HvJ EU, 12-09-2019, nr. C-347/17

Documentgegevens:

ECLI:EU:C:2019:720

Instantie

Hof van Justitie van de Europese Unie

Datum

12-09-2019

Magistraten

M. Vilaras, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby

Zaaknummer

C-347/17

Conclusie

M. Bobek

Roepnaam

A e.a.

Vakgebied(en)

EU-recht (V)

Brondocumenten en formele relaties

ECLI:EU:C:2019:720, Uitspraak, Hof van Justitie van de Europese Unie, 12‑09‑2019

Prejudiciële beslissing op vraag van: ECLI:NL:RBROT:2017:4362

ECLI:EU:C:2018:974, Conclusie, Hof van Justitie van de Europese Unie, 29‑11‑2018

Uitspraak 12‑09‑2019

M. Vilaras, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan, D. Šváby

Partij(en)

In zaak C-347/17*,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de rechtbank Rotterdam (Nederland) bij verwijzingsuitspraak van 8 juni 2017, ingekomen bij het Hof op 12 juni 2017, in de procedure

A e.a.

tegen

Staatssecretaris van Economische Zaken,

wijst

HET HOF (Derde kamer),

samengesteld als volgt: M. Vilaras, president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Derde kamer, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan en D. Šváby (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: M. Bobek,

griffier: C. Strömholm, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 4 oktober 2018,

gelet op de opmerkingen van:

—: A e.a., vertegenwoordigd door E. Dans, advocaat,
—: de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. K. Bulterman, M. L. Noort, C. S. Schillemans en J. M. Hoogveld als gemachtigden,
—: de Deense regering, vertegenwoordigd door J. Nymann-Lindegren, M. Wolff en P. Ngo als gemachtigden,
—: de Duitse regering, aanvankelijk vertegenwoordigd door T. Henze en S. Eisenberg, vervolgens door laatstgenoemde, als gemachtigden,
—: de Finse regering, vertegenwoordigd door H. Leppo als gemachtigde,
—: de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Bouquet en F. Moro als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 november 2018,

het navolgende

Arrest

1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (PB 2004, L 139, blz. 55, met rectificatie in PB 2004, L 226, blz. 22), en van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D, punt 1, bij verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (PB 2004, L 139, blz. 206, met rectificatie in PB 2004, L 226, blz. 83), zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 739/2011 van de Commissie van 27 juli 2011 (PB 2011, L 196, blz. 3; hierna: ‘verordening nr. 854/2004’).

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A e.a., zeven in Nederland gevestigde pluimveeslachterijen, enerzijds, en de Staatssecretaris van Economische Zaken (Nederland) (hierna: ‘Staatssecretaris’), anderzijds, over bestuurlijke boeten die deze laatste heeft opgelegd wegens overtreding van de Nederlandse Wet dieren.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Verordening (EG) nr. 178/2002

3

Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1) bepaalt in artikel 3, punten 9 en 14, het volgende:

‘In deze verordening wordt verstaan onder:

: […]
9.: ‘risico’: functie van de kans op een nadelig gezondheidseffect en de ernst van dat effect, voortvloeiend uit een gevaar;
: […]
14.: ‘gevaar’: biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid’.

4

Artikel 14 van die verordening heeft als opschrift ‘Voedselveiligheidsvoorschriften’ en bepaalt het volgende:

‘1.

Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.

2.

Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:

a): schadelijk voor de gezondheid;
b): ongeschikt voor menselijke consumptie.

3.

Bij de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:

a): de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument, alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en
b): de informatie die aan de consument wordt verstrekt, inclusief de informatie op het etiket, of andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermijden van specifieke nadelige gezondheidseffecten van een bepaald levensmiddel of een categorie levensmiddelen.
: […]
5.: Bij de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie, wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselijke consumptie, gelet op het gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.
: […]’

5

Artikel 17 van die verordening heeft als opschrift ‘Verantwoordelijkheden’ en luidt:

‘1.: De exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven zorgen ervoor dat de levensmiddelen en diervoeders in alle stadia van de productie, verwerking en distributie in de bedrijven onder hun beheer voldoen aan de voorschriften van de levensmiddelenwetgeving die van toepassing zijn op hun bedrijvigheid en controleren of deze voorschriften metterdaad worden nageleefd.
2.: De lidstaten handhaven de levensmiddelenwetgeving en gaan na of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven en diervoederbedrijven de toepasselijke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven.
Daartoe onderhouden zij een systeem van officiële controles en andere op de situatie afgestemde activiteiten, met inbegrip van de communicatie met het publiek over de veiligheid en de risico's van levensmiddelen en diervoeders, bewaking van de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders alsmede andere controleactiviteiten betreffende alle stadia van de productie, verwerking en distributie.
Voorts stellen de lidstaten de regels vast inzake maatregelen en sancties in geval van overtredingen van de wetgeving inzake levensmiddelen en diervoeder. De maatregelen en sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.’

Verordening (EG) nr. 852/2004

6

Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (PB 2004, L 139, blz. 1) bepaalt in artikel 2, lid 1, onder f), het volgende:

‘Voor de uitvoering van deze verordening gelden de volgende definities:

: […]
f): ‘verontreiniging’: de aanwezigheid of de introductie van een gevaar’.

7

Artikel 3 van die verordening heeft als opschrift ‘Algemene verplichting’ en bepaalt:

‘Exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorgen ervoor dat alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen die zij onder hun beheer hebben, voldoen aan de bij onderhavige verordening vastgestelde toepasselijke hygiënevoorschriften.’

8

Artikel 4 van die verordening heeft als opschrift ‘Algemene en specifieke hygiënevoorschriften’ en bepaalt:

‘1.

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met primaire productie en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende bewerkingen, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage I, deel A, alsmede aan alle andere specifieke voorschriften van verordening (EG) nr. 853/2004.

2.

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van verordening (EG) nr. 853/2004.

3.

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten, voor zover van toepassing, de volgende specifieke hygiënemaatregelen treffen:

a): voldoen aan de microbiologische criteria voor levensmiddelen;
b): procedures om de doelstellingen van deze verordening te bereiken;
c): voldoen aan de vereisten inzake temperatuurbeheersing voor levensmiddelen;
d): handhaving van het koelcircuit;
e): steekproeven en analyses.

[…]’

9

Artikel 5 van verordening nr. 852/2004, met als opschrift ‘Risicoanalyse en kritische controlepunten’, bepaalt in lid 1 het volgende:

‘Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen [Hazard Analysis Critical Control Point (HACCP) (systeem voor de analyse van de risico's en kritische punten voor de controle ervan)].’

Verordening nr. 853/2004

10

De overwegingen 1, 2, 4, 9 en 10 van verordening nr. 853/2004 luiden als volgt:

‘(1): In verordening (EG) nr. 852/2004 […] hebben het Europees Parlement en de Raad de algemene hygiënevoorschriften op het gebied van levensmiddelen voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven vastgesteld.
(2): Bepaalde levensmiddelen kunnen specifieke gevaren inhouden voor de volksgezondheid, zodat specifieke hygiënevoorschriften moeten worden vastgesteld. Dat geldt met name voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong waarbij herhaaldelijk microbiologische en chemische gevaren zijn gemeld.
: […]
(4): Wat de volksgezondheid betreft, bevatten deze voorschriften gemeenschappelijke beginselen. Zo stellen zij met name soortgelijke regels vast met betrekking tot de verantwoordelijkheden van fabrikanten en bevoegde autoriteiten, de structurele, operationele en hygiënevoorschriften waaraan inrichtingen moeten voldoen, de procedures voor de erkenning van inrichtingen, en de voorwaarden voor opslag en vervoer, en keurmerken.
: […]
(9): De herziening heeft hoofdzakelijk ten doel om, met betrekking tot voedselveiligheid, een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen, met name door alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven in de gehele Gemeenschap aan dezelfde regels te onderwerpen, en de goede werking van de interne markt met betrekking tot producten van dierlijke oorsprong te waarborgen, en aldus bij te dragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid.
(10): Er dienen uitvoerige hygiënevoorschriften voor producten van dierlijke oorsprong te worden gehandhaafd en deze moeten eventueel worden aangescherpt, voor zover dat nodig is voor de bescherming van de consument.’

11

In artikel 2 van verordening nr. 853/2004, met als opschrift ‘Definities’, is bepaald:

‘Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:

1): de definities in verordening (EG) nr. 178/2002;
2): de definities in verordening (EG) nr. 852/2004;
3): de definities in bijlage I,
en
4): alle in de bijlagen II en III opgenomen technische definities.’

12

Artikel 3 van verordening (EG) nr. 853/2004, met als opschrift ‘Algemene verplichtingen’, bepaalt in lid 1 het volgende:

‘Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.’

13

Bijlage III, sectie I (‘Vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren’), hoofdstuk IV, punt 10, bij die verordening bepaalt het volgende:

‘Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.’

14

In bijlage III, sectie II (‘Vlees van pluimvee en lagomorfen’), hoofdstuk II (‘Voorschriften voor slachthuizen’), bij die verordening is het volgende bepaald:

‘Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat de bouw, de indeling en de uitrusting van slachthuizen waar pluimvee of lagomorfen worden geslacht, aan de volgende eisen voldoen:

1.

Zij moeten beschikken over een lokaal of overdekt lokaal om de dieren te verzamelen en vóór het slachten te keuren.

2.

Om verontreiniging van het vlees te vermijden, moeten zij:

a)

beschikken over een voldoende aantal lokalen die geschikt zijn om er de nodige bewerkingen uit te voeren;

b)

beschikken over een afzonderlijk lokaal voor het verwijderen van ingewanden en verder bewerken, waaronder de toevoeging van kruiderijen aan pluimveekarkassen, tenzij de bevoegde autoriteit per geval toestaat dat deze bewerkingen in een bepaald slachthuis in tijd worden gescheiden;

c)

zorgen voor een scheiding in lokaal of tijd tussen de volgende bewerkingen:

i): het bedwelmen en verbloeden;
ii): het plukken of onthuiden en het broeien,
en
iii): het verzenden van het vlees;

d)

de nodige voorzieningen hebben om te vermijden dat het vlees in contact komt met vloeren, muren of installaties,

e)

(indien van toepassing) beschikken over slachtlijnen die zo zijn ontworpen dat het slachtproces niet wordt onderbroken en dat kruisverontreiniging tussen de verschillende onderdelen van de slachtlijn wordt vermeden. Indien in dezelfde lokaal meer dan één slachtlijn wordt gebruikt, dient tussen deze lijnen een adequate scheiding te zijn aangebracht om kruisverontreiniging te voorkomen.

[…]

6.

Zij moeten beschikken over een apart lokaal met de nodige voorzieningen voor het reinigen, wassen en ontsmetten van:

a): bij het transport gebruikte voorzieningen, bijvoorbeeld kratten,
en
b): vervoermiddelen.
Deze lokalen en voorzieningen zijn niet vereist voor b) wanneer in de directe omgeving officieel erkende lokalen en voorzieningen beschikbaar zijn.
: […]’

15

Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV (‘Hygiëne bij het slachten’), bij verordening nr. 853/2004, bepaalt het volgende:

‘Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waarin pluimvee of lagomorfen worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan:

[…]

2.

Exploitanten van een slachthuis dienen de instructies van de bevoegde autoriteit te volgen om te garanderen dat de antemortemkeuring onder adequate omstandigheden wordt uitgevoerd.

3.

Als inrichtingen zijn erkend voor het slachten van verschillende diersoorten of voor het bewerken van gekweekte loopvogels en klein vrij wild, moeten voorzorgen worden genomen om kruisverontreiniging te voorkomen, door ervoor te zorgen dat de werkzaamheden bij de verschillende diersoorten worden verricht op een ander tijdstip of op een andere plaats. Er moeten aparte voorzieningen zijn voor de ontvangst en de opslag van karkassen van op het bedrijf geslachte gekweekte loopvogels en voor vrij wild.

4.

Dieren die in het slachtlokaal worden gebracht, moeten zonder onnodig uitstel worden geslacht.

5.

Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.

6.

Exploitanten van een slachthuis dienen de instructies van de bevoegde autoriteit te volgen om te garanderen dat de verplichte postmortemkeuring onder adequate omstandigheden kan worden uitgevoerd; zij zien er met name op toe dat geslachte dieren naar behoren kunnen worden gekeurd.

7.

Na de postmortemkeuring:

a): moeten de niet voor menselijke consumptie geschikte delen zo spoedig mogelijk uit de reine afdeling van de inrichting worden verwijderd;
b): mogen voor nadere keuring aangehouden vlees, vlees dat ongeschikt voor menselijke consumptie is verklaard en niet voor consumptie geschikte bijproducten niet in contact komen met vlees dat geschikt is verklaard voor menselijke consumptie,
en
c): moeten ingewanden of delen van ingewanden die in het karkas blijven, met uitzondering van nieren, indien mogelijk in hun geheel, zo spoedig mogelijk worden verwijderd, tenzij door de bevoegde autoriteit anders is toegestaan.

8.

Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 °C, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.

9.

Voor karkassen die door onderdompeling worden gekoeld, dient rekening te worden gehouden met de onderstaande voorschriften.

a): De nodige voorzorgen moeten worden genomen om verontreiniging van de karkassen te voorkomen, rekening houdend met factoren als karkasgewicht, watertemperatuur, volume en stroomrichting van het water, en koeltijd.
b): De apparatuur moet telkens als dat nodig is en ten minste eenmaal per dag, volledig worden leeggemaakt, gereinigd en ontsmet.
10.: Zieke of verdachte dieren en dieren die worden geslacht in het kader van een programma voor de bestrijding en de uitroeiing van een dierziekte mogen niet in de inrichting worden geslacht, tenzij de bevoegde autoriteit daarvoor toestemming heeft gegeven. In dat geval moet het slachten onder officieel toezicht plaatsvinden en moeten er maatregelen worden genomen om verontreiniging te voorkomen. De gebouwen moeten worden gereinigd en ontsmet voordat zij opnieuw worden gebruikt.’

Verordening nr. 854/2004

16

De overwegingen 4 en 8 van verordening nr. 854/2004 luiden:

‘(4): De officiële controles van producten van dierlijke oorsprong dienen alle aspecten te bestrijken die van belang zijn voor de bescherming van de volksgezondheid en, indien nodig, de gezondheid en het welzijn van dieren. Deze voorschriften dienen gebaseerd te zijn op de meest recente informatie en zullen dus aangepast moeten kunnen worden naarmate er nieuwe gegevens beschikbaar komen.
: […]
(8): Er zijn officiële controles van de productie van vlees nodig om na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de hygiënevoorschriften naleven en voldoen aan de in de communautaire wetgeving vastgelegde criteria en doelstellingen. Deze officiële controles dienen te bestaan uit audits van de activiteiten van de exploitanten, en uit inspectie-activiteiten, waaronder het toezicht op de eigen controles van de exploitanten van de levensmiddelenbedrijven.’

17

Artikel 4 van deze verordening, met als opschrift ‘Algemene beginselen voor officiële controles van alle producten van dierlijke oorsprong die onder deze verordening vallen’, bepaalt het volgende:

‘1.

De lidstaten zorgen ervoor dat exploitanten van een bedrijf de bevoegde autoriteit alle nodige assistentie verlenen bij de uitvoering van de officiële controles.

Met name:

—: verlenen zij toegang tot alle gebouwen, voorzieningen, installaties en andere infrastructuurvoorzieningen;
: […]

2.

De bevoegde autoriteit voert officiële controles uit om na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven voldoen aan de voorschriften van:

a): verordening (EG) nr. 852/2004,
b): verordening (EG) nr. 853/2004
: […]

3.

De in lid 1 bedoelde officiële controles betreffen:

a): de audit van de goede hygiënepraktijken en de op HACCP [Hazard Analysis Critical Control Point (risicoanalyse en kritisch controlepunt)] gebaseerde procedures;
: […]
en
c): de in de bijlagen bij deze verordening genoemde specifieke audittaken.
: […]

5.

Bij de audits van de op de HACCP gebaseerde procedures wordt nagegaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven deze procedures voortdurend en naar behoren toepassen, waarbij er vooral voor gezorgd wordt dat de procedures de garanties bieden die gespecificeerd worden in sectie II van bijlage II bij verordening (EG) nr. 853/2004. Meer in het bijzonder wordt nagegaan of de procedures, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat producten van dierlijke oorsprong:

a): voldoen aan de microbiologische criteria van de communautaire regelgeving;
: […]’

18

Artikel 5 van verordening nr. 854/2004 bepaalt:

‘De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.

1.

De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot:

a): voedselketeninformatie;
b): antemortemkeuring;
c): dierenwelzijn;
en
d): postmortemkeuring;
e): gespecificeerd risicomateriaal en andere dierlijke bijproducten
en
f): laboratoriumtests;

[…]’

19

In bijlage I, sectie I, hoofdstuk I (‘Audittaken’), bij deze verordening is bepaald dat:

‘1.

Afgezien van de algemene voorschriften van artikel 4, lid [4], betreffende de audit van de goede hygiënepraktijken, moet de officiële dierenarts nagaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven hun eigen procedures voortdurend naleven met betrekking tot elke vorm van inzamelen, vervoeren, opslaan, hanteren, verwerken en gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten, met inbegrip van gespecificeerd risicomateriaal, waarvoor de exploitant van het levensmiddelenbedrijf verantwoordelijk is.

2.

Afgezien van de algemene voorschriften van artikel 4, lid [5], betreffende de audit van de HACCP-beginselen, moet de officiële dierenarts erop toezien dat de procedures van de exploitanten, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat het vlees:

: […]
b): geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont.

[…]’

20

In bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D (‘Postmortemkeuring’), van die verordening is het volgende bepaald:

‘1.

Het karkas en het slachtafval moeten na het slachten onverwijld aan een postmortemkeuring worden onderworpen. Alle externe oppervlakken moeten worden gekeurd. Voor dat doel kan een minimaal hanteren van het karkas en/of het slachtafval, of speciale technische uitrusting, vereist zijn. Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan het opsporen van zoönoses en dierziekten waarvoor in de wetgeving van de Unie veterinairrechtelijke voorschriften zijn vastgesteld. De snelheid van de slachtlijn en het voor de keuring beschikbare personeel moeten een degelijke keuring mogelijk maken.

2.

Er moet, zo nodig, aanvullend onderzoek worden verricht, zoals palpaties en incisies van delen van het karkas en het slachtafval, alsmede laboratoriumtests om

[…]

b)

de aanwezigheid vast te stellen van

: […]
ii): meer residuen of verontreinigende stoffen dan de communautaire wetgeving toestaat,
iii): en niet-naleving van de microbiologische normen
of
iv): andere factoren die ertoe kunnen nopen dat het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard of dat het gebruik ervan wordt beperkt,

in het bijzonder in het geval van dieren die een noodslachting hebben ondergaan.

[…]’

21

Bijlage I, sectie II, hoofdstuk V (‘Beslissingen met betrekking tot het vlees’), bij dezelfde verordening bepaalt:

‘1.

Vlees moet ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard als het:

: […]
g): niet beantwoordt aan de microbiologische criteria van de communautaire wetgeving waarmee wordt bepaald of levensmiddelen in de handel mogen worden gebracht;
: […]
i): meer residuen of verontreinigende stoffen bevat dan de communautaire wetgeving toestaat. Overschrijding van het toegestane niveau moet, waar nodig, aanleiding zijn tot verder analyses;
: […]
s): sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont;
: […]
u): na onderzoek van alle relevante informatie, volgens het oordeel van de officiële dierenarts mogelijk een risico voor de gezondheid van mens of dier vormt, of om een andere reden niet geschikt is voor menselijke consumptie.

[…]’

22

Bijlage I, sectie IV, hoofdstuk V, B, bij verordening nr. 854/2004 luidt als volgt:

‘1.

Alle dieren moeten een postmortemkeuring ondergaan overeenkomstig de secties I en III. Voorts moet de officiële dierenarts persoonlijk de volgende onderzoeken uitvoeren:

a): dagelijkse keuring van de ingewanden en de lichaamsholten bij een representatief aantal dieren;
b): grondige inspectie, op een aselect monster uit elke partij dieren van dezelfde herkomst, van delen van vogels of hele vogels die op grond van de postmortemkeuring ongeschikt voor menselijke consumptie zijn verklaard
en
c): verdere onderzoeken indien er redenen zijn om te vermoeden dat het vlees van de betrokken dieren ongeschikt voor menselijke consumptie kan zijn.

[…]’

Nederlands recht

23

Artikel 6.2, eerste lid, van de wet van 19 mei 2011 houdende een integraal kader voor regels over gehouden dieren en daaraan gerelateerde onderwerpen (Stb. 2011, 345; hierna: ‘Wet dieren’) luidt:

‘Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.’

24

Artikel 8.7 van de Wet dieren bepaalt:

‘Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.’

25

Artikel 2.4, eerste lid, onder d), van de regeling van de minister van Economische Zaken van 7 december 2012, nr. WJZ/12346914, houdende regels met betrekking tot dierlijke producten (Stcrt. 2012, no 25949), bepaalt het volgende:

‘Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid van de [Wet dieren] zijn:

: […]
d.: de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening […] nr. 853/2004’.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

26

Bij controles door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit bij verschillende pluimveeslachthuizen zou zijn vastgesteld dat pluimveekarkassen waren verontreinigd door fecaliën, kropinhoud en gal aan het einde van de panklaarlijn, vlak voor de koeling. Deze autoriteit heeft rapporten van haar bevindingen opgemaakt waaruit blijkt dat de verontreiniging het gevolg was van onvoldoende maatregelen ter voorkoming van verontreiniging en dat deze slachthuizen een overtreding hadden begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en artikel 2.4, eerste lid, van regeling nr. WJZ/12346914 van de minister van Economische Zaken, en derhalve van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 853/2004 en bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij die verordening.

27

Op basis van deze rapporten heeft de Staatssecretaris bij besluiten van 27 november, 11 december en 18 december 2015 aan de in het hoofdgeding betrokken slachthuizen een aantal boetes van elk 2 500 EUR opgelegd wegens overtreding van de Wet dieren. Deze slachthuizen hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt bij de Staatssecretaris, die de bezwaren op respectievelijk 29 april, 2 mei en 3 mei 2016 heeft afgewezen.

28

De in het hoofdgeding betrokken slachthuizen hebben tegen deze laatste besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam (Nederland).

29

De in het hoofdgeding betrokken slachthuizen stellen dat noch uit de tekst noch uit de context van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van verordening nr. 853/2004 kan worden afgeleid dat daarbij een ‘nultolerantienorm’ wordt opgelegd om elke verontreiniging te voorkomen. Zij betogen dat de karkassen nog moeten kunnen worden schoongemaakt in de koelingsfase of in een later stadium, bij het uitsnijden en verpakken. Voorts betwisten zij dat verontreiniging door zowel fecaliën, gal, als kropinhoud kan worden veroorzaakt. Bovendien stellen zij de wijze van controleren ter discussie door erop te wijzen dat tijdens de controles de karkassen niet van de slachtlijn mogen worden gehaald en dat alleen de buitenzijde visueel mag worden onderzocht.

30

De Staatssecretaris daarentegen stelt dat deze bepalingen voorzien in een ‘nultolerantienorm’, volgens welke pluimveekarkassen geen enkele zichtbare verontreiniging mogen vertonen na de fase van het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken, en vóór de koelfase. In dit verband wijst hij erop dat de fase vóór de koeling een fase is waarin de controle moet plaatsvinden. Hij stelt dat het begrip ‘verontreiniging’ ook verontreiniging door fecaliën, kropinhoud en gal omvat. Aangaande de controles is de Staatssecretaris van mening dat karkassen van de slachtlijn mogen worden gehaald en dat ook de binnenzijde en onder het vetweefsel mag worden gecontroleerd.

31

In deze omstandigheden heeft de rechtbank Rotterdam, die twijfelt aan de juiste uitlegging van de toepasselijke Unierechtelijke voorschriften, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vragen:

‘1): Moeten de voorschriften van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van verordening [nr. 853/2004] aldus worden opgevat dat een pluimveekarkas na verwijdering van de ingewanden en het schoonmaken geen enkele zichtbare verontreiniging meer mag bevatten?
2): Zien de voorschriften van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5 en punt 8, van verordening [nr. 853/2004] op verontreiniging door zowel feces, gal, als kropinhoud?
3): Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, moet het voorschrift van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 8, van verordening [nr. 853/2004] dan zo worden uitgelegd dat het schoonmaken direct na verwijdering van de ingewanden moet plaatsvinden of mag op basis van dit voorschrift het verwijderen van zichtbare verontreiniging ook nog tijdens het koelen of uitsnijden of bij het verpakken plaatsvinden?
4): Staat bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, paragraaf D, onder 1, van verordening [nr. 854/2004] toe dat de bevoegde autoriteit bij de controle karkassen van de slachtlijn haalt, en zowel de buitenzijde als de binnenzijde en onder het vetweefsel controleert op zichtbare verontreiniging?
5): Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord en er dus zichtbare verontreiniging op een pluimveekarkas mag achterblijven, hoe moeten dan de voorschriften van punt 5 en 8 in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van verordening [nr. 853/2004] worden uitgelegd?’

Beantwoording van de prejudiciële vragen

32

Vooraf zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de taak is van het Hof om de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Met het oog hierop dient het Hof in voorkomend geval de hem voorgelegde vragen te herformuleren. Voorts kan het Hof bepalingen van het Unierecht in aanmerking nemen die door de nationale rechter in zijn vragen niet zijn genoemd (arrest van 1 februari 2017, Município de Palmela, C-144/16, EU:C:2017:76, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

33

Om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, moet in casu de volgorde van de vragen worden gewijzigd en moet de tweede vraag, zoals geherformuleerd, eerst worden onderzocht. Vervolgens moeten de eerste, de derde en, in voorkomend geval, de vijfde vraag tezamen en zoals geherformuleerd worden onderzocht. Ten slotte moet de vierde vraag, zoals geherformuleerd, worden onderzocht.

Tweede vraag

34

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip ‘verontreiniging’ niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal.

35

Noch in punt 5, noch in punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, bij verordening nr. 853/2004 wordt gespecificeerd wat de bronnen van verontreiniging van karkassen bij het slachten kunnen zijn. In punt 5 is immers enkel aangegeven dat ‘het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten […] zonder onnodig uitstel [moeten] plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.’ In punt 8 komt het woord ‘verontreiniging’ niet voor.

36

De verwijzende rechter twijfelt of fecaliën, de kropinhoud en gal deel uitmaken van de ‘maag en darmen’ in de zin van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5, bij verordening nr. 853/2004 en of zij als zodanig kunnen worden aangemerkt als bronnen van verontreiniging in de zin van deze verordening.

37

In dit verband zij erop gewezen dat de taalversies van deze verordening verschillen wat betreft de termen die worden gebruikt in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5, tweede zin, van verordening nr. 853/2004. Terwijl de Nederlandse, de Duitse en de Zweedse versie van deze bepaling, waarin respectievelijk de uitdrukkingen ‘inhoud van maag en darmen’, ‘Magen- und Darminhalt’ en ‘mag- och tarminnehåll’ worden gebruikt, verwijzen naar de inhoud van maag en darmen, hebben de Deense, de Engelse en de Franse taalversie van die bepaling, waarin respectievelijk de uitdrukkingen ‘fordøjelseskanalens indhold’, ‘digestive tract contents’ en ‘contenu du tractus digestif’ worden gebezigd, aldus duidelijk een ruimere betekenis.

38

In deze context zij eraan herinnerd dat de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering volgens vaste rechtspraak van het Hof niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen of voorrang kan hebben boven de andere taalversies. Unierechtelijke bepalingen moeten immers uniform worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een Unierechtelijke bepaling, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie met name arrest van 25 oktober 2018, Tänzer & Trasper, C-462/17, EU:C:2018:866, punt 20 en de aldaar aangehaalde rechtspraak).

39

Wat in de eerste plaats de context van de betrokken bepaling betreft, zij opgemerkt dat ingevolge artikel 2 van verordening nr. 853/2004 de in de verordeningen nr. 178/2002 en nr. 852/2004 gegeven definities van toepassing zijn voor de toepassing van verordening nr. 853/2004. In dat verband wordt de term ‘verontreiniging’ in artikel 2, lid 1, onder f), van verordening nr. 852/2004 gedefinieerd als ‘de aanwezigheid of de introductie van een gevaar’. Het begrip ‘gevaar’ wordt in artikel 3, punt 14, van verordening nr. 178/2002 gedefinieerd als een ‘biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid’.

40

Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wilde de Uniewetgever klaarblijkelijk een stimulans bieden voor het bereiken van een hoog niveau van voedselveiligheid door uit te gaan van een brede opvatting van het begrip verontreiniging.

41

Deze analyse wordt bevestigd door de formulering zelf van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5, bij verordening nr. 853/2004. Uit het gebruik van de term ‘elke verontreiniging’ in het Frans of het Duits en van de term ‘verontreiniging’ in het Nederlands of het Spaans, alsook het gebruik van de woorden ‘met name’ in hetzelfde punt, blijkt dat de Uniewetgever ervoor heeft gezorgd dat de verplichting om elke verontreiniging te voorkomen niet beperkt is tot een bepaalde vorm van verontreiniging. Evenzo voorziet bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 8, bij die verordening in de procedure die na de keuring en het verwijderen van de ingewanden moet worden gevolgd, te weten met name het schoonmaken van de karkassen, zonder deze verplichting evenwel te beperken tot het verwijderen van bepaalde vormen van verontreiniging.

42

Bovendien volgt uit bijlage I, sectie I, hoofdstuk I, punt 2, bij verordening nr. 854/2004 dat de officiële dierenarts bij het uitvoeren van controles van de procedures van exploitanten van levensmiddelenbedrijven, zoals slachthuizen, erop moet toezien dat die exploitanten voor zover mogelijk de garantie bieden dat het vlees ‘geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont’. Vastgesteld moet worden dat de gebruikte termen met betrekking tot de aard van de verontreiniging ook zeer ruim zijn, waarbij het gebruik van het woord ‘andere’ bevestigt dat de bronnen van verontreiniging niet aan enige bijzondere beperking zijn onderworpen.

43

Wat in de tweede plaats het doel van verordening nr. 853/2004 betreft, zij eraan herinnerd dat in overweging 9 van die verordening wordt gesteld dat de herziening ervan hoofdzakelijk ten doel heeft om met betrekking tot voedselveiligheid een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Bovendien blijkt uit overweging 10 van die verordening duidelijk dat de Uniewetgever de gezondheid van de consument tot speerpunt maakt, aangezien daarin is aangegeven dat ‘[er] […] uitvoerige hygiënevoorschriften voor producten van dierlijke oorsprong [dienen] te worden gehandhaafd en deze […] eventueel [moeten] worden aangescherpt, voor zover dat nodig is voor de bescherming van de consument’.

44

Zowel de algemene opzet van verordening nr. 853/2004 als de nagestreefde doelstelling van een hoog niveau van consumentenbescherming vereist daarom dat alle bronnen van verontreiniging in aanmerking worden genomen. Het begrip ‘maag en darmen’ mag dus niet worden beperkt tot de darmen en hun inhoud. Zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie heeft opgemerkt, omvat het spijsverteringskanaal immers alle organen die het spijsverteringsstelsel vormen, maar ook de inhoud van deze organen, van de bek tot de anale opening. Fecaliën en de inhoud van de krop en de gal maken derhalve deel uit van het spijsverteringskanaal en moeten daarom worden geacht te vallen onder de verplichtingen van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004.

45

Gelet op het voorgaande moet op de tweede vraag worden geantwoord dat bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het begrip ‘verontreiniging’ niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal.

Eerste, derde en vijfde vraag

46

Met zijn eerste en derde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen, en of deze fase vóór de koelfase moet plaatsvinden. Indien deze bepaling aldus wordt uitgelegd dat zij niet vereist dat er geen zichtbare verontreiniging is, wenst de verwijzende rechter met zijn vijfde vraag in essentie van het Hof te vernemen of deze bepaling, gelezen in samenhang met de bepalingen van verordening nr. 852/2004, aldus moet worden uitgelegd dat, om de doelstelling van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen, het toezicht door de bevoegde autoriteiten beperkt moet blijven tot de controle op de naleving van de HACCP-normen door de slachthuizen.

47

Om te beginnen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van verordening nr. 853/2004 voorziet in een nultolerantienorm, dat wil zeggen dat pluimveekarkassen onmiddellijk na het verwijderen van de ingewanden geen enkele — zichtbare of niet-zichtbare — verontreiniging mogen vertonen. Vervolgens vraagt hij zich af of, indien deze norm van toepassing is, de toepassing ervan aan het einde van de slachtketen, en dus vóór de koelingsfase, moet plaatsvinden.

48

Noch in de definitie van het begrip ‘verontreiniging’ in artikel 2, lid 1, onder f), van verordening nr. 852/2004, noch in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 wordt een onderscheid gemaakt tussen zichtbare en niet-zichtbare verontreiniging.

49

Uit de punten 39 tot en met 41 van dit arrest blijkt echter dat het begrip ‘verontreiniging’ in de zin van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 ruim is gedefinieerd. Het kan daarom niet beperkt zijn tot het begrip zichtbare verontreiniging.

50

In dit verband moet worden opgemerkt dat de Uniewetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen verschillende diersoorten, met name door vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren te onderscheiden van vlees van pluimvee en lagomorfen. In bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, bij die verordening, waarin het gaat over de slachthygiëne bij vlees van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, is in punt 10 uitdrukkelijk bepaald dat karkassen van deze categorie ‘niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd [mogen] zijn’, en dat ‘[e]lke zichtbare verontreiniging […] onmiddellijk [moet] worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect’.

51

Vastgesteld moet worden dat een dergelijke precisering niet voorkomt in het hoofdstuk over de slachthygiëne bij vlees van pluimvee en lagomorfen. Op die wijze heeft de Uniewetgever in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 een ruime definitie van het begrip verontreiniging willen handhaven, die zowel zichtbare als niet-zichtbare verontreiniging omvat.

52

Overeenkomstig bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 heeft het begrip ‘verontreiniging’ bijgevolg zowel betrekking op zichtbare als op niet-zichtbare verontreiniging.

53

Wat de vraag betreft, in welk stadium er geen sprake meer mag zijn van enige — zichtbare of niet-zichtbare — verontreiniging, zij erop gewezen dat verzoekers in het hoofdgeding met name stellen dat het onmogelijk is om aan een nultolerantienorm te voldoen en dat eventuele verontreiniging op het karkas in de fase van de panklaarlijn wordt verwijderd tijdens het koelproces of tijdens het versnijden en het verpakken. Slachthuizen zouden dan ook louter een inspanningsverplichting hebben om ervoor te zorgen dat er tijdens het hele slachtproces geen verontreiniging optreedt.

54

Dat argument kan niet slagen.

55

Uit de bewoordingen van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 5, bij verordening nr. 853/2004 blijkt dat bij het slachten alle maatregelen moeten worden genomen om verontreiniging te voorkomen, met name door het morsen van de inhoud van maag en darmen tijdens het uitnemen van de ingewanden. Uit het gebruik van het werkwoord ‘voorkomen’ blijkt dat de Uniewetgever in deze fase van het proces geen resultaatsverplichting wenste op te leggen, maar in plaats daarvan de slachthuizen ertoe heeft aangezet om alle mogelijke maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de karkassen niet worden verontreinigd. Het ontbreken van elke zichtbare verontreiniging in die fase zou immers een onredelijke verplichting voor de slachthuizen inhouden.

56

Zoals de advocaat-generaal in de punten 62 en 63 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt deze analyse bevestigd door het feit dat de postmortemkeuring, die erop gericht is verontreinigde karkassen die ongeschikt zijn voor menselijke consumptie te verwijderen, plaatsvindt na het uitnemen van de ingewanden, zoals blijkt uit de gecombineerde lezing van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 6 en 7, bij verordening nr. 853/2004 en bijlage I, sectie IV, hoofdstuk V, B, punt 1, bij verordening nr. 854/2004. In het bijzonder bepaalt dit laatste punt dat alle pluimvee een postmortemkeuring moet ondergaan overeenkomstig de secties I en III van bijlage I bij verordening nr. 854/2004 en dat de officiële dierenarts bovendien persoonlijk een dagelijkse keuring van de ingewanden en de lichaamsholten bij een representatief aantal vogels moet uitvoeren. In dit verband moet de officiële dierenarts er overeenkomstig bijlage I, sectie I, hoofdstuk I, punt 2, bij die verordening op toezien dat de procedures van de exploitanten, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat het vlees geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont.

57

Het doel van de postmortemkeuring is juist om de voor menselijke consumptie ongeschikte delen te scheiden van de andere delen, die vervolgens in de fase van het schoonmaken kunnen worden ontdaan van alle resterende verontreiniging, zoals bloed of de inhoud van de darmen. Deze fase zou volstrekt overbodig zijn als onmiddellijk na de fase van het uitnemen van de ingewanden een nultolerantiedrempel zou gelden, waarbij geen enkele zichtbare verontreiniging zou worden getolereerd.

58

Daarentegen blijkt uit de door de Uniewetgever in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 8, bij verordening nr. 853/2004 vastgestelde volgorde van de verwerkingsstappen dat het schoonmaken moet plaatsvinden vóór de koeling en dus vóór het versnijden, verpakken en ter beschikking stellen aan de consument. Na de schoonmaakfase mag er dus geen enkele zichtbare verontreiniging meer zijn.

59

In de schoonmaakfase heeft het toezicht van de officiële dierenarts het dus reeds mogelijk gemaakt de nodige maatregelen te nemen om het gevaar tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen door de delen die nog gereinigd kunnen worden, schoon te maken en, als het gevaar niet tot een aanvaardbaar niveau kan worden teruggebracht, passende corrigerende maatregelen te nemen om het gevaar weg te nemen, namelijk de betrokken partijen ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren overeenkomstig de ‘HACCP-beginselen’ in de zin van artikel 5 van verordening nr. 852/2004.

60

Bovendien is het beheersen van de fase van het schoonmaken, door een karkas aan te leveren dat tijdens de koelfase, de fase van het versnijden en de verpakkingsfase vrij is van elke zichtbare verontreiniging, des te belangrijker omdat deze fasen reeds op zichzelf een kritiek controlepunt vormen vanwege de vele contacten van het vlees met verontreinigde oppervlakken of materialen. Als het gevaar van de vorige stap niet onder controle is, kan dit gevolgen hebben voor de volgende stap of kan het gevaar tijdens deze stap zelfs nog groter worden. De doelstelling om een hoog niveau van consumentenbescherming te bereiken, zou dus ernstig in gevaar komen.

61

Anders dan verzoekers in het hoofdgeding stellen, is de bedoeling van de koelfase dus niet om de karkassen te reinigen om elke zichtbare verontreiniging te elimineren, maar heeft zij onder meer tot doel de vermeerdering van ziektekiemen te voorkomen en het vlees te bewaren om in de beste omstandigheden over te gaan tot de fase van het versnijden en verpakken.

62

Bijgevolg moet op de eerste en de derde vraag worden geantwoord dat bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.

63

Gelet op het antwoord op de eerste en de derde vraag hoeft de vijfde vraag niet te worden beantwoord.

Vierde vraag

64

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D, punt 1, bij verordening nr. 854/2004 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzet dat de bevoegde autoriteit bij de controle van de pluimveekarkassen deze van de slachtlijn haalt en zowel de buitenzijde als de binnenzijde van deze karkassen onderzoekt, zo nodig door het vetweefsel ervan om te klappen.

65

Uit overweging 4 van die verordening blijkt dat de officiële controles van producten van dierlijke oorsprong alle aspecten dienen te bestrijken die van belang zijn voor de bescherming van de volksgezondheid.

66

Bovendien bepaalt artikel 4, lid 1, van die verordening dat ‘[de] lidstaten […] ervoor [zorgen] dat exploitanten van een bedrijf de bevoegde autoriteit alle nodige assistentie verlenen bij de uitvoering van de officiële controles’.

67

Tevens zij eraan herinnerd dat in bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D, punt 1, bij die verordening is bepaald dat met het oog op de postmortemkeuring ‘[alle] externe oppervlakken moeten worden gekeurd’ en dat ‘[voor] dat doel […] een minimaal hanteren van het karkas en/of het slachtafval, of speciale technische uitrusting, vereist [kan] zijn’, waarbij ‘[de] snelheid van de slachtlijn en het voor de keuring beschikbare personeel […] een degelijke keuring mogelijk [moeten] maken’. Voorts moet overeenkomstig bijlage I, sectie IV, hoofdstuk V, B, punt 1, onder a), bij die verordening, naast de postmortemkeuring voor al het verse vlees, ‘de officiële dierenarts persoonlijk […] [een] dagelijkse keuring van de ingewanden en de lichaamsholten bij een representatief aantal dieren [uitvoeren]’.

68

Bovendien bepaalt bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D, punt 2, bij verordening nr. 854/2004 dat de bevoegde autoriteit zo nodig aanvullend onderzoek verricht, zoals palpaties en incisies van delen van het karkas en het slachtafval, alsmede laboratoriumtests.

69

Hieruit blijkt dat de Uniewetgever, om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bereiken, minimumnormen voor de controle op vlees van pluimvee heeft vastgesteld, namelijk het uitwendige onderzoek van de karkassen en het inwendige onderzoek van een aantal karkassen, waarbij hij de bevoegde autoriteit een ruime discretionaire bevoegdheid heeft gelaten om, indien zij dat noodzakelijk acht, grondigere controles — zoals analyses — uit te voeren.

70

In dit verband kan het onder meer noodzakelijk zijn om een pluimveekarkas met het oog op het onderzoek van het vetweefsel van de slachtketen te halen om een voor de menselijke gezondheid schadelijke pathologie — zoals vogelgriep — op te sporen, hetgeen evenredig is, gelet op het belang van de doelstelling van bescherming van de volksgezondheid.

71

In elk geval zal het aan de nationale rechter staan om, gelet op de hem verstrekte gegevens, na te gaan of de voor de controle van pluimveekarkassen gebruikte middelen geschikt waren om het door de betrokken regeling rechtmatig nagestreefde doel te bereiken en niet verder gingen dan nodig was om dit doel te bereiken.

72

Derhalve moet op de vierde vraag worden geantwoord dat bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D, punt 1, bij verordening nr. 854/2004 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzet dat de bevoegde autoriteit bij de controle van de pluimveekarkassen deze van de slachtlijn haalt en zowel de buitenzijde als de binnenzijde van deze karkassen onderzoekt, zo nodig door het vetweefsel ervan om te klappen, mits dit onderzoek niet verder gaat dan nodig is om de effectiviteit van die controle te waarborgen, hetgeen ter beoordeling staat van de nationale rechter.

Kosten

73

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1): Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong moet aldus worden uitgelegd dat het begrip ‘verontreiniging’ niet alleen verontreiniging door fecaliën omvat, maar ook verontreiniging door kropinhoud en gal.
2): Bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, bij verordening nr. 853/2004 moet aldus worden uitgelegd dat een pluimveekarkas na de fase van het schoonmaken en vóór de koelfase geen zichtbare verontreiniging meer mag vertonen.
3): Bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, D, punt 1, bij verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong, zoals gewijzigd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 739/2011 van de Commissie van 27 juli 2011, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzet dat de bevoegde autoriteit bij de controle van de pluimveekarkassen deze van de slachtlijn haalt en zowel de buitenzijde als de binnenzijde van deze karkassen onderzoekt, zo nodig door het vetweefsel ervan om te klappen, mits dit onderzoek niet verder gaat dan nodig is om de effectiviteit van die controle te waarborgen, hetgeen ter beoordeling staat van de nationale rechter.

Vilaras

Malenovský

Bay Larsen

Safjan

Šváby

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 september 2019.

De griffier

A. Calot Escobar

De president

K. Lenaerts

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Uitspraak 12‑09‑2019

Procestaal: Nederlands.

Conclusie 29‑11‑2018

M. Bobek

Partij(en)

Zaak C-347/171.

tegen

Staatssecretaris van Economische Zaken

[verzoek van de rechtbank Rotterdam (Nederland) om een prejudiciële beslissing]

I. Inleiding

1.

Op basis van verschillende inspecties hebben de Nederlandse autoriteiten zeven slachthuisexploitanten een boete opgelegd wegens niet-naleving van de nationale en de Uniewetgeving inzake levensmiddelen van dierlijke oorsprong. De inspecties hebben plaatsgevonden in de fase van het slachtproces die volgt op het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken van het pluimvee en vóór de koeling ervan. Op een aantal karkassen werd zichtbare verontreiniging met fecaliën, gal en kropinhoud aangetroffen.

2.

De pluimveeslachthuizen komen bij de nationale autoriteiten op tegen de wijze waarop de controles zijn uitgevoerd en tegen de gedane vaststellingen. In deze context wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de aard en inhoud van de verplichtingen van slachthuizen die voortvloeien uit het Unierecht in de pluimveesector en in het bijzonder over de vraag welk type verontreiniging moet worden voorkomen tijdens het slachten en welke bevoegdheden het Unierecht aan de veterinaire autoriteiten verleent bij de controles op het slachtproces.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Verordening nr. 853/2004

3.

Artikel 3, lid 1, van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (hierna: ‘verordening nr. 853/2004’)2. bepaalt dat ‘[e]xploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III’.

4.

Bijlage III, sectie II, bevat specifieke verplichtingen met betrekking tot vlees van pluimvee en lagomorfen. Hoofdstuk II regelt de verplichtingen waaraan slachthuizen in die sector moeten voldoen:

‘Exploitanten van levensmiddelenbedrijven moeten ervoor zorgen dat de bouw, de indeling en de uitrusting van slachthuizen waar pluimvee of lagomorfen worden geslacht, aan de volgende eisen voldoen:

[…]

2.

Om verontreiniging van het vlees te vermijden, moeten zij:

a)

beschikken over een voldoende aantal lokalen die geschikt zijn om er de nodige bewerkingen uit te voeren;

b)

beschikken over een afzonderlijk lokaal voor het verwijderen van ingewanden en verder bewerken, […];

c)

zorgen voor een scheiding in lokaal of tijd tussen de volgende bewerkingen:

i): het bedwelmen en verbloeden;
ii): het plukken of onthuiden en het broeien,
en
iii): het verzenden van het vlees;

[…]

e)

[…]’

5.

Hoofdstuk IV van bijlage III, sectie II, bevat een aantal verplichtingen betreffende de hygiëne bij het slachten waaraan exploitanten van levensmiddelenbedrijven die slachthuizen in de pluimveesector beheren, moeten voldoen:

‘[…]

5.

[…]

7.

Na de postmortemkeuring:

a): moeten de niet voor menselijke consumptie geschikte delen zo spoedig mogelijk uit de reine afdeling van de inrichting worden verwijderd;
: […]
c): moeten ingewanden of delen van ingewanden die in het karkas blijven, met uitzondering van nieren, indien mogelijk in hun geheel, zo spoedig mogelijk worden verwijderd, tenzij door de bevoegde autoriteit anders is toegestaan.

8.

Na keuring en verwijdering van de ingewanden moeten geslachte dieren zo spoedig mogelijk worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 ^oC, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden.

9.

Voor karkassen die door onderdompeling worden gekoeld, dient rekening te worden gehouden met de onderstaande voorschriften.

a): De nodige voorzorgen moeten worden genomen om verontreiniging van de karkassen te voorkomen, rekening houdend met factoren als karkasgewicht, watertemperatuur, volume en stroomrichting van het water, en koeltijd.
: […]’

2. Verordening nr. 854/2004

6.

Overweging 8 van verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (hierna: ‘verordening nr. 854/2004’)3. luidt: ‘Er zijn officiële controles van de productie van vlees nodig om na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven de hygiënevoorschriften naleven en voldoen aan de in de communautaire wetgeving vastgelegde criteria en doelstellingen. Deze officiële controles dienen te bestaan uit audits van de activiteiten van de exploitanten, en uit inspectieactiviteiten, waaronder het toezicht op de eigen controles van de exploitanten van de levensmiddelenbedrijven.’

7.

Ingevolge artikel 4, lid 3, omvatten de officiële controles:

‘a): de audit van de goede hygiënepraktijken en de op HACCP [Hazard Analysis Critical Control Point (risicoanalyse en kritisch controlepunt)] gebaseerde procedures;
b): de in de artikelen 5, 6, 7 en 8 gespecificeerde officiële controles; en
c): de in de bijlagen bij deze verordening genoemde specifieke audittaken.’

8.

Artikel 5 luidt:

‘De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.

1)

a): voedselketeninformatie;
b): antemortemkeuring;
c): dierenwelzijn;
d): postmortemkeuring;
e): gespecificeerd risicomateriaal en andere dierlijke bijproducten; en
f): laboratoriumtests.’

9.

Bijlage I, sectie I, regelt de taken van de officiële dierenarts in de sector voor vers vlees. In het bijzonder regelt hoofdstuk I audittaken en hoofdstuk II inspectietaken.

10.

Punt 2, onder b), van hoofdstuk I bepaalt het volgende:

‘Afgezien van de algemene voorschriften van artikel 4, lid 5, betreffende de audit van de HACCP-beginselen, moet de officiële dierenarts erop toezien dat de procedures van de exploitanten, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat het vlees:

: […]
b): geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont;
: […]’

11.

Onderdeel D van hoofdstuk II regelt de postmortemkeuringen als volgt:

‘1.: Het karkas en het slachtafval moeten na het slachten onverwijld aan een postmortemkeuring worden onderworpen. Alle externe oppervlakken moeten worden gekeurd. Voor dat doel kan een minimaal hanteren van het karkas en/of het slachtafval, of speciale technische uitrusting, vereist zijn. Bijzondere aandacht moet worden besteed aan het opsporen van zoönoses en ziekten die voorkomen op lijst A of, indien van toepassing, lijst B van het OIE. De snelheid van de slachtlijn en het voor de keuring beschikbare personeel moeten een degelijke keuring mogelijk maken.
2.: Er moet, zo nodig, aanvullend onderzoek worden verricht, zoals palpaties en incisies van delen van het karkas en het slachtafval, alsmede laboratoriumtests […]
: […]
4.: Bij de keuringen moeten de nodige voorzorgen worden genomen om verontreiniging van vlees ten gevolge van het palperen, het versnijden of het maken van insnijdingen tot een minimum te beperken.
: […]’

12.

Bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, bevat voorschriften ter zake van beslissingen die na de controles moeten worden genomen. Punt 1, onder s), bepaalt met name dat ‘[v]lees […] ongeschikt voor menselijke consumptie [moet] worden verklaard als het: […] sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont’.

13.

Bijlage I, Sectie IV, hoofdstuk V, onderdeel B, ziet specifiek op postmorteminspecties van pluimvee en bepaalt het volgende:

‘1.

Alle dieren moeten een postmortemkeuring ondergaan overeenkomstig de secties I en III. Voorts moet de officiële dierenarts persoonlijk de volgende onderzoeken uitvoeren:

a): dagelijkse keuring van de ingewanden en de lichaamsholten bij een representatief aantal dieren;
b): grondige inspectie, op een aselect monster uit elke partij dieren van dezelfde herkomst, van delen van vogels of hele vogels die op grond van de postmortemkeuring ongeschikt voor menselijke consumptie zijn verklaard; en
c): verdere onderzoeken indien er redenen zijn om te vermoeden dat het vlees van de betrokken dieren ongeschikt voor menselijke consumptie kan zijn.’

3. Verordening nr. 882/2004

14.

Artikel 3, lid 3, van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (hierna: ‘verordening nr. 882/2004’)4. bepaalt dat ‘[d]e officiële controles […] uitgevoerd [worden] in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van diervoeders of levensmiddelen en van dieren en dierlijke producten’.

15.

Ingevolge artikel 10, lid 1, van deze verordening ‘[wordt] [v]oor taken in verband met officiële controles […] in de regel gebruikgemaakt van passende controlemethoden en -technieken, zoals monitoring, bewaking, verificatie, audits, inspectie, bemonstering en analyse’.

4. Verordening nr. 852/2004

16.

Artikel 2, lid 1, onder f), van verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (hierna: ‘verordening nr. 852/2004’)5. definieert ‘verontreiniging’ als ‘de aanwezigheid of de introductie van een gevaar’.

17.

Artikel 5 van verordening nr. 852/2004 betreft risicoanalyse en kritische controlepunten (HACCP) en bepaalt het volgende:

‘1.

Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dragen zorg voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen.

2.

De in lid 1 bedoelde HACCP-beginselen betreffen:

a): het onderkennen van elk gevaar dat voorkomen, geëlimineerd of tot een aanvaardbaar niveau gereduceerd moet worden;
b): het identificeren van de kritische controlepunten in het stadium of de stadia waarin controle essentieel is om een gevaar te voorkomen of te elimineren dan wel tot een aanvaardbaar niveau te reduceren;
c): het vaststellen van kritische grenswaarden voor de kritische controlepunten teneinde te kunnen bepalen wat aanvaardbaar en wat niet aanvaardbaar is op het vlak van preventie, eliminatie of reductie van een onderkend gevaar;
: […]’

5. Verordening nr. 178/2002

18.

Artikel 3, punt 14, van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (hierna: ‘verordening nr. 178/2002’ of ‘algemene levensmiddelenverordening’)6. definieert ‘gevaar’ als een ‘biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid’.

19.

Artikel 14 betreft voedselveiligheidsvoorschriften en luidt:

‘1.

Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.

2.

Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:

a): schadelijk voor de gezondheid;
b): ongeschikt voor menselijke consumptie.

3.

Bij de beoordeling of een levensmiddel onveilig is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:

a): de normale omstandigheden van het gebruik van het levensmiddel door de consument, alsmede in alle stadia van productie, verwerking en distributie, en
b): de informatie die aan de consument wordt verstrekt, inclusief de informatie op het etiket, of andere informatie die algemeen voor consumenten beschikbaar is betreffende het vermijden van specifieke nadelige gezondheidseffecten van een bepaald levensmiddel of een categorie levensmiddelen.

4.

Bij de beoordeling of een levensmiddel schadelijk voor de gezondheid is, worden de volgende punten in aanmerking genomen:

a): niet alleen het vermoedelijke onmiddellijke en/of kortetermijn- en/of langetermijneffect dat het levensmiddel heeft op de gezondheid van iemand die het consumeert, maar ook het effect op diens nakomelingen;
b): de vermoedelijke cumulatieve toxische effecten;
c): de bijzondere fysieke gevoeligheden van een specifieke categorie consumenten ingeval het levensmiddel voor die categorie consumenten bestemd is.

5.

Bij de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie, wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselijke consumptie, gelet op het gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.’

B. Nationaal recht

1. Wet dieren

20.

Artikel 6.2, lid 1, van de wet van 19 mei 2011 houdende een integraal kader voor regels over gehouden dieren en daaraan gerelateerde onderwerpen (hierna: ‘Wet dieren’)7. luidt:

21.

Ingevolge artikel 8.7 van de Wet dieren kan de minister van Economische Zaken degene die een overtreding begaat als bedoeld in artikel 8.6, lid 1, van die wet een bestuurlijke boete opleggen.

2. Regeling dierlijke producten

22.

Artikel 2.4, lid 1, van de regeling van de minister van Economische Zaken van 7 december 2012, nr. WJZ/12346914, houdende regels met betrekking tot dierlijke producten8. luidt:

‘Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:

: […]
d.: de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
: […]’

III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen

23.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: ‘NVWA’) is in 2015 gestart met een risicogerichte wijze van controleren in de grote pluimveeslachthuizen. Deze aanpak houdt in dat dagelijks bij de grote pluimveeslachthuizen meerdere steekproeven worden genomen, waarbij per slachtshift drie keer 50 karkassen ter controle van de slachtlijn worden gehaald.

24.

Bij verzoeksters in het hoofdgeding gaat het om zeven ondernemingen die pluimveeslachthuizen in Nederland exploiteren. Uit door de NVWA in die slachthuizen uitgevoerde controles (inspecties) bleek dat daar verontreinigde pluimveekarkassen waren. De controles werden uitgevoerd aan het einde van de zogenoemde panklaarlijn (de fase waarin het maagdarmpakket en de krop worden verwijderd), voordat de koeling begint. Bij deze controles is zowel de buitenzijde als de binnenzijde van karkassen bekeken en soms is ter inspectie ook vetweefsel omgeklapt. Er zijn drie typen verontreiniging aangetroffen: fecaliën (ook wel omschreven als mest of darminhoud), kropinhoud (graankorrels of vliesjes daarvan) en gal.

25.

De eerste twee vaststellingen van een overtreding zijn door middel van een aan verzoeksters in het hoofdgeding verzonden schriftelijke waarschuwing afgedaan. Bij de derde vaststelling van een overtreding is aan verzoeksters in het hoofdgeding een corrigerende maatregel opgelegd, inhoudende dat zij hun HACCP-procedures moesten aanpassen. Tevens werd bij besluiten van 27 november 2015, 11 december 2015 en 18 december 2015 aan elk van hen een boete van 2 500 EUR opgelegd.

26.

Verzoeksters in het hoofdgeding hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt bij de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: ‘verweerder’). Bij besluiten van 29 april 2016, 2 mei 2016 en 3 mei 2016 (hierna: ‘bestreden besluiten’) heeft verweerder de bezwaren van verzoeksters in het hoofdgeding ongegrond verklaard.

27.

Verzoeksters in het hoofdgeding hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam (Nederland). Zij komen met name op tegen het feit dat de boetes betrekking hebben op verontreiniging die in de panklaarfase is gebleken. Die fase zou evenwel te ‘vroeg’ zijn om te controleren of karkassen sporen van verontreiniging vertonen en, zo ja, een boete op te leggen. Voorts betwisten verzoeksters in het hoofdgeding het feit dat verontreiniging door zowel fecaliën, gal, als kropinhoud kan worden veroorzaakt. Ook plaatsen zij vraagtekens bij de wijze waarop de controles zijn uitgevoerd.

28.

In deze feitelijke en juridische context heeft de rechtbank Rotterdam de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

‘1): Moeten de voorschriften van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (Pb EU L 139 van 30 april 2004) aldus worden opgevat dat een pluimveekarkas na verwijdering van de ingewanden en het schoonmaken geen enkele zichtbare verontreiniging meer mag bevatten?
2): Zien de voorschriften van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punten 5 en 8, van [verordening nr. 853/2004] op verontreiniging door zowel feces, gal, als kropinhoud?
3): Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, moet het voorschrift van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 8, van [verordening nr. 853/2004] dan zo worden uitgelegd dat het schoonmaken direct na verwijdering van de ingewanden moet plaatsvinden of mag op basis van dit voorschrift het verwijderen van zichtbare verontreiniging ook nog tijdens het koelen of uitsnijden of bij het verpakken plaatsvinden?
4): Staat bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, paragraaf D, onder 1, van verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (Pb EU L 139 van 30 april 2004) toe dat de bevoegde autoriteit bij de controle karkassen van de slachtlijn haalt, en zowel de buitenzijde als de binnenzijde en onder het vetweefsel controleert op zichtbare verontreiniging?
5): Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord en er dus zichtbare verontreiniging op een pluimveekarkas mag achterblijven, hoe moeten dan de voorschriften van de punten 5 en 8 in bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van [verordening nr. 853/2004] worden uitgelegd? Op welke wijze wordt dan het doel van deze verordening, namelijk het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, bereikt?’

29.

Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door verzoeksters in het hoofdgeding, de Deense, de Duitse, de Nederlandse en de Finse regering, alsmede de Europese Commissie. Ter terechtzitting van 4 oktober 2018 hebben verzoeksters in het hoofdgeding, de Deense en de Nederlandse regering, alsmede de Commissie mondelinge opmerkingen gemaakt.

IV. Beoordeling

30.

De vijf vragen van de verwijzende rechter hebben in wezen betrekking op drie aspecten. Ten eerste: de uitlegging van de reikwijdte van het begrip verontreiniging in punt 5 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van verordening nr. 853/2004 (‘punt 5’) (vragen 2, 5 en een deel van vraag 1). Ten tweede: de aard en inhoud van de verplichtingen die door punt 5 en ook door punt 8 van dezelfde bijlage (‘punt 8’) worden opgelegd aan pluimveeslachthuizen en de specifieke fase van het slachtproces gedurende welke aan die verplichtingen moet zijn voldaan (vraag 3 en een deel van vraag 1). Ten derde: de officiële controles waarmee de naleving van die verschillende verplichtingen kan worden beoordeeld (vraag 4 en een deel van vraag 1).

31.

In deze conclusie zal ik de vragen van de verwijzende rechter behandelen in het kader van de afzonderlijke kwesties die hiermee worden opgeworpen, namelijk (A) wat in het slachtproces precies moet worden gecontroleerd door de autoriteiten; (B) wanneer die controles tijdens het slachtproces moeten worden uitgevoerd, en (C) wie deze controles moet uitvoeren en op basis van welke rechtsgrondslag. Na de belangrijkste aspecten van deze zaak op deze manier te hebben beoordeeld, lijkt mij het antwoord op de precieze vragen van de verwijzende rechter duidelijk (D).

A. Wat is ‘verontreiniging’?

32.

Ingevolge punt 5 moeten ‘[h]et bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten […] zonder onnodig uitstel plaatsvinden op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. Met name moeten maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst.’9.

33.

Punt 8 schrijft voor dat ‘[n]a keuring en verwijdering van de ingewanden […] geslachte dieren zo spoedig mogelijk [moeten] worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 ^oC, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden’.

34.

In deze subsectie zal ik eerst ingaan op de vraag of de punten 5 en 8 alleen betrekking hebben op zichtbare verontreiniging, aangezien de verwijzende rechter zijn vragen uitsluitend met betrekking tot dat specifieke soort verontreiniging heeft geformuleerd (1). Vervolgens zal ik mij buigen over de bronnen van de in punt 5 bedoelde verontreiniging en in het bijzonder ingaan op de vraag of verontreiniging te wijten kan zijn aan fecaliën, gal en kropinhoud (2).

1. Zichtbare en niet-zichtbare verontreiniging

35.

De verwijzende rechter heeft zich in de formulering van zijn vragen, en met name van de eerste vraag, beperkt tot ‘zichtbare verontreiniging’. Mijns inziens volgt deze specifieke en vrij beperkte toespitsing uit de feitelijke context van de zaak in het hoofdgeding. De onderhavige zaak heeft immers alleen betrekking op vermeende zichtbare verontreiniging van pluimveekarkassen.

36.

Aangezien evenwel wordt verzocht om een algemene uitlegging van een Unierechtelijk begrip, namelijk van het begrip ‘verontreiniging’, is een voorafgaande verduidelijking nodig.

37.

Wat betreft de uitlegging van verordening nr. 853/2004 zoals van toepassing op pluimvee bestaat er mijns inziens geen reden om zichtbare verontreiniging uit te sluiten. Zoals door alle deelnemers aan de terechtzitting is erkend, vallen zichtbare en niet-zichtbare verontreiniging onder punt 5 en, logischerwijs, ook onder punt 8. Dat volgt uit de bewoordingen, de samenhang en het doel ervan.

38.

Wat, in de eerste plaats, de bewoordingen van de punten 5 en 8 betreft, moet direct al worden opgemerkt dat geen van deze twee door de verwijzende rechter genoemde bepalingen haar respectieve reikwijdte beperkt tot zichtbare verontreiniging. In punt 8 wordt dat begrip niet expliciet gebruikt. Punt 5 verwijst naar verontreiniging in het algemeen, zonder onderscheid te maken tussen zichtbare en niet-zichtbare verontreiniging.

39.

Waar het, in de tweede plaats, gaat om haar samenhang blijkt verordening nr. 853/2004 het begrip ‘zichtbare verontreiniging’ slechts één keer te gebruiken, namelijk in het specifieke geval van de als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren.10. Het lijkt er dus op dat de Uniewetgever, wanneer hij dit begrip strikt wilde gebruiken, dat uitdrukkelijk kon doen in een geval waarin blijkbaar een dergelijke onderscheiding nodig was. Er is daarentegen geen sprake van een dergelijke beperking als het gaat om pluimvee.

40.

In de derde plaats vindt die uitlegging tevens steun in een systematische lezing van de punten 5 en 8, niet alleen binnen verordening nr. 853/2004, maar ook daarbuiten in andere wetgeving. Een aantal andere bepalingen van verordening nr. 853/2004 verwijst inderdaad naar de verplichting voor pluimveeslachterijen om verontreiniging te voorkomen, zonder enige verdere uitleg over het type verontreiniging. Om bijvoorbeeld verontreiniging of kruisverontreiniging te voorkomen, moeten slachthuizen zorgen voor de fysieke scheiding van stadia in het slachtproces en voor verschillende tijdstippen waarop die stadia plaatsvinden.11. De nodige voorzorgen moeten worden genomen ter voorkoming van verontreiniging van karkassen wanneer die door onderdompeling worden gekoeld.12. Buiten verordening nr. 853/2004, die specifiek ziet op levensmiddelen van dierlijke oorsprong, definieert artikel 2, lid 1, onder f), van verordening nr. 852/2004 inzake levensmiddelenhygiëne in het algemeen het begrip ‘verontreiniging’ daarenboven ruim als ‘de aanwezigheid of de introductie van een gevaar’.13. Het begrip ‘gevaar’ zelf wordt ruim gedefinieerd door artikel 3, punt 14, van verordening nr. 178/2002 tot vaststelling van de algemene beginselen van de levensmiddelenwetgeving als een ‘biologisch, chemisch of fysisch agens in een levensmiddel of diervoeder, of de toestand van een levensmiddel of diervoeder, met mogelijk nadelige gevolgen voor de gezondheid’.

41.

In de vierde plaats, en tot slot, doet het algemene doel van verordening nr. 853/2004 voorts vermoeden dat alle soorten verontreiniging, zichtbare of niet-zichtbare, onder de reikwijdte van dat begrip vallen. Volgens overweging 9 heeft verordening nr. 853/2004 ten doel om, met betrekking tot voedselveiligheid, een hoog niveau van bescherming van de consument te garanderen. Het valt lastig vol te houden dat een dergelijk hoog niveau kan worden bereikt door enkel te mikken op zichtbare verontreiniging. Dit geldt wellicht des te meer met betrekking tot pluimvee, waarbij de verontreiniging, zoals is gesteld door verzoeksters in het hoofdgeding, vooral afkomstig is van hun vel, poten en veren, en feitelijk zeer waarschijnlijk niet zichtbaar is.

42.

Naar mijn mening omvat de in punt 5 vervatte verplichting tot het vermijden van verontreiniging van het vlees dus zowel zichtbare als niet-zichtbare verontreiniging.

2. Fecaliën, gal en kropinhoud

43.

De tweede vraag van de verwijzende rechter betreft drie mogelijke bronnen van (zichtbare) verontreiniging die pluimveeslachterijen moeten voorkomen. Het gaat om de vraag of fecaliën, gal en kropinhoud binnen de werkingssfeer van punt 5, gelezen in samenhang met punt 8, vallen.

44.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding moet deze vraag ontkennend worden beantwoord. In het bijzonder kan gal niet als verontreiniging worden beschouwd, aangezien het vanuit microbiologisch oogpunt steriel is. Ook kropinhoud kan niet worden aangemerkt als verontreiniging, omdat het geen deel uitmaakt van het maagdarmkanaal en daarom niet onder punt 5 valt.

45.

De Nederlandse regering is, evenals de Deense, de Duitse en de Finse regering alsmede de Commissie, van mening dat fecaliën, gal en kropinhoud allemaal verontreiniging kunnen vormen, aangezien zij allemaal deel uitmaken van het ‘spijsverteringskanaal’, zijnde het woord dat in de meeste taalversies van punt 5 wordt gebruikt, zij het niet in de Nederlandse versie.

46.

Ik deel deze opvatting. Fecaliën, gal en kropinhoud op een karkas kunnen worden aangemerkt als verontreiniging in de zin van verordening nr. 853/2004, in het bijzonder punt 5 ervan.

47.

In de eerste plaats bevat punt 5 geen uitdrukkelijke omschrijving wat betreft de mogelijke bronnen van de verontreiniging. De structuur van de daarin vervatte regel laat evenwel vermoeden dat er een verband bestaat tussen het morsen van de inhoud van het spijsverteringskanaal tijdens het verwijderen van de ingewanden en de verontreiniging van het vlees. Terwijl namelijk de eerste volzin van punt 5 in het algemeen vereist dat de verschillende stappen van de panklaarfase van het slachtproces zodanig worden uitgevoerd dat verontreiniging van het vlees wordt vermeden, schrijft de tweede volzin specifiek maatregelen voor ‘om te voorkomen dat bij het uitnemen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst’. Het is bijgevolg vrij duidelijk dat de inhoud van het spijsverteringkanaal is opgevat als een bron van verontreiniging (van het vlees), hetgeen het vereiste om morsen te voorkomen verklaart.

48.

Wat, in de tweede plaats, het specifieke begrip ‘spijsverteringskanaal’ betreft, heeft de verwijzende rechter, net als andere deelnemers aan de procedure bij het Hof, gewezen op het bestaan van verschillen in de verschillende taalversies van de tweede volzin van punt 5. Terwijl de Nederlandse en de Duitse taalversie ogenschijnlijk beperkter lijken qua strekking omdat ze alleen verwijzen naar de inhoud van de maag en de darmen14., verwijzen de meeste andere taalversies naar de inhoud van het spijsverteringskanaal in bredere zin.15.

49.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof op dit punt maakt de gelijkheid van alle talen van de Unie het in geval van verschillen in verschillende taalversies onmogelijk om één versie van de tekst op zich te beschouwen. Er moet worden uitgegaan van de algemene opzet en de doelstellingen van de betreffende bepalingen tegen de achtergrond van de tekst in de andere officiële talen.16.

50.

Gelet op de wijze waarop het slachtproces plaatsvindt, zou ik het, logisch gezien, inderdaad nogal vreemd vinden wanneer de Uniewetgever bij het voorschrift met betrekking tot wat niet op de karkassen mag terechtkomen een onderscheid had beoogd wat betreft de inhoud van wat zojuist zonder onderscheid uit een pluimveekarkas was verwijderd. Daarom ben ik van mening dat punt 5 aldus moet worden uitgelegd dat slachthuizen verplicht zijn om tijdens de verwijdering van de ingewanden maatregelen te nemen om te voorkomen dat ‘de inhoud van het spijsverteringskanaal’ op de karkassen wordt gemorst. De voor de hand liggende lezing van dat brede begrip omvat niet alleen alle organen, maar ook de inhoud van de organen die deel uitmaken van het spijsverteringsstelsel, van de bek tot de anale opening. Punt 5 omvat dus noodzakelijkerwijs de lever (en de gal), de darmen (en de fecaliën) en de krop (en de inhoud ervan).

51.

In de derde plaats, en zoals hierboven al is opgemerkt17., wilde de Uniewetgever een stimulans bieden voor het bereiken van een hoog niveau van voedselveiligheid door uit te gaan van een brede opvatting van het begrip verontreiniging, inclusief alle biologische, chemische of fysische agentia in, of toestand van, voedsel of diervoeder met een potentieel nadelig gevolg voor de gezondheid. In dit opzicht kunnen de drie bovengenoemde mogelijke bronnen van verontreiniging, inclusief de gal, bacteriën bevatten, zoals is betoogd door de Nederlandse regering.

52.

In de vierde plaats en tot slot ben ik het eens — al was het maar op basis van het gezonde verstand, gesteld dat dit niet helemaal uit dit rechtsgebied is weggesneden — met de opvatting van de Deense regering dat het begrip verontreiniging toch moeilijk valt te beperken tot enkel de schadelijkheid van het levensmiddel voor de gezondheid. Verontreiniging van levensmiddelen houdt ook in dat vlees eenvoudigweg ongeschikt is voor menselijke consumptie18., ook al leidt deze consumptie niet onmiddellijk tot voedselvergiftiging of andere rechtstreekse gezondheidsschade. Dus zelfs wanneer een karkas dat restsporen van fecaliën, gal of kropinhoud vertoont vanuit microbiologisch oogpunt niet direct schadelijk is gebleken voor de gezondheid, zoals is betoogd door verzoeksters in het hoofdgeding, kan nog steeds gevoeglijk worden aangenomen dat — de bizarre voorkeur van deze of gene culinaire zonderling even daargelaten — dergelijk vlees waarschijnlijk ongeschikt is voor (gewone) menselijke consumptie.

53.

Samenvattend moet punt 5 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV van verordening nr. 853/2004 aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op verontreiniging door fecaliën, gal en kropinhoud.

B. Welke verplichtingen en in welke fase van het slachtproces?

54.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter opheldering te verkrijgen over de aard en de inhoud van de verplichtingen die zijn opgelegd aan pluimveeslachterijen door verordening nr. 853/2004 met betrekking tot (zichtbare) verontreiniging. Schrijven de punten 5 en 8 voor dat een pluimveekarkas na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken niet langer welke (zichtbare) verontreiniging dan ook mag vertonen? Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, door middel van de derde vraag, wanneer het schoonmaken in het slachtproces plaatsvindt. Moet het met name onmiddellijk na het verwijderen van de ingewanden plaatsvinden of kan het in een latere fase plaatsvinden, misschien zelfs tijdens het koelen, het uitsnijden of het verpakken?

55.

Met deze vragen wordt het Hof verzocht zich te buigen over twee nauw met elkaar verbonden punten. Ten eerste: wat voor soort verplichting is van toepassing op pluimveeslachterijen met betrekking tot verontreiniging en verandert de aard van die verplichting tijdens het slachtproces? Ten tweede: wanneer moet de in punt 8 bedoelde specifieke schoonmaakoperatie plaatsvinden?

56.

In dit deel zal ik uitleggen (1) waarom de reikwijdte en de aard van de verplichting verschillen naargelang de fase van het slachtproces, en (2) waarom het schoonmaken, zoals bedoeld in punt 8, dient plaats te vinden na de postmortemkeuring en het verwijderen van de ingewanden, maar vóór het koelen.

1. Welk soort verplichting(en)?

57.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding geldt voor pluimveeslachthuizen tijdens het hele slachtproces een inspanningsverbintenis. Aangezien het onmogelijk is om het morsen van de inhoud van het spijsverteringskanaal tijdens het verwijderen van de ingewanden volledig te voorkomen, zijn slachthuizen verplicht zich maximaal in te spannen om besmetting van het vlees te voorkomen. Een dergelijke verplichting is van toepassing in zowel de fase van het verwijderen van de ingewanden als die van het schoonmaken. Op basis van punt 5 of punt 8 kan dus niet worden verwacht dat er niet wordt gemorst en dat de karkassen aan het einde van de panklaarlijn, vóór het koelen, absoluut schoon zijn, wat ook de opvatting van de verwijzende rechter is. Punt 8 voorziet niet in een specifieke uitkomst (zoals ‘niet-zichtbare verontreiniging’) na het schoonmaken. Verzoeksters in het hoofdgeding betogen dat sporen van verontreiniging nog in een latere fase, tijdens het uitsnijden of verpakken, kunnen worden verwijderd, zodat hun in dit opzicht geen strikte resultaatsverbintenis (‘nultolerantienorm’) kan worden opgelegd, na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken en vóór het koelen. Volgens hen zou het technisch beschouwd onrealistisch zijn om zo'n hoge standaard te eisen vanwege de snelheid van de slachtlijn in een mechanisch proces. Daarnaast mist de eis dat zichtbare verontreiniging wordt verwijderd na het verwijderen van de ingewanden en vóór het koelen wetenschappelijke onderbouwing, omdat verontreiniging meestal vroeger kan optreden, wanneer het pluimvee wordt geplukt.

58.

Met een paar kleine verschillen maken de andere deelnemers aan de procedure voor het Hof in wezen een onderscheid tussen de verplichtingen van slachthuizen in de fase van het verwijderen van de ingewanden en die van het schoonmaken. Enerzijds moet het verwijderen van de ingewanden zorgvuldig gebeuren, zodat verontreiniging kan worden vermeden. Aan de andere kant moeten de karkassen na het verwijderen van de ingewanden en vóór het koelen, zodra de reiniging voltooid is, schoon en vrij van verontreinigingen zijn, aangezien het schoonmaken tot doel heeft alle zichtbare sporen van verontreiniging te verwijderen.

59.

Ik ben het grotendeels eens met deze laatste zienswijze.

60.

Punt 5 en punt 8 bevatten twee afzonderlijke, maar elkaar aanvullende verplichtingen die van toepassing zijn op verschillende fasen van het slachtproces. Tot na de fase waarin het verwijderen van de ingewanden is voltooid, geldt de zorgvuldigheidsplicht: slachtlijnen moeten zodanig worden opgezet en bedreven dat verontreiniging zoveel als technisch mogelijk wordt voorkomen (punt 5). Na de verwijdering van de ingewanden, de postmortemkeuring en het schoonmaken moeten slachthuizen ervoor zorgen dat karkassen vrij zijn van verontreiniging (punt 8).

61.

Ten eerste blijkt uit de bewoordingen van punt 5 dat alle passende en tijdige maatregelen moeten worden getroffen door de pluimveeslachthuizen met het oog op het voorkomen van verontreiniging van het vlees in elke fase van het slachtproces, met name het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten. In het bijzonder moeten de slachthuizen hun uiterste best doen om ervoor te zorgen dat het verwijderen van de ingewanden niet op een zodanige wijze gebeurt dat de inhoud van het spijsverteringskanaal op het karkas wordt gemorst, hetgeen, zoals hiervoor opgemerkt19., een bron van verontreiniging zou vormen.

62.

Ten tweede blijkt uit een systematische lezing van punt 5 dat de Uniewetgever niet de bedoeling kan hebben gehad dat het verwijderen van de ingewanden, als een stap in het slachtproces, altijd vlekkeloos moet zijn en nooit enige verontreiniging mag veroorzaken. Dit zou niet alleen onredelijk zijn, maar ook de postmortemkeuring min of meer overbodig maken. Zoals namelijk volgt uit de punten 6 en 7, die als logisch vervolg na punt 5 komen, moeten delen die na de postmortemkeuring niet voor menselijke consumptie geschikt zijn verklaard, zo spoedig mogelijk uit de reine afdeling van de inrichting worden verwijderd en moeten ingewanden of delen van ingewanden die in het karkas zijn achtergebleven zo spoedig mogelijk worden verwijderd. Uit die voorschriften blijkt duidelijk dat slachthuizen in de onmiddellijk daaropvolgende fase problemen die zich mogelijkerwijs tijdens het verwijderen van de ingewanden hebben voorgedaan, kunnen identificeren en oplossen. Hierbij wordt ofwel het verwijderen van de ingewanden op enige wijze voltooid, ofwel het gehele karkas verwijderd.

63.

Wat dit laatste betreft zij erop gewezen dat vlees dat sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont, ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard.20. Zoals echter naar mijn mening op zinnige wijze door de Deense regering ter terechtzitting is betoogd, moet deze verplichting strikt worden geïnterpreteerd in het geval van een grotere verontreiniging van dat type. Als de verontreiniging gering is, moet het karkas vóór het koelen grondig worden schoongemaakt. Als dat niet is gebeurd of niet kon gebeuren, moet dit vlees uiteindelijk ongeschikt voor menselijke consumptie worden verklaard.

64.

Ten derde bevestigen diverse andere bepalingen in verschillende relevante delen van de Uniewetgeving dat de verplichting om in de fase van het verwijderen van de ingewanden verontreiniging te voorkomen een inspannings- of zorgvuldigheidsverplichting is. De slachtprocessen moeten zodanig van opzet zijn dat verontreiniging van het vlees zoveel als technisch mogelijk is wordt voorkomen. Er moet bijvoorbeeld sprake zijn van een fysieke scheiding van dieren en van verschillende tijden en ruimten voor de verschillende bewerkingen tijdens het slachtproces om kruisverontreiniging te voorkomen.21. De op de HACCP-beginselen gebaseerde procedures moeten gevaar voorkomen, elimineren of tot een aanvaardbaar niveau reduceren.22. Evenzo schrijft punt 2, onder b), van bijlage I, sectie I, hoofdstuk I, van verordening nr. 854/2004 voor — in nauwe samenhang met de zichtbare verontreiniging — dat de officiële dierenarts erop moet toezien dat de procedures van de exploitanten, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat het vlees geen sporen van fecaliën of andere verontreiniging vertoont.

65.

Al met al en zoals alle deelnemers aan de procedure bij het Hof eensluidend van mening zijn, moet punt 5 bijgevolg aldus worden uitgelegd dat het de slachthuizen verplicht om hun slachtlijn op zodanige wijze te bedrijven dat, met name met het oog op het verwijderen van de ingewanden, verontreiniging zoveel als technisch mogelijk wordt voorkomen.

66.

Omwille van de duidelijkheid, en omdat verzoeksters in het hoofdgeding een aantal argumenten naar voren hebben gebracht over de werking van het slachtproces, wil ik een punt toevoegen. Volgens mij is ‘technisch onmogelijk’ een andere categorie dan ‘technisch mogelijk, maar duur’. De noodzaak van een mogelijke herstructurering van het productieproces en/of het genereren van extra kosten voor de slachthuisexploitanten, waardoor het proces minder winstgevend wordt (bijvoorbeeld als dat zou resulteren in minder dan de huidige ongeveer 10 000 kippen per uur die langs de slachtlijn passeren, zodat meer tijd kan worden besteed aan het schoonmaken), valt duidelijk binnen de laatste categorie.

67.

De in punt 8 neergelegde verplichting heeft daarentegen betrekking op een andere (opvolgende) fase van het slachtproces, namelijk het einde van de panklaarlijn. Zij is ook van een andere aard. Punt 8 vestigt een aanvullende en strengere verplichting voor slachthuizen met betrekking tot een volgende fase van het slachtproces, wanneer het vlees panklaar wordt gemaakt. Op dat moment moet het slachthuis ervoor zorgen dat het vlees in die laatste fase vrij is van verontreiniging.

68.

Ik geef toe dat punt 8 niet expliciet naar verontreiniging verwijst. Het vermeldt alleen de vereisten voor het schoonmaken en koelen van het vlees na het verwijderen van de ingewanden en de keuring. Ik ben het echter met de Nederlandse regering eens dat het schoonmaken in die fase tot doel heeft om alle, en zeker alle zichtbare, sporen van verontreiniging te verwijderen. Zoals mijns inziens volkomen terecht door de Deense regering in overweging is gegeven23., geldt ook hier dat wanneer een grote mate van verontreiniging ertoe zou moeten leiden dat het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard in de fase van de postmortemkeuring, een geringe mate van verontreiniging kan worden toegestaan, mits in dat geval het vlees grondig wordt schoongemaakt om geschikt te worden gemaakt voor menselijke consumptie.

69.

Uit een gezamenlijke lezing van de punten 5 en 8 volgt dus dat, om te beginnen, het slachtproces tot aan de postmortemkeuring zodanig van opzet moet zijn dat verontreiniging zoveel mogelijk wordt vermeden. Voorts moet pluimvee in ieder geval na het schoonmaken vrij zijn van verontreiniging.

2. Wanneer vindt het schoonmaken plaats?

70.

De belanghebbende partijen hebben voor twee verschillende benaderingen gekozen met betrekking tot het exacte tijdstip waarop het schoonmaken als bedoeld in punt 8 tijdens het slachtproces moet plaatsvinden.

71.

Volgens verzoeksters in het hoofdgeding betekent het feit dat punt 8 eerst het schoonmaken en daarna het koelen vermeldt, niet dat het schoonmaken vóór het koelen moet zijn voltooid. Uit deze bepaling zou enkel voortvloeien dat het schoonmaken moet zijn begonnen vóór het koelen. De Nederlandse regering en de andere deelnemers aan de procedure zijn daarentegen van mening dat de schoonmaak plaats moet vinden (en moet zijn voltooid) vóór het koelen, omdat dit de laatste keer is dat het vlees kan worden schoongemaakt tijdens het slachtproces. Het zou te laat zijn als het schoonmaken zou plaatsvinden in de fase van het uitsnijden of het uitbenen, die overigens wordt geregeld door hoofdstuk V, en niet door hoofdstuk IV, van bijlage III, sectie II.

72.

Naar mijn mening is het evident dat het door punt 8 vereiste schoonmaken vóór het koelen moet plaatsvinden en moet zijn voltooid.

73.

De letterlijke tekst van punt 8 is inderdaad enigszins onduidelijk. Hierin wordt bepaald dat ‘[n]a keuring en verwijdering van de ingewanden […] geslachte dieren zo spoedig mogelijk [moeten] worden schoongemaakt en gekoeld tot een temperatuur van ten hoogste 4 ^oC, tenzij het vlees warm wordt uitgesneden’. De volgorde van de vermelde handelingen komt erop neer dat de keuring voor (en niet na) het verwijderen van de ingewanden plaatsvindt en dat geslachte dieren moeten worden schoongemaakt en gekoeld. Uitgaande van het voegwoord ‘en’ zou een grammaticale uitlegging kunnen behelzen dat beide handelingen tegelijkertijd kunnen plaatsvinden.

74.

Zowel de structuur als de logica pleit evenwel duidelijk tegen een dergelijke lezing van die bepaling.

75.

In de eerste plaats geven de volgorde en de structuur van de afzonderlijke punten in hoofdstuk IV van bijlage III, sectie II, van verordening nr. 853/2004 duidelijk aan dat de dieren, ten eerste, een antemortemkeuring ondergaan, ten tweede, worden geslacht (alle in punt 5 vastgestelde stappen) en dat, ten derde, de karkassen aan een postmortemkeuring worden onderworpen (punt 6). In het licht van de twee aparte keuringen die moeten plaatsvinden, lijkt de expliciete chronologische volgorde bijgevolg niet helemaal onjuist. Het schoonmaken dient plaats te vinden na de (postmortem)inspectie en vóór het koelen.

76.

In de tweede plaats wordt deze lezing van punt 8 bevestigd door het doel van het schoonmaken met water, namelijk het verwijderen van alle (zichtbare) verontreiniging. In weerwil van de beweringen van verzoeksters in het hoofdgeding met betrekking tot de gelijkwaardigheid van alle schoonmaakhandelingen tijdens het gehele slachtproces, is de in punt 8 genoemde schoonmaak door zijn aard doorslaggevend, aangezien, zoals uiteengezet in het vorige deel van deze conclusie, die specifieke schoonmaak van cruciaal belang is voor het verwijderen van achtergebleven verontreiniging. Met een dergelijk doel zou het vanuit praktisch oogpunt enigszins onlogisch zijn als het schoonmaken zou plaatsvinden vóór de postmortemkeuring of na de koeling. In het eerste scenario zou de inspecteur de keuring niet naar behoren kunnen uitvoeren, omdat hij in het bijzonder beduidende sporen van verontreiniging niet kan herkennen (omdat deze zou worden weggespoeld). In het tweede scenario bestaat het risico, waarnaar wordt verwezen in punt 9, onder a), van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van verordening nr. 853/200424., van kruisverontreiniging van karkassen wanneer een verontreinigd karkas door onderdompeling wordt gekoeld.

77.

In de derde plaats onderstreept dit laatste punt ook het zeer verschillende doel en de zeer verschillende aard van het contact dat de karkassen hebben met water in de schoonmaakfase in tegenstelling tot de koelfase. Zoals door verzoeksters in het hoofdgeding is opgemerkt, kan immers de onderdompeling van karkassen in een bassin met water van een bepaalde temperatuur om ze te koelen ook tot op zekere hoogte het schoonmaken ervan inhouden. Maar zelfs als we de in het vorige punt behandelde kwestie van de verontreiniging in die fase buiten beschouwing laten, blijft het een feit dat koeling (evenals het uitsnijden of verpakken) gewoon deel uitmaakt van een ander proces, dat volgt nadat de panklaarlijn is doorlopen, met als doel het vlees niet nog meer panklaar te maken maar om het klaar te maken voor vervoer.

78.

Samenvattend houdt het voorschrift dat de ‘dieren […] [moeten] worden schoongemaakt’ in punt 8 de verplichting in om alle verontreiniging die is achtergebleven na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken maar onmiskenbaar vóór aanvang van het koelen te verwijderen.

C. Controles

79.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe officiële controles moeten plaatsvinden en in het bijzonder of de bevoegde autoriteit bij de controle karkassen van de slachtlijn mag halen en zowel de buitenzijde als de binnenzijde en onder het vetweefsel op zichtbare verontreiniging mag controleren.

80.

Alle deelnemers aan de procedure hebben deze vraag bevestigend beantwoord, zij het dat verzoeksters in het hoofdgeding opkomen tegen de nultolerantienorm die door de keuringsautoriteiten zou worden gehanteerd.

81.

Om te beginnen lijkt er een zekere verwarring te bestaan over de aard en de rechtsgrondslag van de controles die in het hoofdgeding aan de orde zijn. De verwijzende rechter verwijst naar een bepaling van verordening nr. 854/2004 die is gewijd aan postmortemkeuringen, namelijk punt 1 van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, deel D. Volgens verzoeksters in het hoofdgeding behelzen de postmortemkeuringen evenwel geen controle van verontreiniging op de karkassen. Een dergelijke controle zou onlogisch zijn, aangezien de postmortemkeuring niet aan het einde plaatsvindt, maar halverwege de panklaarfase, waarna de karkassen nog verschillende schoonmaakprocedures doorlopen. De Nederlandse regering betoogt dat de betrokken controles niet tot doel hebben mogelijke ziekten te identificeren, aangezien daarbij steekproeven worden genomen na de postmortemkeuring en het schoonmaken. Hun rechtsgrondslag zou dus eerder artikel 4 van verordening nr. 854/2004 en de artikelen 3 en 10 van verordening nr. 882/2004 zijn. De Deense regering is van mening dat de relevante bepaling wellicht ook kan bestaan in bijlage I, sectie IV, hoofdstuk V, deel B, punt 1, van verordening nr. 854/2004 betreffende de bemonstering en de dagelijkse keuring van de ingewanden.

82.

Uitgaande van de verklaringen van de Nederlandse regering, maar uiteraard zonder enige andere mogelijk relevante rechtsgrondslag uit te sluiten25., die uiteindelijk door de nationale rechter moet worden vastgesteld, lijkt het er inderdaad op dat de artikelen 3 en 10 van verordening nr. 882/2004, die betrekking hebben op in het algemeen officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, zouden kunnen dienen als rechtsgrondslag voor de controles die in het hoofdgeding aan de orde zijn. In het bijzonder bepaalt artikel 3, lid 3, dat ‘[d]e officiële controles […] in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van diervoeders of levensmiddelen en van dieren en dierlijke producten [worden uitgevoerd]’. Artikel 10, lid 2, onder b), punt i), van verordening nr. 882/2004 voorziet meer specifiek in de inspectie van diervoeder en levensmiddelen, met name door middel van steekproeven.

83.

Wat de bevoegdheden van officiële dierenartsen betreft, waarop de verwijzende rechter de nadruk legt, verwijzen de bepalingen van verordening nr. 882/2004 niet in het bijzonder naar specifieke acties. Deze verordening is ruim van opzet. Hieruit volgt dat de bevoegdheid van de controle-autoriteiten zou kunnen bestaan uit een inspectie, na het schoonmaken en vóór het koelen, van de buitenzijde en de binnenzijde, alsmede het vetweefsel van karkassen die steekproefsgewijs ter controle van de slachtlijn worden gehaald. Het is dus duidelijk dat de bevoegde nationale autoriteiten het recht hebben controles uit te voeren in elke fase van het slachtproces.

84.

De vraag wanneer een inspectie kan worden uitgevoerd, is natuurlijk een andere dan de vraag wat kan worden geïnspecteerd en aan de hand van welke maatstaf. Het antwoord op deze laatste vraag moet worden gegeven door een verwijzing naar de werkingssfeer en de aard van de hierboven uiteengezette taken26. en hangt af van de vraag of de inspecteurs de naleving van de verplichtingen van punt 5 of die van punt 8 controleren. Wanneer dat is komen vast te staan, zal de exacte norm die redelijkerwijs door de inspecteurs kan worden toegepast, op zijn beurt duidelijk worden.

85.

Gezien de beperkte informatie over de precieze feitelijke en juridische aard van de betrokken controles is het nauwelijks mogelijk om in dit verband nadere aanwijzingen te geven, met uitzondering van de algemene opmerking dat zij, net als het geval is voor andere controles, ook op een redelijke en evenredige manier moeten worden uitgevoerd. Afhankelijk van wat precies en in welke fase van het slachtproces moet worden geverifieerd, moeten de middelen die worden gekozen voor de uitvoering van de specifieke inspecties (het aantal monsters, of de lijn moet worden gestopt dan wel of het pluimveemonster uit de lopende lijn wordt gehaald enzovoort) geëigend zijn voor wat moet worden gecontroleerd (zodat die controles inderdaad representatief kunnen zijn), maar zij mogen niet verder gaan dan nodig is om die controles naar behoren te kunnen uitvoeren.

D. Samenvatting

86.

Nu ik de drie aspecten heb behandeld waarop de vijf vragen van de verwijzende rechter betrekking hebben, zal ik duidelijkheidshalve de specifieke prejudiciële vragen beknopt beantwoorden.

87.

De eerste vraag moet bevestigend worden beantwoord. Wanneer de betrokken controles plaatsvinden na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken om te controleren of aan de voorschriften van punt 8 is voldaan, mag er geen sprake meer zijn van verontreiniging en in het bijzonder niet van zichtbare verontreiniging.

88.

Ondanks een aantal van de andere punten die door de verwijzende rechter naar voren zijn gebracht en met name in weerwil van het gedetailleerde betoog van verzoeksters in het hoofdgeding ter terechtzitting, ben ik van mening dat het niet aan het Hof staat om verder te gaan dan dat. Natuurlijk is het een inherent boeiende vraag of kleine spikkels (en in voorkomend geval van welke doorsnede) fecaliën of gal vlak bij de anus in een karkas nog kunnen worden aangemerkt als een ‘aanvaardbare’ graad van verontreiniging (zoals door verzoeksters in het hoofdgeding bij wijze van voorbeeld is vermeld), maar het is niet de taak van het Hof om de feiten vast te stellen en te beoordelen ter beslechting van een geding dat bij de verwijzende rechter aanhangig is.

89.

De tweede vraag moet eveneens bevestigend worden beantwoord: het begrip ‘verontreiniging’ omvat mede verontreiniging door fecaliën, gal of kropinhoud.

90.

Wat de derde vraag betreft: het schoonmaken moet zo snel mogelijk na het verwijderen van de ingewanden plaatsvinden, zoals duidelijk wordt bepaald in punt 8, en vóórdat wordt begonnen met het koelen, uitsnijden of verpakken.

91.

Waar het gaat om vraag 4 is het, ondanks een gebrek aan duidelijkheid met betrekking tot de vraag wat precies op basis van welke Uniebepaling is gecontroleerd, vrij duidelijk dat de bevoegde autoriteiten een aantal karkassen van de slachtlijn kunnen halen ter controle van de naleving van de respectieve voorschriften in elke fase van het slachtproces, in het bijzonder na het schoonmaken omdat dit doorslaggevend is wanneer het pluimvee panklaar is. Wat precies kan worden gecontroleerd en aan de hand van welke standaard hangt af van de fase waarin de controle plaatsvindt en, bijgevolg, of de naleving van de verplichtingen van punt 5 of punt 8, dan wel van om het even welk ander toepasselijk voorschrift, wordt gecontroleerd.

92.

Gelet op de bovenstaande antwoorden en in het bijzonder het antwoord op de eerste vraag hoeft de vijfde vraag niet meer te worden beantwoord.

V. Conclusie

93.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de vragen van de rechtbank Rotterdam (Nederland) te beantwoorden als volgt:

‘—: de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong moeten aldus worden uitgelegd dat, na het verwijderen van de ingewanden en het schoonmaken, een pluimveekarkas geen enkele verontreiniging meer mag bevatten;
—: de punten 5 en 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van verordening nr. 853/2004 zijn van toepassing op verontreiniging door fecaliën, gal en kropinhoud;
—: punt 8 van bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, van verordening nr. 853/2004 moet aldus worden uitgelegd dat het schoonmaken moet plaatsvinden na het verwijderen van de ingewanden en vóór het schoonmaken;
—: de artikelen 3 en 10 van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn bieden de bevoegde autoriteit de mogelijkheid om in elke geschikte fase van het slachtproces controles uit te voeren, inclusief de fase na het schoonmaken.’

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten Conclusie 29‑11‑2018

Oorspronkelijke taal: Engels.

PB 2004, L 139, blz. 55.

PB 2004, L 139, blz. 206.

PB 2004, L 165, blz. 1.

PB 2004, L 139, blz. 1.

PB 2002, L 31, blz. 1.

Stb. 2011, 345.

Stcrt. 2012, 25949.

Cursivering van mij.

10.

Ingevolge punt 10 van bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, van verordening nr. 853/2004 ‘[mogen] [k]arkassen […] niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.’

11.

Zie bijlage III, sectie II, hoofdstuk II, punt 2, en bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 3, van verordening nr. 853/2004.

12.

Zie bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 9, van verordening nr. 853/2004.

13.

Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 853/2004 bepaalt dat de in deze verordening neergelegde specifieke voorschriften een aanvulling zijn op verordening (EG) nr. 852/2004.

14.

Respectievelijk ‘inhoud van maag en darmen’ en ‘Magen- und Darminhalt’.

15.

Behalve het Engels, zie bijvoorbeeld het Tsjechisch (‘obsahu trávicího ústrojí’), Frans (‘contenu du tractus digestif’), Italiaans (‘contenuto del tubo digerente’), of Spaans (‘contenido del tubo digestivo’).

16.

Zie bijvoorbeeld arresten van 7 september 2006, Nowaco Germany (C-353/04, EU:C:2006:522, punt 41); 3 oktober 2013, Confédération paysanne (C-298/12, EU:C:2013:630, punt 22), en 23 december 2015, Firma Theodor Pfister (C-58/15, niet gepubliceerd, EU:C:2015:849, punt 25).

17.

Zie punt 41 hiervoor.

18.

Dat voorstel vindt enige systematische steun in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 178/2002, dat bepaalt dat levensmiddelen geacht worden onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als schadelijk voor de gezondheid of ongeschikt voor menselijke consumptie. Wat dit laatste aspect betreft zij erop gewezen dat vlees ongeschikt voor menselijke consumptie moet worden verklaard als het sporen van vervuiling, fecaliën of andere verontreiniging vertoont [bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, punt 1, onder s), van verordening nr. 854/2004; cursivering van mij].

19.

Zie de punten 46–53 hiervoor.

20.

Zie bijlage I, sectie II, hoofdstuk V, punt 1, onder s), van verordening nr. 854/2004.

21.

Zie bijlage III, sectie II, hoofdstuk II, punt 2, en bijlage III, sectie II, hoofdstuk IV, punt 3, van verordening nr. 853/2004.

22.

Zie artikel 5 van verordening nr. 852/2004.

23.

Punt 63 hiervoor.

24.

‘Voor karkassen die door onderdompeling worden gekoeld, […] [moeten] [d]e nodige voorzorgen […] worden genomen om verontreiniging van de karkassen te voorkomen, […].’

25.

Er zij op gewezen dat artikel 5, lid 1, van verordening nr. 854/2004 officiële dierenartsen op nogal niet-limitatieve wijze machtigt tot het uitvoeren van controles in slachthuizen, zoals blijkt uit de vermelding ‘met name met betrekking tot’.

26.

Punten 54–78 hiervoor.