69.2 Het digitaal stelsel omgevingswet

Aan de Omgevingswet liggen verbeterdoelen ten grondslag. Het in hoofdstuk 20 van de wet op te nemen DSO wordt noodzakelijk geacht om het gebruiksgemak, het inzicht in het omgevingsrecht en betere en snellere besluitvorming te bevorderen. Centraal in het digitaal stelsel staat een landelijke voorziening. Deze voorziening heeft in ieder geval twee functies. Dat is allereerst het ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving. Daarbij gaat het om te beginnen om regels voor de fysieke leefomgeving, zoals informatie uit besluiten of andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet (zoals een omgevingsplan of omgevingsvisie). Daarnaast kan het gaan het om andere informatie over de fysieke leefomgeving, zoals informatie over de staat van die omgeving. Ten tweede kent het een loketfunctie waarmee een initiatiefnemer een vergunningaanvraag kan indienen, een melding kan doen of op een andere manier gegevens aan het bevoegd gezag kan verstrekken.1 Via dit ene landelijke digitale loket kan een initiatiefnemer aanvragen doen voor omgevingsvergunningen, maatwerkvoorschriften of toestemmingen om een gelijkwaardige maatregel te treffen. Via dit loket kan de initiatiefnemer ook een melding doen en alle gegevens en bescheiden verstrekken ter voldoening aan een andere informatieplicht dan een melding. Het gebruik van dit loket is verplicht als een initiatiefnemer een vergunning digitaal wil aanvragen of digitaal een melding wil doen of gegevens en bescheiden wil verstrekken.2

Op termijn dient de informatievoorziening zo ingericht te worden dat de informatie zoveel mogelijk objectgericht, met een «klik op de kaart» kan worden opgeroepen. Daarbij kunnen bijvoorbeeld regels worden vertaald in zogeheten vragenbomen, die voor een initiatiefnemer een hulpmiddel zijn om te bepalen of voor een bepaalde activiteit op een bepaalde locatie een vergunning nodig is. Voor zover ook informatie over de (staat van de) fysieke leefomgeving beschikbaar is, kan de combinatie van regels en die feitelijke informatie, bovendien inzicht geven in beschikbare gebruiksruimte (bijvoorbeeld voor wat betreft geluidsbelasting) op een specifieke locatie.3

Voor de informatievoorziening was medio 2017 nog een ‘register omgevingsdocumenten’ beoogd.4 Dat voornemen is in het voorstel van medio 2018 afgezwakt. Dat geldt ook voor een aantal andere voornemens die tussen medio 2017 en 2018 het veld hebben geruimd.

Er dient volgens artikel 20.21 een ‘landelijke voorziening’ te komen. Deze voorziet in ieder geval in het elektronisch ontsluiten van de informatie, bedoeld in artikel 20.26, eerste lid en het elektronisch kunnen indienen van een aanvraag om een besluit, doen van een melding, verstrekken van gegevens en bescheiden ter voldoening aan een andere informatieverplichting dan een melding en verzenden van een ander bericht, als bedoeld in artikel 16.1.

Artikel 20.26 leert in lid 1 dat bij algemene maatregel van bestuur informatie kan worden aangewezen die beschikbaar wordt gesteld voor ontsluiting via de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 20.21. Aldus kan de voorziening stapsgewijs worden doorontwikkeld en uitgebreid. Zo zullen steeds meer besluiten en rechtsfiguren via de landelijke voorziening ontsloten kunnen worden. Op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen in ieder geval (informatie uit) de omgevingsvisie, de omgevingsverordening, het omgevingsplan en de Omgevingsregeling via de landelijke voorziening kunnen worden ontsloten. Het voornemen is om op termijn ook informatie uit omgevingsvergunningen via de landelijke voorziening te ontsluiten.5

Het was medio 2017 ook nog de bedoeling dat taken voor de aanlevering van brongegevens en omgevingsdocumenten werden belegd. Deze brongegevens moeten vaak worden bewerkt of verrijkt voordat ze kunnen worden gebruikt in de gebruikerstoepassingen van de landelijke voorziening. Bovendien moet de kwaliteit van elk gegeven worden gevalideerd.

Voor de goede werking van het DSO moesten volgens het concept van medio 2017 de volgende vijf taken worden geregeld:

De eerste drie taken zijn vooral relevant voor (potentiële) aanvragers van vergunningen en/of andere besluiten. Interessanter is wellicht de (inmiddels gesneuvelde) vierde taak. De verdergaande digitalisering en het toekomstbestendig maken en houden van nieuwe wetgeving vergt voortdurend aandacht voor het verzamelen, bewerken en openbaar maken van gegevens. De kwaliteit van brongegevens moet worden gevalideerd. Bepaalde brongegevens moeten ook worden bewerkt of verrijkt voordat ze kunnen worden gebruikt in gebruikerstoepassingen van de landelijke voorziening. Deze bewerkte of verrijkte gegevens werden ‘informatieproducten’ genoemd. Een informatieproduct is een digitaal product dat voldoet aan de gestelde kwaliteitseisen en standaarden en een informatieve meerwaarde heeft ten opzichte van de brongegevens. Een voorbeeld van een informatieproduct zijn de generieke invoergegevens voor de berekeningen van de luchtkwaliteit. Het RIVM stelt deze invoergegevens nu al jaarlijks ter beschikking in opdracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu. De kengetallen voor de emissies van bedrijven in een bepaalde bedrijfstak worden berekend met de brongegevens uit de milieujaarverslagen van bedrijven. Dat luchtkwaliteitberekeningen altijd met dezelfde invoergegevens worden uitgevoerd heeft een einde gemaakt aan veel discussie en onzekerheid, aldus de concepttoelichting van medio 2017.

Onder informatieproducten moesten volgens diezelfde concept-toelichting behalve gegevens in dit kader ook toepassingen worden verstaan voor het geautomatiseerd uitvoeren van een meet- of rekenmethode waarmee de gevolgen van bijvoorbeeld een omgevingsvergunning kunnen worden doorgerekend. Een voorbeeld van een toepassing die kan worden aangewezen als informatieproduct is het in de inleiding van deze bijdrage al genoemde AERIUS. Dit is het rekeninstrument van de programmatische aanpak stikstof voor vergunningverlening en planvorming rond Natura 2000-gebieden.

De in 2017 nog beoogde regeling biedt de grondslag om de kwaliteit van brongegevens te valideren en informatieproducten voor onderdelen van de fysieke leefomgeving te maken. Die taken dienen te worden uitgevoerd door uitvoeringsorganisaties die beschikken over bewezen deskundigheid op de informatiegebieden waarvoor zij zijn aangewezen en die voldoende onafhankelijk zijn van de gebruikers en de organisaties of andere organisatieonderdelen van het bestuursorgaan of de rechtspersoon die brongegevens aanleveren. Overheden die over gegevens beschikken, kunnen worden verplicht deze aan de uitvoeringsorganisaties aan te leveren.

Het voorstel van medio 2017 biedt een grondslag voor het vaststellen van standaarden voor de brongegevens en informatieproducten die via de landelijke voorziening worden uitgewisseld, aldus het toenmalige artikel 20.32. Ook zou de grondslag voor het vaststellen van standaarden voor omgevingsdocumenten verruimd worden, zodat (combinaties van) semantische, reken- en meet-, verbeeldings- en uitwisselstandaarden konden worden vastgesteld. De standaarden maken het mogelijk gegevens en documenten te vergelijken, te aggregeren, uniform weer te geven en zonder vervormingen of fouten uit te wisselen. Het gebruik van standaarden vergemakkelijkt het geautomatiseerd uitvoeren van bestandsvergelijkingen en beschermen van gegevens. Bestandsvergelijkingen zijn belangrijke hulpmiddelen voor het verhogen van de gegevenskwaliteit, aldus de concept-toelichting uit 2017.6

Het voorstel van medio 2018 biedt nog wel enige ruimte voor standaarden, al lijkt de ambitie behoorlijk te zijn teruggeschroefd. Bij ministeriële regeling kunnen zo nodig nadere eisen aan de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen informatie worden gesteld. Zo kunnen standaarden worden vastgesteld, met nadere informatie-kundige definiëring van de informatie, waarmee elektronische verwerking en aansluiting op andere informatie kunnen worden geborgd. Met die regeling zullen bovendien (andere) kwaliteitseisen kunnen worden gesteld, zoals eisen aan actualiteit en herleidbaarheid. Standaarden zijn gedetailleerd, veelal technisch van aard en toegespitst op het type informatie. Gelet hierop is het vastleggen daarvan in een ministeriële regeling passend, aldus de Memorie van Toelichting.7

De concept-toelichting uit 2017 gaat verder nog in op de gegevenskwaliteit. Er kunnen eisen worden gesteld aan de kwaliteit van de brongegevens en informatieproducten die via het DSO worden ontsloten. Gedacht kan worden aan eisen aan de inhoud (zoals de nauwkeurigheid of de herleidbaarheid) en eisen aan de ‘verpakking’ waarin het gegeven wordt aangeleverd (bijvoorbeeld het bestandsformaat). De kwaliteitseisen worden ook vastgelegd in de standaarden.

Volgens het in 2017 voorgestelde artikel 20.33 hebben de uitvoeringsorganisaties de taak de brongegevens te valideren. Valideren is geautomatiseerd toetsen of een gegeven voldoet aan kwaliteitseisen die bij regeling zijn bepaald en aan de standaarden (zoals vormvereisten). Bij ministeriële regeling zal per gegevensset worden bepaald op welke kwaliteitseisen leveringen van brongegevens gevali- deerd zullen worden. Bij bepaalde brongegevens zoals erfgoedgegevens kan, anders dan bij luchtkwaliteitgegevens, een gegeven van (vele) jaren terug nog voldoende actueel zijn. Leveringen die niet voldoen worden niet ontsloten via de landelijke voorziening, maar met een aanduiding van de reden teruggestuurd. Overheden die de wettelijke taak hebben brongegevens beschikbaar te stellen blijven verantwoordelijk voor de kwaliteit van de gegevens.

Ook hier lijken de ambities in een jaar naar beneden bijgesteld te zijn. Blijkens het thans voorgestelde artikel 20.27 kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld in het belang van de borging en beoordeling van de kwaliteit van de informatie, bedoeld in artikel 20.26, eerste lid. De bepaling biedt volgens de Memorie van Toelichting onder meer een grondslag voor regeling van validatie van informatie in de keten van informatievoorziening, als de informatie op grond van artikel 20.26 specifiek is aangewezen met regeling van eisen waaraan die informatie moet voldoen. Verder geeft de bepaling een grondslag voor een regeling van andere vormen van kwaliteitszorg dan validatie voor de op grond van artikel 20.26 aangewezen informatie.8

De thans beoogde regeling wijzigt nog artikel 16.1 Omgevingswet. Blijkens het eerste lid kan een aanvraag om een besluit of een melding op grond van deze wet in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen worden ingediend of gedaan via de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 20.21. Belangrijk is verder het derde lid, dat de elektronische weg exclusief voorschrijft: bij de maatregel kunnen gevallen worden aangewezen waarin het verkeer, bedoeld in het eerste en tweede lid, alleen elektronisch kan plaatsvinden, op de in die leden bedoelde wijze. De gedachte is kortom, dat de elektronische weg langzaam aan exclusief wordt voorgeschreven voor aanvragen en later ook voor andere berichten. Deze uitbreiding tot andere berichten is opgenomen met het oog op mogelijke doorontwikkeling van het digitaal stelsel. Met de uitbreiding is het mogelijk om in de toekomst bijvoorbeeld tevens mogelijkheden te bieden voor het indienen van zienswijzen via het digitaal stelsel, zonder dat daarvoor een aanpassing van de wet nodig is.9

De Memorie van Toelichting besteedt ook nog aandacht aan de relatie met de Awb.10 Er loopt een traject ter modernisering van de bepalingen over elektronisch bestuurlijk verkeer. Daarmee dienen de regels over elektronisch bestuurlijk verkeer in de Awb aangepast te worden aan technologische en maatschappelijke ontwikkelingen, krijgen burgers en bedrijven het recht om elektronisch berichten aan de overheid te sturen en worden nadere regels gesteld ten aanzien van de verzending en verwerking van berichten.11Artikel 16.1 is of wordt daarop afgestemd.