RvS, 21-11-2006, nr. 200404446/1, nr. 200404450/1

200404446/1 en 200404450/1.

Datum uitspraak: 21 november 2006

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in de gedingen tussen:

1.    [appellant sub 1] en

2.    [appellant sub 2],

beiden wonend te Oranjestad, Aruba,

en

het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,

verweerder.

1.    Procesverloop

Bijuitspraak van 13 juli 2004heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op vijf vragen, de behandeling van het beroep van appellanten geschorst tot het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan en iedere verdere beslissing aangehouden. Voor het procesverloop voorafgaand aan deze - aangehechte - uitspraak van de Afdeling wordt daarnaar verwezen.

Bij arrest van 12 september 2006 heeft het Hof van Justitie deze vragen beantwoord. Dit arrest is aangehecht.

Desgevraagd hebben appellanten bij brief van 13 oktober 2006 en de Kiesraad en verweerder (hierna: het college) bij brieven van 19 oktober 2006 een reactie op dit arrest ingediend.

De Afdeling heeft de zaken opnieuw ter zitting behandeld op 13 november 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.G. Croes en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Hertogs, werkzaam bij de gemeente Den Haag, bijgestaan door mr. S. Hillebrink en mr. L.H.M. Loeber, beiden werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Voor het wettelijk kader zoals dat luidde ten tijde van de bestreden besluiten, voor de beoordeling van de voor het geschil relevante feiten en omstandigheden, alsmede voor de door de Afdeling aan het Hof van Justitie gestelde vragen wordt verwezen naar voormeldeuitspraak van de Afdeling van 13 juli 2004.

2.2.    Bij wege van prejudiciële vraag heeft de Afdeling het Hof van Justitie allereerst de vraag voorgelegd of op personen die de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een land of gebied dat tot de landen en gebieden overzee (hierna: LGO), bedoeld in artikel 299, derde lid, EG, behoort en dat bijzondere betrekkingen onderhoudt met die lidstaat, het tweede deel van het Verdrag van toepassing is. Uit het door het Hof van Justitie op deze vraag gegeven antwoord blijkt dat appellanten, die de Nederlandse nationaliteit bezitten en derhalve burgers van de Unie zijn, zich kunnen beroepen op de in het tweede deel van het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten.

2.3.    Het Hof van Justitie heeft vervolgens op de prejudiciële vraag of artikel 19, tweede lid, EG, mede in het licht van de artikelen 189 en 190, eerste lid, EG, aldus dient te worden uitgelegd, dat daargelaten de in de nationale rechtsstelsels niet ongebruikelijke uitzonderingen in verband met onder meer ontzetting uit het kiesrecht in verband met strafrechtelijke veroordeling en handelingsonbekwaamheid, de hoedanigheid van burger van de Unie zonder meer het actief en passief kiesrecht voor het Europees Parlement meebrengt, geantwoord:

40     […] de vaststelling van wie het actief en passief kiesrecht heeft, [behoort] bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht tot de bevoegdheid van elke lidstaat, onder eerbiediging van het gemeenschapsrecht.

[…]

46    […] de LGO [vormen] het onderwerp van de bijzondere associatieregeling omschreven in het vierde deel van het Verdrag (artikelen 182 EG tot en met 188 EG), zodat de algemene verdragsbepalingen zonder uitdrukkelijke verwijzing niet op de LGO van toepassing zijn […].

47    Daaruit volgt dat de artikelen 189 EG en 190 EG niet van toepassing zijn op deze landen en gebieden en dat de lidstaten niet gehouden zijn om daar verkiezingen voor het Europees Parlement te organiseren.

48    Artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM verzet zich niet tegen een dergelijke uitlegging. Aangezien de verdragsbepalingen niet voor de LGO gelden, kan het Europees Parlement immers niet worden aangemerkt als „wetgevende macht" voor de LGO in de zin van deze bepaling. De bevolking van de LGO kan daarentegen haar mening uiten binnen de organen die in het kader van de associatie tussen de Gemeenschap en de LGO zijn gecreëerd, middels de autoriteiten die deze bevolking vertegenwoordigen.

49      Hiertegen kan niet op goede gronden worden ingebracht dat het gemeenschapsrecht invloed uitoefent op het geldende recht op Aruba. Deze invloed kan immers voortvloeien uit de bepalingen van gemeenschapsrecht die in het kader van de associatie van toepassing zijn verklaard op de LGO.

[…]

54      […] artikel 3 van het Eerste protocol bij het EVRM [verzet] zich er niet tegen dat de verdragsluitende staten het woonplaatscriterium gebruiken om af te bakenen wie het actief en passief kiesrecht heeft. In een uitspraak over het kiesrecht heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in dit verband geoordeeld dat de verplichting om op het nationale grondgebied te wonen om te kunnen stemmen, een voorwaarde is die niet op zich onredelijk of willekeurig is en die haar rechtvaardiging vindt in verschillende redenen.

[…]

56    Verzoekers in het hoofdgeding en de Commissie betogen echter dat de Nederlandse kieswet het beginsel van gelijke behandeling schendt voor zover deze wet het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement wél toekent aan iedere Nederlander die in een derde land woont, maar niet aan de Nederlanders die ingezetenen zijn van de Nederlandse Antillen of van Aruba.

57    […] het beginsel van gelijke behandeling of non-discriminatie, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld […].

[…]

60    […] de Nederlandse regering [heeft] niet genoegzaam […] aangetoond dat het verschil in behandeling dat bestaat tussen de Nederlanders die in een derde land wonen en de Nederlanders die op de Nederlandse Antillen of Aruba wonen, objectief gerechtvaardigd is en derhalve geen schending van het beginsel van gelijke behandeling oplevert.

61    Gelet op het voorgaande, dient het antwoord op de derde vraag te luiden dat bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht weliswaar niets zich ertegen verzet dat de lidstaten, onder eerbiediging van het gemeenschapsrecht, de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement omlijnen op basis van het criterium van het hebben van de woonplaats op het grondgebied waarop de verkiezingen worden georganiseerd, maar dat het beginsel van gelijke behandeling eraan in de weg staat dat de gekozen criteria meebrengen dat onderdanen die zich in vergelijkbare situaties bevinden, zonder objectieve rechtvaardiging ongelijk worden behandeld.

2.3.1.    Het Hof van Justitie heeft overwogen dat niet genoegzaam is aangetoond dat het verschil in behandeling dat in artikel B1, gelezen in samenhang met Y3, van de Kieswet wordt gemaakt tussen de Nederlanders die in een derde land wonen en de Nederlanders die in de Nederlandse Antillen of op Aruba wonen, objectief gerechtvaardigd is. Het college heeft in zijn reactie op het arrest van het Hof van Justitie, noch ter zitting iets aangevoerd dat tot een ander oordeel aanleiding geeft. Derhalve moet worden geoordeeld dat in zoverre de bepalingen van de Kieswet voormeld onderscheid ten aanzien van de verkiezing voor de leden van het Europees Parlement maken, deze buiten toepassing moesten blijven. De daarop gebaseerde besluiten van 3 mei 2004, waarbij de verzoeken van appellanten om te worden geregistreerd als kiezer voor het Europees Parlement zijn afgewezen, zijn dan ook evenzeer genomen op gronden die strijden met het communautaire gelijkheidsbeginsel en derhalve met het gemeenschapsrecht.

2.3.2.    De besluiten komen derhalve in aanmerking om te worden vernietigd. Dit betekent dat het college opnieuw op de aanvragen om registratie zou moeten beslissen. In dit verband overweegt de Afdeling als volgt.

2.3.3.    De strijdigheid van de wettelijke regeling met het communautaire gelijkheidsbeginsel kan worden opgeheven door personen met de Nederlandse nationaliteit die hun woonplaats hebben in de Nederlandse Antillen of op Aruba en niet ten minste tien jaar ingezetenen van Nederland zijn geweest alsnog het kiesrecht voor de verkiezing van de leden van het Europees Parlement toe te kennen. Dit is evenwel niet de enige mogelijkheid die zich aandient. Ook andere oplossingen zijn denkbaar, zoals die waarbij dat kiesrecht wordt voorbehouden aan degenen die in Nederland woonachtig zijn. De wijze waarop het in de wet neergelegde verschil kan worden weggenomen teneinde te bereiken dat personen als appellanten niet zonder in rechte houdbare grond ongunstiger worden behandeld dan evenbedoelde anderen vergt derhalve politieke keuzes die niet binnen de bestuurlijke taak van het college vallen. Dit beschikt bij de registratie van kiezers voor vertegenwoordigende lichamen immers niet over enige beoordelingsruimte. Evenzeer gaat het thans de rechtsvormende taak van de rechter te buiten; deze keuzes behoren in beginsel door de wetgever te worden gemaakt. Daarbij gaat de Afdeling er echter wel van uit dat de wetgever dat dusdanig tijdig zal doen dat voormelde strijdigheid voor de volgende verkiezing van de leden van het Europees Parlement is weggenomen.

2.3.4.    Uit het vorenoverwogene volgt dat het opnieuw afwijzen van de verzoeken in strijd is met het gemeenschapsrecht, maar toewijzing ervan de bevoegdheid van het college te buiten gaat. Gelet hierop en nu bovendien, naar hierna zal worden overwogen, registratie alsnog niet tot de daarmee door appellanten beoogde deelneming aan de verkiezing van de leden van het Europees Parlement gedurende de huidige zittingsperiode zal kunnen leiden, zal de Afdeling bepalen dat het college in onderhavige zaken niet in dier voege opnieuw in de zaak behoeft te voorzien dat op de aanvragen van appellanten van 31 maart 2004 wederom moet worden beslist.

2.3.5.    Nu naar aanleiding van de door het Hof van Justitie gegeven antwoorden is komen vast te staan dat appellanten op gronden die strijden met het gemeenschapsrecht de deelname aan de verkiezing van de leden van het Europees Parlement in 2004 is onthouden, dient hun op enigerlei wijze rechtsherstel te worden geboden. In zoverre dient het college wel opnieuw in de zaak te voorzien. Daaromtrent overweegt de Afdeling als volgt.

2.3.6.    Het Hof van Justitie heeft in antwoord op de door de Afdeling in het kader van rechtsherstel gestelde prejudiciële vraag overwogen dat:

71    […] het [staat] aan de rechtsorde van elke lidstaat […] om de rechtsmiddelen vast te stellen voor het rechtsherstel voor een persoon die ingevolge een met het gemeenschapsrecht strijdige nationale bepaling niet als kiesgerechtigde was geregistreerd met het oog op de verkiezing van de leden van het Europees Parlement van 10 juni 2004 en daardoor dus was uitgesloten van deelname aan deze verkiezingen. Deze middelen, die een vergoeding kunnen omvatten van de schade die is veroorzaakt door de aan de staat toe te rekenen schending van het gemeenschapsrecht, moeten de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid eerbiedigen.

[…]

68    […] Om te beoordelen welk rechtsherstel passend is, is het nuttig dat de nationale rechter kijkt naar de wijze waarop het rechtsherstel is geregeld in geval van schending van de nationale regels in het kader van verkiezingen voor organen van de lidstaat.

2.3.7.    Voorop gesteld moet worden dat rechtsherstel in de Nederlandse rechtsorde niet kan inhouden dat uitsluiting van deelname aan de verkiezingen van het Europees Parlement van 10 juni 2004 met terugwerkende kracht ongedaan wordt gemaakt dan wel tot een hernieuwde stemopneming wordt besloten. De Kieswet, noch enige andere wettelijke regeling biedt daarvoor grondslag. Dit zou niet anders zijn, indien de bestreden besluiten zouden zijn genomen ter zake van, bijvoorbeeld, de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. De door appellanten geopperde mogelijkheid betrokken te worden bij de gang van zaken binnen het Europees Parlement door middel van een - door de Staat der Nederlanden aan te stellen - vertegenwoordiger van appellanten die optreedt als adviseur van de Nederlandse regering en Nederlandse leden van het Europees Parlement is een vorm van rechtsherstel die niet in evenredige verhouding staat tot het ten onrechte afwijzen van deze twee verzoeken om als kiesgerechtigde te worden geregistreerd. Het college behoort met inachtneming van de voormelde overwegingen van het Hof van Justitie verder te bezien op welke andere wijze aan appellanten rechtsherstel kan worden geboden.

2.4.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij worden de beide zaken als samenhangend, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, aangemerkt.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart de beroepen gegrond;

II.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 3 mei 2004;

III.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag geen nieuwe beslissing op de aanvragen van 31 maart 2004 behoeft te nemen en kan volstaan met het nemen van een beslissing inzake rechtsherstel;

IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.584,00 (zegge: vijfentwintighonderdvierentachtig), waarvan een gedeelte groot € 2.254,00 (zegge: tweeëntwintighonderdvierenvijftig) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Den Haag aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

V.    gelast dat de gemeente Den Haag aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor appellant sub 1 en € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor appellant sub 2 vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, ambtenaar van Staat.

w.g. Vlasblom w.g. Van Loon

Voorzitter   ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2006

284-362.