CBb, 22-03-2007, nr. AWB05/710

Appellanten hebben bij brief van 22 september 2005, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 augustus 2005, welk besluit op 15 augustus 2005 is verzonden.

Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van appellanten tegen brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij brief van 3 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Het eerste onderzoek ter zitting in deze zaak heeft plaatsgevonden op 26 april 2006 en is vervolgens gesloten. Het College (enkelvoudige kamer) is tot het oordeel gekomen dat de zaak ongeschikt is voor behandeling door één rechter, en heeft het onderzoek heropend en de zaak naar een meervoudige kamer verwezen.

Op 27 februari 2007 heeft het tweede onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich door hun gemachtigden hebben doen vertegenwoordigen.

De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: wet) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang het volgende:

Het op de wet gebaseerde Besluit identificatie en registratie van dieren (hierna: Besluit) bepaalde ten tijde en voor zover hier van belang het volgende:

In Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad van 21 april 1997 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten (Pb L117, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:

In Verordening (EG) nr. 494/98 van de Commissie van 27 februari 1998 houdende uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad wat de toepassing van de minimale administratieve sancties in het kader van de identificatie- en registratieregeling voor runderen betreft (Pb L060, blz. 78) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:

In Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad (Pb. L204, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen en bepaald:

Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen en beslist:

Appellanten hebben in beroep aangevoerd — samenvattend weergegeven — dat het lichaam van het bestreden besluit (ertoe strekkend dat de brieven geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb zijn) zich niet verenigt met het dictum van het besluit (inhoudend dat het bezwaar niet-ontvankelijk is wegens het ontbreken van belang).

Verweerder heeft appellanten ten onrechte niet in hun bezwaar ontvangen. Verweerders brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 en de daarbij behorende bijlagen zijn als rechtshandelingen te duiden en moeten dan ook als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb worden aangemerkt.

De artikelen 39 en 40 van de Regeling bevatten verbodsbepalingen op grond waarvan strafrechtelijke handhaving kan plaatsvinden. Dit op basis van artikel 3 van het Besluit juncto artikel 105 van de wet juncto artikel 1, sub 4, van de Wet op de economische delicten. De vaststelling dat de in voormelde artikelen 39 en 40 neergelegde verboden van toepassing zijn, betekent dat appellanten worden gedwongen de bestaande situatie in overeenstemming te brengen met de gewenste situatie. Deze verbodsbepalingen zijn nodig om overtreding van bijvoorbeeld een aan- en afvoerverbod ongedaan te maken.

Verweerder creëert met de in geding zijnde brieven een situatie waarin strafrechtelijke en reparatoire handhaving mogelijk wordt en voert om tot deze situatie te komen een beoordeling uit op basis van bij hem bekende en door appellanten geleverde gegevens. De beoordeling van deze gegevens en daaropvolgende standpuntinname door verweerder omtrent de bedrijfssituatie van appellanten betekent dat besluitvorming plaatsvindt. In meergenoemde brieven is dan ook een rechtshandeling vervat.

De vermelding in het bestreden besluit dat het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard wegens het ontbreken van belang vat het College op als een kennelijke verschrijving. Uit de daaraan voorafgaande overwegingen blijkt immers duidelijk dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat geen bezwaar mogelijk is, omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. De daaraan verbonden consequentie — niet-ontvankelijkheid van het bezwaar — is helder in het bestreden besluit vermeld. In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder dit nog eens bevestigd. Aan de verschrijving behoeven dan ook geen verdere consequenties te worden verbonden.

Over de vraag of de brieven van 4 april 2005, 18 april 2005 en 2 mei 2005 (hierna: de brieven) zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb overweegt het College het volgende.

Met de brieven heeft verweerder appellanten erover geïnformeerd dat hun gehele bedrijf is geblokkeerd voor de aan- en afvoer van runderen. Anders dan verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, treedt deze beperking in de verplaatsing van dieren (hierna: bedrijfsblokkade) niet van rechtswege in wanneer niet aan de I&R-verplichtingen; wordt voldaan. In het systeem van de in paragraaf 2.1 genoemde Verordeningen is de bedrijfsblokkade een administratieve sanctie, welke sanctie door de lidstaat moet worden opgelegd, indien zich één van de genoemde situaties voordoet. Dit veronderstelt dat door de nationale autoriteit wordt vastgesteld dat zich op een bepaald bedrijf een dergelijke situatie voordoet, waarna die nationale autoriteit de sanctie oplegt. Het College vindt hiervoor steun in de geciteerde overwegingen in de preambules van de Verordeningen en in de geciteerde artikelen ervan. Uit andere taalversies van Verordening (EG) nr. 494/98 blijkt nog duidelijker dan uit de Nederlandse versie dat de sancties bij deze verordening zijn voorzien (Frans: ‘prévues’, Engels: ‘provided for’, Duits: ‘vorgesehene’) en dat de sanctie door de autoriteiten moet worden opgelegd (Franse versie: ‘une limitation est imposée’, Engelse versie: ‘a restriction shall be imposed’, Duitse versie: ‘so wird eine Beschränkung (…) verhängt’).

Deze uitleg wordt ook verlangd door eisen van rechtszekerheid. Voor een ondernemer moet duidelijk zijn of zijn bedrijf wel of niet is geblokkeerd. Aan de hand van alleen de Verordeningen is dat niet altijd eenvoudig door hemzelf uit te maken. Zo zal niet altijd duidelijk zijn of een dier aan geen enkele bepaling van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 820/97 voldoet of dat op een bepaald bedrijf voor meer dan 20% van de dieren niet volledig aan de I&R-verplichtingen; is voldaan. Een besluit van de nationale autoriteit is derhalve vereist om de bedrijfsblokkade te realiseren.

Het betoog van verweerder dat het rechtsgevolg van de bedrijfsblokkade is geregeld in artikel 40 van de Regeling kan het College niet volgen. In dit artikel is een algemene, strafrechtelijk te handhaven, verbodsbepaling opgenomen om in bepaalde situaties runderen op een bedrijf onder meer aan- of af te voeren. Daarbij wordt verwezen naar de situaties, bedoeld in artikelen van Verordening (EG) nr. 494/98. Het betoog ziet eraan voorbij dat de daar genoemde situaties zich eerst voordoen, wanneer de nationale autoriteit aan de veehouder een beperking heeft opgelegd. Het is dan verboden om in strijd met die opgelegde bedrijfsblokkade te handelen.

Bij dit licht beschouwd moeten de brieven van verweerder aldus worden geïnterpreteerd dat hij van mening was dat zich de situatie voordeed dat de administratieve sanctie van bedrijfsblokkade op de bedrijven van appellanten moest worden toegepast. Gelet op de — uit de Verordeningen voortvloeiende — verplichting tot het toepassen van die administratieve sanctie, moeten de brieven geacht worden op dat rechtsgevolg te zijn gericht. Daarmee zijn de brieven besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb.

Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellanten moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.

Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellanten. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322,00 per punt).

Het College:

Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 maart 2007.

w.g. C.M. Wolters

w.g. M.B.L. van der Weele