CBb, 16-11-2006, nr. AWB06/260

Appellanten hebben bij brief van 15 maart 2006, bij de rechtbank Maastricht binnengekomen op 16 maart 2006 en op grond van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) doorgezonden naar het College, alwaar ontvangen op 23 maart 2006, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 februari 2006.

Bij dit besluit heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard het bezwaar van appellanten tegen de bij besluit van 22 november 2005 door verweerder verleende goedkeuring voor het hanteren van afwijkende tarieven door Hermes Openbaar Vervoer B.V.

Bij brief van 19 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 16 mei 2006 heeft de griffier van het College aan Hermes Openbaar Vervoer B.V. (hierna: Hermes) bericht dat zij naar voorlopig oordeel wordt aangemerkt als belanghebbende bij het beroep en haar in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.

Bij brief van 31 mei 2006 heeft Hermes medegedeeld dat zij als belanghebbende wenst te worden aangemerkt en bij brief van 3 juli 2006 heeft Hermes haar standpunt kenbaar gemaakt.

Bij brief van 14 juni 2006 hebben appellanten aanvullende stukken ingediend.

Op 7 september 2006 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen alsmede namens appellanten M.M. Thehu, namens verweerder N.M.J. Janssen en namens de derde-belanghebbende B.J.M. Herkenrath.

Op grond van artikel 18 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie in samenhang met artikel 105, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wet) is het College bij uitsluiting bevoegd te oordelen over het beroep door een belanghebbende ingesteld tegen besluiten genomen op grond van de Wet.

In de Wet was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk verklaard onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie bezwaarschriften op de grond dat appellanten niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:2, eerste lid, Awb en uit de jurisprudentie blijkt dat slechts sprake is van een rechtstreeks bij een besluit betrokken belang indien het belang waartegen het rechtssubject opkomt, een objectief bepaalbaar persoonlijk belang is dat voldoende actueel is. Het belang dat het rechtssubject zegt te hebben bij een besluit dient zich in voldoende mate te onderscheiden van het belang dat een ieder bij het besluit heeft. Het belang dient voldoende actueel te zijn, dat wil zeggen, niet afhankelijk van een onzekere toekomstige eventualiteit. Bovendien moet er tussen het bestreden besluit en het belang waarvoor wordt opgekomen een direct causaal verband bestaan.

Met name tijdens de hoorzitting is gebleken dat appellanten geen bezwaar hebben tegen het besluit van 22 november 2005 als zodanig. Het bezwaar heeft uitsluitend betrekking op het financiële nadeel dat zij op termijn van dat besluit verwachten. Hoewel met name de invoering van de dalurenkaart door Hermes gevolgen kan hebben voor de verkoop van landelijke vervoerbewijzen, kan het precieze effect nog niet worden vastgesteld. Dat moet worden onderzocht en kan pas achteraf worden bepaald. Wel is voldoende aannemelijk gemaakt dat de financiële consequenties zich niet eerder dan vanaf 2007 zullen gaan voordoen en dat die consequenties geen direct gevolg zullen zijn van de verleende toestemming, maar van de geldende op de Wet gebaseerde systematiek voor verdeling van de opbrengst van het openbaar vervoer. Het belang van appellanten is derhalve niet rechtstreeks maar in afgeleide zin bij de goedkeuring betrokken, zodat appellanten niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden.

Bij verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de gevolgen van de invoering van de speciale kaartsoorten marginaal zullen zijn omdat niet aannemelijk is gemaakt dat de verkoop van de eigen kaarten van Hermes ten koste gaat van de verkoop van strippenkaarten, aangezien een landelijke verrekening plaatsvindt en de verleende concessies exclusieve rechten geven op vervoer binnen een bepaald gebied zodat geen concurrentie-effect optreedt.

Voorts stelt verweerder dat geen sprake van een individualiseerbaar belang omdat het goedkeuren van een afwijkende kaartsoort en tarief weliswaar gevolgen kan hebben voor de verdeling van reizigersopbrengsten onder vervoerders maar dat geldt voor alle vervoerders en voor elk besluit in Nederland waarbij een afwijkende kaartsoort wordt goedgekeurd. In casu geldt hetgeen het College heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 6 juli 2005 (AWB 04/219, 04/227 – 04/229, , LJN AT9206) waarin is gesteld ‘Deze groep afnemers is zodanig onbepaald, dat enkel het behoren tot deze groep niet de status van belanghebbende meebrengt’ en dat appellant zich in dat geval ‘binnen deze kring van afnemers niet zodanig onderscheidt dat op grond hiervan moet worden aangenomen dat zij wordt geraakt in een individueel belang’. Dat appellanten concessiehouders zijn, is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individualiseerbaar belang. De belangen van appellanten verschillen in geen enkel opzicht van andere concessiehouders in Nederland.

Evenmin is, naar verweerder stelt, sprake van een concreet en objectief bepaalbaar belang omdat de financiële gevolgen op dit moment niet en in de toekomst evenmin kunnen worden bepaald. De cijfers zijn moeilijk onderling vergelijkbaar omdat het de vraag is of kopers van het dalurenkaartje gebruikt zouden hebben gemaakt van het openbaar vervoer als dat kaartje er niet geweest was.

Een causaal verband tussen het dalurenkaartje en gewijzigde reizigersopbrengsten ontbreekt naar de mening van verweerder ook, omdat regelmatig goedkeuring wordt verleend voor afwijkende kaartsoorten zodat een eenduidige relatie tussen gewijzigde reizigersopbrengsten en de tijdelijke verkrijgbaarheid van het dalurenkaartje niet gelegd kan worden.

Appellanten stellen zich op het standpunt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en voeren daartoe het volgende aan.

Het staat buiten kijf dat door de invoering van het dalurenkaartje aanzienlijke financiële schade wordt geleden door appellanten. Het dalurenkaartje van Hermes kost slechts € 3,- per dag en is al snel voordeliger dan betaling met een strippenkaart of andere kaartsoort (abonnement). De verkoop van laatstgenoemde kaartsoorten zal direct afnemen en daarmee de totale tussen concessiehouders te verdelen opbrengst, terwijl de opbrengst van het dalurenkaartje volledig ten goede komt aan Hermes. Daar komt bij dat de tussen de concessiehouders te verdelen (lagere) opbrengst uit verkoop van nationale vervoerbewijzen wordt verdeeld op grond van sleutels die zijn vastgesteld op basis van het gebruik in november 2005, derhalve voor het moment waarop Hermes de eigen kaartsoorten introduceerde. De schade die appellanten lijden, treedt dus direct op en niet pas in 2007. Het bezwaar richt zich derhalve, anders dan verweerder stelt, wel tegen het besluit van 22 november 2005. Met de belangen van appellanten is immers geen rekening gehouden, aangezien de sleutel voor de verdeling van de opbrengst niet is aangepast.

Appellanten zijn wel degelijk belanghebbenden. Het belang dat wordt geschaad is een financieel belang en derhalve onmiskenbaar een eigen belang van appellanten. Dit belang is tevens individualiseerbaar. Wellicht worden ook derden in hun belangen geschaad door het bestreden besluit, maar het financieel verlies ten gevolge van de introductie van de kaartsoorten wordt louter en alleen door appellanten gedragen en is daarmee individualiseerbaar.

Voorts is het belang ook concreet en objectief bepaalbaar. Dat op dit moment nog niet exact kan worden bepaald in hoeverre de omzet van appellanten achteruit gaat, doet daar niet aan af. Zeker is dat de goedkeuring door verweerder vergaande negatieve gevolgen zal hebben die zich direct — vanaf het moment van invoering van de kaarten — zullen openbaren. Een schatting van dat effect is voldoende.

Er is ten slotte ook een causaal verband tussen het besluit van verweerder en het belang, aangezien het omzetverlies direct te wijten is aan het besluit.

De stelling van verweerder dat sprake is van een afgeleid belang geeft blijk van een onjuiste opvatting van wat op grond van jurisprudentie onder afgeleid belang moet worden verstaan. Van een afgeleid belang is sprake als een belang niet direct, maar via het belang van een ander wordt geraakt en dat is hier niet aan de orde.

Appellanten hebben bij brief van 14 juni 2006 correspondentie tussen appellanten en verweerder c.q. de minister overgelegd. Deze correspondentie bevat de volgende informatie.

Naar aanleiding van het standpunt van de minister dat tussentijds onderhoud aan de sleutels denkbaar is, hoewel formele gronden daarvoor ontbreken, hebben appellanten verweerder verzocht om de verdeelsleutels voor 2006 aan te passen. Verweerder heeft dit geweigerd op de grond dat met de invoering van WROOV-Light er geen reden meer is om onderhoud te plegen. Een onderzoek naar verandering van de opbrengst uit verkoop van het nationaal vervoerbewijs zegt overigens niets over een oorzakelijk verband tussen de invoering van de kaartsoorten door Hermes en een eventuele wijziging in de opbrengst. Ten slotte wijst verweerder op de omstandigheid dat eerdere invoering van afwijkende kaartsoorten evenmin heeft geleid tot een verzoek van verweerder aan de minister om de WROOV-sleutels aan te passen en dat aan gelijke behandeling van de concessiehouders wordt gehecht. De minister heeft vervolgens — naar aanleiding van een herhaald verzoek van appellanten tot onderhoud — bericht dat voor onderhoud op centraal niveau onvoldoende aanleiding is, met name omdat de decentrale overheden ruimte hebben om zelf hun opbrengsten te heralloceren. De argumenten van verweerder om daar niet toe over te gaan, acht de minister niet overtuigend. Centraal onderhoud lijkt de minister vooralsnog niet aangewezen vanwege het lokale karakter van het probleem.

Ter zitting is gebleken dat verweerder op 28 augustus 2006 aan NEA (uitvoerder van WROOV) heeft verzocht de sleutels voor het derde en vierde kwartaal 2006 alsmede geheel 2007 aan te passen omdat de omzet uit het dalurenkaartje in het tweede kwartaal van 2006 de norm van € 250.000,- ruimschoots heeft overschreden (minimaal € 842.376,-) en dat appellanten mogelijk worden benadeeld aangezien de verdeling van opbrengsten uit de verkoop van nationale vervoerbewijzen geschiedt op basis van de in 2005 vastgestelde sleutels.

Hermes stelt zich op het standpunt dat appellanten terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat zij niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij het besluit aangezien een een rechtstreeks belang ontbreekt en zij bovendien niet persoonlijk worden geraakt door het besluit.

Zoals het College in zijn uitspraak van 4 december 2003 (Awb 02/1704, , LJN AN9665) heeft bepaald is voor het aannemen van een rechtstreeks belang vereist dat een onlosmakelijk en direct verband bestaat tussen het belang waarin betrokkenen zich getroffen acht en het besluit dat daaraan debet zou zijn. De omstandigheid dat appellanten in meer of mindere mate nadeel zouden ondervinden van de uitvoering van een besluit betekent niet dat het belang ook rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Appellanten richten zich niet tegen het besluit op zich maar tegen het financiële nadeel dat zij menen te ondervinden ten gevolge van de verdeelsleutelsystematiek. Daarmee erkennen zij dat hun belang niet rechtstreeks bij het besluit maar bij de verdeelsleutelsystematiek is betrokken. Dat blijkt overigens ook uit de correspondentie tussen appellanten en de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: minister). Uit de brief van appellanten van 28 maart 2006 aan de minister blijkt dat verweerder verzocht kan worden om een aanpassing van de WROOV-verdeling indien de geldende verdeelsleutel tot een ongewenste of onrechtvaardige uitkomst leidt. Dat is de weg die appellanten moeten bewandelen.

Als moet worden aangenomen dat appellanten zich wel tegen het besluit richten, geldt dat een rechtstreeks belang ontbreekt omdat het betreft een besluit (goedkeuring) in het kader van de concessierelatie tussen Hermes en verweerder dat genomen is in overeenstemming met de concessievoorwaarden en met de Wet. De goedgekeurde kaartsoorten gelden enkel voor de trajecten waarop de concessiehouder het vervoer verzorgt krachtens zijn exclusief recht. Andere vervoerders worden in beginsel niet geraakt door op basis van de concessie gemaakte afspraken.

Van een persoonlijk belang is evenmin sprake. Dat het gestelde financieel verlies louter en alleen door hen gedragen wordt, betekent niet dat sprake is van een persoonlijk belang in de zin van een appellanten van de rest onderscheidend belang. Los daarvan onderscheiden appellanten zich niet van iedere andere vervoerder die te maken heeft met de verdeelsleutelsystematiek. Het is inherent aan die systematiek dat enerzijds met vervoerders wordt afgerekend op basis van verkochte nationale vervoerbewijzen maar dat er anderzijds specifieke (tarief)afspraken mogen worden gemaakt tussen concessieverlener en concessiehouder. Dergelijke tariefafspraken kunnen wellicht negatieve gevolgen hebben voor de overige vervoerders, hetgeen Hermes in het onderhavige geval overigens betwist, maar dan geldt dat iedere vervoerder op gelijke wijze wordt geraakt.

In dit geschil staat centraal de vraag of verweerder terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 22 november 2005 waarbij verweerder heeft goedgekeurd de invoering door Hermes van kaarten met afwijkende tarieven, te weten een gratis dagkaartje en een dalurenkaartje van € 3,- voor een bepaalde periode. Het College overweegt hieromtrent het volgende.

Onder belanghebbende wordt op grond van het eerste lid van artikel 1:2, Awb verstaan ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken’.

Het College overweegt allereerst dat het belang dat appellanten stellen te hebben, een eigen belang is in de zin van een belang van de rechtspersonen zelf.

Het door appellanten gestelde belang is naar het oordeel van het College objectief bepaalbaar en actueel. Dat het bestreden besluit, met name de goedkeuring van de invoering van het dalurenkaartje door Hermes, gevolgen kan hebben voor de verkoop van nationale vervoerbewijzen en dat die gevolgen, onder meer, bestaan uit financiële consequenties voor appellanten is door verweerder reeds onderkend in het bestreden besluit. Uit verweerders verzoek van 28 augustus 2006 aan NEA tot het vaststellen van nieuwe verdeelsleutels voor de tweede helft van 2006 en geheel 2007, leidt het College af dat verweerder niet (langer) bestrijdt dat met behulp van WROOV de financiële consequenties voor, onder meer, appellanten kunnen worden bepaald en dat die financiële consequenties zich niet, zoals aanvankelijk door verweerder betoogd, pas in 2007 gaan voordoen maar zich reeds gedurende het jaar 2006 openbaren.

Het belang dat is betrokken bij het bestreden besluit individualiseerbaar. Aan het geldende stelsel van verdeling van reizigersopbrengsten uit de nationale vervoerbewijzen is inherent dat de introductie van afwijkende kaartsoorten van invloed kan zijn op de opbrengsten van houders van op grond van de Wet verleende concessies. Welke concessiehouders in welke omvang invloed ondervinden van de introductie van afwijkende kaartsoorten en of deze invloed positief dan wel negatief is, zal afhankelijk zijn van de gebruiksmogelijkheden en tariefstelling van de specifieke afwijkende kaartsoorten alsmede van het gebruik dat hiervan wordt gemaakt.

Het belang van appellanten is ten slotte, naar het oordeel van het College, rechtstreeks betrokken bij het betreden besluit. Anders dan verweerder betoogt, heeft niet de verdeelsleutelsystematiek maar het besluit financiële gevolgen voor appellanten. De verdeelsleutelsystematiek heeft geen effect op verkoop of gebruik van nationale vervoerbewijzen, maar is een hulpmiddel bij de verdeling van de opbrengsten. Het College overweegt dat aan de omstandigheid dat in voorliggend geval het door appellanten gestelde nadeel mogelijk kan worden ondervangen door aanpassing van de verdeelsleutels, niet de conclusie mag worden verbonden dat de verdeelsleutels het gestelde nadeel veroorzaken of dat appellanten zich tegen de verdeelsleutelsystematiek in plaats van het bestreden besluit (moeten) richten. Los hiervan staat het appellanten uiteraard vrij ook buiten rechte inspanningen verrichten om tot een oplossing van het door hen gestelde probleem te komen, maar dat doet er niet aan af dat hun belang rechtstreeks bij het geodkeuringsbesluit is betrokken.

Het College overweegt voorts dat van een afgeleid belang evenmin sprake is. Het door appellanten gestelde belang heeft een eigen, van het belang van Hermes te onderscheiden karakter omdat het betrekking heeft op (de gevolgen van) de introductie van de afwijkende kaartsoorten. Het belang is niet achterliggend in die zin dat het op basis van een contractuele relatie tussen appellanten en Hermes bestaat dan wel afhankelijk is van nadere besluitvorming.

De door Hermes in dit verband naar voren gebrachte omstandigheid, ten slotte, dat het besluit de verhouding tussen concessieverlener en —houder betreft en in overeenstemming is met de concessie en de achterliggende wet- en regelgeving, maakt dit niet anders. Het publiekrechtelijke karakter van de goedkeuring van verweerder brengt met zich dat belangen van anderen betrokken kunnen zijn. Directe betrokkenheid bij de rechtsverhouding die aan de besluitvorming ten grondslag ligt — de concessie — is daarvoor geen vereiste. Dat de rechtsverhouding in dit geval betrekking heeft op een exclusief recht, doet daar niet aan af. De aantasting in het belang wordt niet veroorzaakt door concurrentie van Hermes op het aan appellanten toegewezen traject, maar door concurrentie van de afwijkende kaartsoort van Hermes met het nationale vervoerbewijs.

Het bovenstaande leidt het College tot de conclusie dat appellanten moeten worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit waartegen het bezwaar was gericht en derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. Het beroep is gegrond.

Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de proceskosten van appellanten, en kent overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht één punt toe voor het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met wegingsfactor 1 per punt.

Het College:

Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M. A. Fierstra en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2006.

w.g. J.A. Hagen

w.g. I.K. Rapmund