RvS, 15-06-2005, nr. 200409208/1

Bij besluit van 10 april 2002 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; hierna: de Minister) ingestemd met de ruilverkavelingsovereenkomst "Kavelruil Grootewaard", projectnummer 11259, met uitzondering van de transacties tussen [partij 1] en [partij 2].

Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft de Minister het daartegen door [partij 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 4 oktober 2004, verzonden op 5 oktober 2004, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door [partij 1] ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief van 11 november 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 2 december 2004. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 28 december 2004 heeft [partij 1] van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2005, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar bij het ministerie, en [partij 1], vertegenwoordigd door J.F.J.M. Smits en J. Verkerk, beiden werkzaam voor de Stichting Kavelruil Zuid-Holland, is verschenen.

Ingevolge artikel 4 van de Landinrichtingswet (hierna: de wet) strekt landinrichting tot verbetering van de inrichting van het landelijk gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven.

Ingevolge artikel 17 van de wet is ruilverkaveling bij overeenkomst de vorm van landinrichting, waarbij drie of meer eigenaren zich verbinden bepaalde, hun toebehorende onroerende zaken samen te voegen, de verkregen massa op bepaalde wijze te verkavelen en onder elkaar bij notariële akte te verdelen.

Ingevolge artikel 121 kan men mede tot een ruilverkavelingsovereenkomst toetreden, teneinde tegen inbreng van geld kavels of tegen inbreng van onroerende zaken een geldsom te bedingen.

Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de wet treedt een beding in de overeenkomst, waarbij bepalingen van Hoofdstuk VI, VII en VIII toepasselijk worden verklaard, slechts in werking, indien en voorzover de Minister daarmee heeft ingestemd.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling kavelruil van 9 mei 1985 (Stb. 299), zoals nadien gewijzigd, wordt met inachtneming van het in het tweede lid bepaalde instemming verleend aan een beding in de ruilverkavelingsovereenkomst, voorzover in dat beding geen andere bepalingen van die wet toepasselijk worden verklaard dan de in dit lid genoemde. Ingevolge het tweede lid wordt de in het eerste lid genoemde instemming verleend onder de voorwaarde, dat de directeur van de Dienst Landelijk Gebied van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) schriftelijk heeft verklaard met die overeenkomst in te stemmen.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, kan de Minister op aanvraag een subsidie verstrekken aan de eigenaren die een ruilovereenkomst hebben gesloten, terzake waarvan de in artikel 1, tweede lid, bedoelde schriftelijke verklaring is verkregen. Ingevolge het derde lid van artikel 2 bedraagt de subsidie 100% van de notariële kosten die ten behoeve van de kavelruil worden gemaakt.

Bij de beoordeling of met een beding kan worden ingestemd en of subsidie voor de notariskosten kan worden verleend, hanteert de Minister de zogeheten "CLC-instructie kavelruil". Daarin is onder meer vermeld dat conform artikel 121 van de wet koop-verkoop transacties tussen eigenaren binnen een kavelruil mogelijk zijn. Bij een kavelruilovereenkomst, waarin koop- en verkooptransacties zijn opgenomen die los staan van het ruilproces en die even goed kunnen plaatsvinden buiten de kavelruil, zullen deze transacties niet gesubsidieerd worden, aldus de instructie.

De overeenkomst "Kavelruil Grootewaard" is aangegaan door vier partijen. Overeengekomen is dat [partij 1] een perceel grasland van 0.75.00 ha inbrengt ten behoeve van [partij 2] en dat partij 2 percelen grasland van in totaal 23.19.90 ha inbrengt ten behoeve van [partij 1]. Verder is overeengekomen dat [partij 1] percelen grasland van in totaal 3.49.00 ha inbrengt ten behoeve van partij 3 en dat partij 3 een perceel grasland van circa 3.49.00 inbrengt ten behoeve van [partij 1]. Ten slotte is overeengekomen dat partij 4 percelen grasland van in totaal 6.45.70 inbrengt ten behoeve van [partij 1].

In de aangevallen uitspraak is overwogen dat binnen een kavelruil een koop- en verkooptransactie waarbij een geheel bedrijf wordt overgenomen in beginsel mogelijk is, indien deze onlosmakelijk is verbonden met het ruilproces. Naar het oordeel van de rechtbank had de Minister moeten onderzoeken of de verwerving door [partij 1] van het bedrijf van partij 2 tegen de inbreng van geld, onlosmakelijk is verbonden met het ruilproces volgens de aan de Minister voorgelegde kavelruil.

De Minister heeft betoogd dat de koop- verkooptransactie, waarbij [partij 1] het bedrijf van partij 2 in eigendom verwerft, een wijziging van bedrijfsvoerder betreft, die als zodanig geen verbetering van de inrichting van het landelijk gebied bewerkstelligt en evenmin als ruiling is aan te merken. Deze transactie kon volgens hem ook zonder kavelruil plaatsvinden. Volgens hem is in dit geval bovendien niet voldaan aan de voorwaarde dat een kavelruil moet bestaan uit tenminste drie ruilende partijen, zodat de rechtbank reeds daarom had moeten concluderen dat deze transactie niet voor goedkeuring in aanmerking kwam.

Uit artikel 17 van de wet volgt dat bij een ruilverkavelingsovereenkomst in de zin van deze bepaling tenminste drie partijen betrokken moeten zijn die grond ruilen, dat wil zeggen grond inbrengen en terugkrijgen. Indien van zodanige overeenkomst sprake is, kunnen op grond van artikel 121 van de wet tot die overeenkomst partijen toetreden die niet ruilen, maar grond kopen of verkopen. Het in bijlage 3 bij de CLC-instructie gegeven voorbeeld van een "minimale kavelruil", waarbij twee partijen ruilen en een derde alleen grond inbrengt, is in strijd met de wet. De Minister gaat daarom terecht niet meer uit van de juistheid van dit voorbeeld.

De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de transactie waarbij partij 2 van [partij 1] een perceel grond op afstand verwerft voor de bouw van een burgerwoning, niet bijdraagt aan de verbetering van de inrichting van het landelijk gebied. Deze transactie voldoet derhalve niet aan de artikelen 4 en 17 van de wet. Aangezien partij 2 geen andere percelen grond uit de samengevoegde onroerende zaken verkrijgt, is hij geen ruilende partij in de hier bedoelde zin. Nu partij 4 evenmin een ruilende partij is, zijn bij de overeenkomst slechts twee partijen betrokken die grond ruilen en is van een overeenkomst in de zin van artikel 17 van de wet dus geen sprake. Artikel 121 van de wet mist reeds daarom toepassing.

De rechtbank heeft ten aanzien van de verwerving door [partij 1] van het bedrijf van partij 2 dan ook ten onrechte getoetst of die verwerving voldoet aan het criterium voor de toepassing van artikel 121 van de wet, te weten of die transactie onlosmakelijk is verbonden met het ruilproces.

Dat de Minister, naar hij achteraf erkent, ten onrechte heeft ingestemd met de overige transacties in de overeenkomst, betekent niet dat hij gehouden was die transacties als een ruilproces in de zin van de wet aan te merken en zodoende op deze fout voort te bouwen. Zoals ook in het besluit van 22 oktober 2002 is overwogen, kan die fout er niet toe leiden dat alsnog - in strijd met de wet - moet worden ingestemd met de transacties tussen [partij 1] en partij 2.

Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het inleidende beroep van [partij 1] alsnog ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: