteld, en de buitengewone en onzekere uitgaven, die jaarlijks werden bepaald.3 In de Grondwet van 1815, die tot stand kwam vanwege de vereniging met België, werd dit onderscheid aangehouden.4 Er werd een termijn van tien jaar verbonden aan de gewone uitgaven.5 Er ontstond zo een systeem van tienjaarlijkse en buitengewone jaarlijkse begrotingen. In de tienjaarlijkse begroting zouden onder meer uitgaven worden opgenomen die voortvloeiden uit de wet of gesloten overeenkomsten en waaraan om die reden toch niets gewijzigd zou kunnen worden.6 Ook bepaalde de Grondwet van 1815 dat de uitgaven voor ieder departement in een afzonderlijk begrotingshoofdstuk werden vastgelegd.7

Driemaal werd een tienjaarlijkse begroting ingediend, in 1819, 1829 en 1839.8 In geen van de gevallen bleek dit systeem een succes. De eerste tienjaarlijkse begroting bevatte veel uitgaven die op de jaarlijkse begroting thuishoorden.9 Überhaupt bleek de verdeling tussen zekere en onzekere uitgaven moeilijk te maken.10 Bovendien bleek de tienjarenbegroting weinig inzichtelijk, omdat begrotingshoofdstukken slechts totaalbedragen vermeldden in plaats van een specificatie naar uitgaven.11 Het begrotingsvoorstel van 1819 werd dan ook in eerste instantie verworpen.12 De invoering van de tienjaarlijkse begrotingen laat hiermee een sterk formele benadering van het budgetrecht zien, doordat de zeggenschap van het parlement over de besteding van overheidsgelden als gevolg daarvan flink werd beperkt.

De scheiding tussen zekere en buitengewone uitgaven plaatste het parlement dus voor een belangrijk deel van de uitgaven op afstand. Ook op andere manieren probeerde Willem I zijn greep op de rijksfinanciën te vergroten. Zo kwam hij in 1822 met het voorstel voor een zogeheten amortisatiesyndicaat.13 Dit was een fonds dat tot doel had om de economische situatie in Nederland te verbeteren, maar dat eerder leidde tot het tegendeel. Na instemming van het parlement, met name vanwege het kortetermijnvoordeel van lastenverlichting, kreeg de koning veel financiële vrijheid bij het inzetten van dit fonds, wat zorgde voor hoge schulden. Verantwoording over het amortisatie-syndicaat hoefde pas bij de eerstvolgende tienjaarlijkse begroting te worden afgelegd. De koning verwierf zo een sterke positie ten aanzien van de openbare financiën, ten koste van de rol van het parlement. Door in te stemmen met het amortisatie-syndicaat gaf het parlement een belangrijk deel van het budgetrecht weg. Ook hieruit blijkt de sterke formele benadering van het budgetrecht in deze periode. Pas in 1840 werd het amortisatie-syndicaat opgeheven.14

De behandeling van de tweede tienjaarlijkse begroting in 1829 verliep vervolgens onder grote druk.15 De groeiende onvrede in de zuidelijke provincies speelde daarbij een belangrijke rol en leidde uiteindelijk tot de afsplitsing van België. In deze context werd de tweede tienjarenbegroting, evenals de eerste in 1819, aanvankelijk verworpen.16 Bij de behandeling van de derde tienjarenbegroting was daarna de maat vol voor de Tweede Kamer. Het handelen van Willem I in het kader van het amortisatie-syndicaat had geleid tot grote schulden, die hij lange tijd verborgen hield voor het parlement.17 De Tweede Kamer verwierp ook de derde tienjarenbegroting en maakte daarmee duidelijk dat de machtige rol van de koning ten aanzien van de rijksfinanciën was uitgespeeld.18

De Tweede Kamer toonde zich dus bij iedere tienjaarlijkse begroting bijzonder kritisch.19 De benodigde instemming van de Kamer, hoewel bij de ‘zekere’ uitgaven slechts eens in de tien jaar vereist, bleek een belangrijk machtsmiddel om haar afkeuring over het handelen van de koning te uiten. In 1840 volgde een langverwachte wijziging van de Grondwet. De ontevredenheid van de Kamer dwong belangrijke hervormingen van het budgetrecht af. De begroting keerde terug naar haar eerdere, ongesplitste vorm en werd voortaan vastgesteld voor een periode van twee jaren.20 Ook dienden de uitgaven van de verschillende departementen, die per begrotingshoofdstuk werden vastgesteld, voortaan in een afzonderlijke wet te worden geregeld.21 Zo hoefde het parlement niet de gehele rijksbegroting te verwerpen als het bezwaren had tegen onderdelen uit een begrotingshoofdstuk. Ook op andere terreinen werd de positie van het parlement versterkt. Willem I bleek zich niet met deze nieuwe constitutionele verhoudingen te kunnen verenigen en deed daarom kort na de wijziging van de Grondwet afstand van de troon.22

Onder Willem II zette de versterking van de positie van de Staten-Generaal zich voort. De Grondwet van 1848 voltooide de ontwikkeling van het budgetrecht en vormde de basis voor het recht in de huidige vorm.23 De ministeriële verantwoordelijkheid werd ingevoerd, net als het recht van amen- dement voor de Tweede Kamer.24 Met name dit laatste was van groot belang voor het (materiële) budgetrecht, aangezien de Tweede Kamer via die weg voortaan ook begrotingen kon aanpassen. Tevens werd teruggekeerd naar het systeem van jaarlijkse begrotingen, waardoor beide Kamers ieder jaar hun oordeel over de rijksfinanciën konden laten gelden.25

Sinds de grondwetswijziging van 1848 is het budgetrecht niet meer wezenlijk veranderd.26 Wel verwierp het parlement, anders dan nu gebruikelijk is, in de tweede helft van de negentiende eeuw veelvuldig begrotingen.27 Het budgetrecht bleek een belangrijk middel om een minister of volledig kabinet tot aftreden te dwingen. Door de ontwikkeling van de vertrouwensregel in deze periode is sindsdien het gebruik van het budgetrecht om het aftreden van een minister te bewerkstelligen niet langer nodig.28 Het parlement kan daartoe rechtstreeks de vertrouwensregel inroepen. Wel speelt de vertrouwensregel vanzelfsprekend nog steeds een belangrijke rol bij de uitoefening van het budgetrecht, wat bijvoorbeeld blijkt uit de verschillende kabinetscrises die zijn ontstaan over financiële aangelegenheden.29 Coalitiefracties kunnen in dat geval bepaalde financiële afspraken niet voor hun rekening nemen, waardoor de regering niet langer kan steunen op een meerderheid in het parlement.

Uit het voorgaande blijkt dat de positie van het parlement in de negentiende eeuw, onder meer door de ontwikkeling van het budgetrecht, steeds sterker werd. De ontwikkeling van het budgetrecht gaf het parlement steeds meer zeggenschap bij de besteding van overheidsgelden en laat daarmee een beweging van een meer formele naar een meer materiële benadering zien. Met name door de opheffing van het amortisatie-syndicaat, de verschuiving van tienjaarlijkse naar jaarlijkse begrotingen en de invoering van het recht van amendement kreeg het parlement meer vat op de overheidsuitgaven.