Rb. Den Haag, 25-07-2018, nr. C/09/542032 / HA ZA 17-1134

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is een datum voor vonnis bepaald.

Het proces-verbaal van de comparitie is buiten aanwezigheid van partijen opgemaakt. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over het proces-verbaal voor zover het feitelijke onjuistheden betreft. De Staat heeft hiervan gebruik gemaakt bij brief van 30 mei 2018 en WVO bij brief van 5 juni 2018. De rechtbank leest het proces-verbaal met inachtneming van de opmerkingen die partijen daarover hebben gemaakt voor zover het feitelijke onjuistheden betreft.

2. De feiten

WVO is een zorginstelling die verschillende vormen van zorg levert, zowel intramuraal als extramuraal. WVO levert zorg op basis van de Wet langdurige zorg (Wlz), de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Er wordt zowel zorg geleverd bij cliënten thuis als op de locaties van WVO. WVO heeft verschillende locaties in de provincie Zeeland, waaronder verpleeghuizen, woonzorgcentra en zorgcentra.

Aan de Vredehoflaan te Vlissingen exploiteert WVO twee verpleeghuizen en een woonzorgcentrum met 386 koop- en huurappartementen. De locatie staat ook wel bekend als “ Ter Reede ”. De twee verpleeghuizen en het woonzorgcentrum zijn met elkaar verbonden door een overdekte ruimte met het Atrium, dat het hart van de locatie Ter Reede is en de verbinding vormt tussen de verschillende vleugels van het gebouw en tevens fungeert als de ingang tot de locatie. Het Atrium is tevens een multifunctionele ruimte met voorzieningen voor de bewoners van Ter Reede zoals een bakkerij en verschillende andere winkeltjes, een sociaal restaurant en een kapper. Er worden in het Atrium ook activiteiten georganiseerd voor de bewoners van Ter Reede , dit alles om het voor hen mogelijk te maken zo lang mogelijk zelfstandig te wonen. Ook voor dezelfde doelgroep die in de wijk woont heeft het Atrium een functie.

Ter Reede is het resultaat van een herstructurering welke is afgerond in 2005. In 1995 is de rechtsvoorganger van WVO, de Stichting Huisvesting en Verzorging voor Ouderen Vlissingen (HVOV), gestart met de planvorming voor de herstructurering van het toenmalige verzorgingshuis Ter Reede .

Reden voor deze herstructurering was in de eerste plaats dat de westvleugel van Ter Reede , waarin 128 bewoners gehuisvest waren, gebouwd was in 1968 en functioneel ongeschikt was bevonden. In de tweede plaats was er sprake van veranderde wensen van zowel ouderen als de overheid met betrekking tot de vormgeving van de zorg.

Op grond van de in 1995 geldende Wet op de Bejaardenoorden (hierna: Wbo) waren de provincies belast met het vaststellen van plannen voor verzorgingshuizen en het subsidiëren van deze instellingen. Het was verboden om zonder een schriftelijke verklaring van geen bezwaar een bejaardenoord te bouwen of te exploiteren.

Op 20 december 1996 heeft de provincie Zeeland op grond van artikel 6d Wbo een verklaring van geen bezwaar gegeven voor “renovatie, vervangende nieuwbouw dan wel geheel of gedeeltelijke omvorming van de westvleugel van verzorgingshuis Ter Reede tot één of meer zorgcentra.”

Per 1 januari 1997 is de Wbo vervangen door de Overgangswet verzorgingshuizen (hierna: de Overgangswet). De Overgangswet heeft de taak om verzorgingshuizen te subsidiëren tijdelijk overgedragen aan het College voor Zorgverzekeringen (hierna: CVZ), de rechtsopvolger van de Ziekenfondsraad.

De Overgangswet bepaalde onder meer het volgende:

“HOOFDSTUK II. SUBSIDIËRING VAN VERZORGINGSHUIZEN

DOOR DE ZIEKENFONDSRAAD EN SUBSIDIEVOORSCHRIFTEN

Artikel 2

1. De Ziekenfondsraad is belast met het verstrekken van subsidies ten behoeve van verzorgingshuizen voor:

a. zorg bestaande uit duurzaam of kortdurend verblijf en verzorging dan wel verzorging gedurende de dag of nacht;

b. zorg die er op gericht is personen in staat te stellen zelfstandig te blijven wonen en die zonder die zorg aangewezen zouden zijn op duurzaam verblijf en verzorging;

c. het verbouwen en het geheel of gedeeltelijk vervangen van een verzorgingshuis.

(…)”

Op 11 mei 1999 heeft WVO voor de uitvoering van het definitief ontwerp voor Ter Reede goedkeuring gevraagd aan de Ziekenfondsraad.

Op grond van de Overgangswet is de “Regeling College voor zorgverzekeringen

subsidiëring verzorgingshuizen 2000” (hierna: de Regeling CVZ) vastgesteld. De preambule van de Regeling CVZ luidde als volgt:

Het bestuur van het College voor Zorgverzekeringen;

overwegende dat het voornemen bestaat dat duurzaam verblijf en verzorging in een verzorgingshuis uiterlijk met ingang van het jaar 2001 onderdeel van de aanspraken op het terrein van de verzorging en verpleging krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten wordt, en dat vooruitlopend daarop op grond van de Overgangswet verzorgingshuizen subsidiëring van de verzorgingshuizen ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten dient plaats te hebben;

overwegende dat de financiering van activiteiten als bedoeld in de artikelen 2b en 2c van de Wet op de bejaardenoorden, gelet op artikel 2, eerste lid, onder a en b, van de Overgangswet verzorgingshuizen voorshands ten laste van het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten op subsidiebasis wordt voortgezet;

gelet op artikel 13 van de Overgangswet verzorgingshuizen,

heeft in zijn vergadering van 28 oktober 1999 besloten:

Artikel 24 van de Regeling CVZ bepaalde onder meer het volgende:

“Artikel 24

1. Van investeringen van de subsidieontvanger voor verbouw of nieuwbouw van f 200.000 of meer, niet zijnde een instandhoudingsinvestering als omschreven in bijlage 3, worden kapitaalslasten door het College voor zorgverzekeringen slechts bij het verstrekken van subsidie in aanmerking genomen voor zover het College voor zorgverzekeringen met inachtneming van de volgende leden voor die investeringen vooraf schriftelijk toestemming heeft verleend.(…)”

De in 1968 ingevoerde Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) was in 1999 bedoeld om dekking te bieden voor zware geneeskundige risico’s zoals gehandicaptenzorg. De AWBZ voorzag onder meer in de financiering van intramurale zorg zoals verpleeginrichtingen, zwakzinnigeninrichtingen en inrichtingen voor lichamelijke en zintuiglijk gebrekkigen.

Op 29 maart 2000 heeft een overleg plaatsgevonden tussen WVO, het CVZ, de provincie Zeeland en het Zorgkantoor. Hierbij is onder meer besproken dat aan WVO nog geen duidelijkheid kon worden gegeven over de kosten van de zorginfrastructuur (waaronder het Atrium) die aan het zorgbudget mochten worden toegevoegd.

Bij brief van 9 augustus 2000 heeft het CVZ aan WVO onder meer het volgende geschreven:

“Eind maart heeft een overleg plaatsgevonden tussen CVZ, provincie Zeeland, zorgkantoor en initiatiefnemers. Het gaat in het geval van Ter Reede om meer dan aanvankelijk geplande extramuralisering van verzorgingshuisplaatsen. De vraag daarbij is onder meer welke kosten voor zorginfrastructuur aan het zorgbudget toegevoegd mogen worden. Dit onderwerp maakt overigens op dit moment deel uit van het overleg om te komen tot uniforme door het College Tarieven Gezondheidszorg (CTG) op te stellen beleidsregels. Voor wat betreft kapitaalslasten te verdisconteren in de exploitatie van extramurale zorgplaatsen is nu sprake van per provincie forse verschillen.”

Bij brief van 26 september 2000 heeft WVO aan het CVZ nadere informatie verstrekt in het kader van de gevraagde goedkeuring.

Bij brief van 21 november 2000 heeft het Zorgkantoor desgevraagd aan het CVZ een voorstel voor de financiering van de herstructurering van Ter Reede gedaan. Het Zorgkantoor heeft hierover, voor zover thans van belang, het volgende geadviseerd:

“De omvorming van Ter Reede naar een woonzorgcentrum is mogelijk gemaakt in het vigerende provinciale plan ouderenzorg. Op 20 december 1998 is hiervoor een verklaring van geen bezwaar afgegeven door de provincie. Het exploitatiebudget voor zorg- en dienstverlening is volledig in stand gehouden zodat in de nieuwe opzet er volwaardige verzorgingshuiszorg geboden kan worden. Dit zorgbudget bedraagt na actualisatie f 35.000,- per plaats per jaar. De huisvesting vindt plaats in nieuw te bouwen huurwoningen en bestaande aanleunwoningen, welke allen binnen de grenzen van de individuele huursubsidie vallen. Hiermee wordt voldaan aan de eis van financiële toegankelijkheid van zorg en wonen zoals ook geformuleerd in onze beleidsvisie. Een belangrijk uitgangspunt van het plan is dat de zorginfrastructuur ten laste van het AWBZ-budget kan worden gebracht.

Hierdoor wordt de woonzorgvariant voor iedere burger financieel bereikbaar. Wij concluderen dat het onderhavige plan inhoudelijk voldoet aan alle criteria die het Zorgkantoor stelt aan de woonzorgvariant als modernisering van een bestaand verzorgingshuis. Wij kunnen dan ook volledig instemmen met de omvorming volgens de opzet zoals deze is weergegeven in de aanvraag.

2. De provincie Zeeland heeft f 3.480.000,- gereserveerd als éénmalige bijdrage voor de realisering van het project. Bovendien kan een deel van de onderhoudsreservering van Ter Reede , globaal wordt gedacht aan f 1.000.000,-, beschikbaar gesteld worden. Dit omdat het gebouw kleiner wordt. Deze middelen zijn voldoende voor afboeking van de huidige boekwaarde van de te renoveren westvleugel.

De planopzet gaat uit van het scheiden van wonen en zorg. Dit betekent dat de toekomstige bewoners zelf de lasten voor huisvesting betalen naast een eigen bijdrage voor zorgverlening. Bij een financiering van de exploitatielasten van de zorginfrastructuur ten laste van de AWBZ is nadere éénmalige financiering niet noodzakelijk voor omvorming van de westvleugel tot woonzorgcentrum.”

Bij brief van 21 december 2000 heeft het CVZ aan WVO goedkeuring verleend voor het definitieve ontwerpplan met inachtneming van de door het zorgkantoor voorgestelde financiering. De brief luidt, voor zover thans van belang, als volgt:

“Bij brief d.d. 21 november 2000 heeft het zorgkantoor Zeeland het volgende voorstel gedaan:

1. De omvorming van Ter Reede naar een woonzorgcentrum is mogelijk op grond van het vigerende plan ouderenzorg. Het exploitatiebudget wordt volledig in stand gehouden zodat er in de nieuwe opzet volwaardige verzorgingshuiszorg geboden kan worden. Dit zorgbudget bedraagt na actualisatie f 35.000,-- per plaats per jaar.

2. De provincie Zeeland heeft f 3.480.000,-- gereserveerd als éénmalige bijdrage voor de realisering van het project.

3. Uit de onderhoudsreservering van Ter Reede kan f 1.000.000,-- beschikbaar worden gesteld.

De onder 2 en 3 genoemde middelen zijn voldoende voor de afboeking van de te amoveren westvleugel. Bij financiering van de exploitatielasten van de zorginfrastructuur ten laste van de AWBZ is nadere éénmalige financiering niet noodzakelijk.

Tevens is mij, als grondslag voor deze beschikking, gebleken dat kosten verbonden aan de

opzet van de te realiseren woonzorgvoorziening binnen het beschikbare budget van Ter Reede blijven. Ik doel daarbij onder andere op de uitgaven van de zorg- en dienstverlening, inclusief de exploitatie van de te realiseren zorginfrastructuur.

Ik hecht mijn goedkeuring aan het voorliggende definitieve ontwerpplan met in achtneming

van de door het zorgkantoor voorgestelde financiering.”

Op 1 januari 2001 is de Overgangswet vervallen en is de verzorgingshuiszorg overgeheveld naar de AWBZ. Hierbij is ook de Wet ziekenhuisvoorzieningen (hierna: Wzv) van toepassing verklaard op verzorgingshuizen, waardoor verzorgingshuizen onder het bouwregime van de Wzv kwamen te vallen.

Vanaf de onder 2.18 bedoelde overheveling werden verzorgingshuizen (in beginsel) niet meer gesubsidieerd. De verzorgingshuiszorg viel vanaf dat moment onder de Wet tarieven gezondheidszorg (hierna: Wtg), op grond waarvan de tarieven voor zorg door het College Tarieven Gezondheidszorg (hierna: CTG) werden bepaald.

Bij brief van 2 november 2004 heeft WVO aan het CTG het volgende geschreven:

“Naar aanleiding van ons gesprek d.d. 28 oktober 2004 te Utrecht, verzoek ik u de afwikkeling van de in kopie bijgevoegde vergunning d.d. 21 december 2000, afgegeven door het College voor zorgverzekeringen, in behandeling te nemen.

Ten aanzien van de woonzorginfrastructuur verzoek ik u, naast de kapitaalslasten van de infrastructuur, rekening te houden met kosten voor inventaris, instandhouding, energielasten, schoonmaak- en onderhoudskosten en verzekeringen/belastingen. Immers, in de vergunning is sprake van een volledige exploitatie en niet louter van een vergoeding van kapitaalslasten. Het exploitatiebudget van de te transformeren verzorgingshuisplaatsen is in deze beschikbaar en toereikend.”

In reactie hierop heeft het CTG/Zorgautoriteit i.o. (ZAio) bij brief van 16 november 2004 zich op het standpunt gesteld dat de uitgangspunten uit de brief van WVO niet binnen de beleidsregels van het CTG/ZAio passen.

Bij brief en besluit van 29 september 2005 heeft het CTG/ZAio, voor zover thans van belang, het volgende geschreven aan WVO:

“In eerdergenoemde vergunning van CVZ is sprake van het instandhouden van het exploitatiebudget door middel van het toekennen van een zorgbudget van f 35.000,- per plaats per jaar. Na overleg met CVZ is gebleken dat de term zorgbudget uitsluitend betrekking heeft op de personele en materiële kosten naar de inhoud zoals die indertijd werd gehanteerd voor de intramurale verzorgingshuiszorg, exclusief kapitaalslasten.

Na de herstructurering van het verzorgingshuis Ter Reede in een woonzorgcomplex zal de bekostiging van de zorgverlening plaatsvinden conform de WTG-beleidsregel extramurale zorgprestaties. Op grond van deze beleidsregel is het budget voor de instelling afhankelijk van de daadwerkelijk geleverde zorg. Als gevolg hiervan is het WTG-budget lager dan het door CVZ toegezegde gegarandeerde budget. CTG/ZAio kan op grond van de vigerende beleidsregel niet instemmen met uw voorstel de kosten voor schoonmaak en technisch onderhoud van de zorginfrastructuur te honoreren. CTG/ZAio acht zich hierbij niet gebonden aan de toezegging van CVZ. U dient deze kosten derhalve op een andere wijze te bekostigen. Uw verzoek om een zorgbudget toe te kennen van f 35.000,- per plaats per jaar wijzen wij derhalve af.

CTG/ZAio is echter wel van mening dat wij uw initiatief kunnen scharen onder de overgangsregeling kapitaalslasten die geldt voor geëxtramuraliseerde instellingen. De daadwerkelijke kapitaalslasten van de zorginfrastructuur komen op grond van deze overgangsregeling in aanmerking voor vergoeding in het budget op het moment dat er bij CTG/ZAio een door partijen ondertekende aanvraag hiertoe wordt ingediend. Naar verwachting zal dit zijn bij de vaststelling van de nacalculatie over het jaar 2005. Gezien het feit dat hier sprake is van een overgangsregeling dienen wij te benadrukken dat op dit moment geen zekerheid kan bestaan voor de verdere financiering naar de toekomst toe.(…)”

Tegen dit besluit heeft WVO bij brief van 2 november 2005 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft zij op 21 november 2005 bij het College Bouw Zorginstellingen (hierna: CBZ) een verzoek ingediend om een verklaring/vergunning te verstrekken in het kader van de Wzv voor een bedrag van € 5,8 miljoen ter dekking van de exploitatielasten van Ter Reede .

Op 1 oktober 2006 is de Wtg vervangen door de Wet marktordening gezondheidszorg (hierna: Wmg), op grond waarvan de tarieven voor zorg worden bepaald door de Nederlandse Zorg autoriteit (hierna: NZa).

Op 13 december 2007 heeft er een overleg plaatsgevonden tussen WVO en het ministerie van VWS over de door het CTG aan WVO verleende vergunning en de dekking van de exploitatielasten van Ter Reede . De inhoud van dit gesprek heeft WVO bevestigd in haar brief van 21 december 2007, welke als volgt luidt:

“Hierbij bevestig ik u op hoofdlijnen het gesprek dat heeft plaatsgevonden tussen de heren [A] , [B] en [C] op het ministerie van VWS op de kamer van de heer [A] over de uitoefening van de vergunning d.d. 21 december 2000 van het College voor zorgverzekeringen voor onze stichting over woonzorgcentrum Ter Reede .

1. Vergunning

Op 21 december 2000 verstrekte het College voor zorgverzekeringen een vergunning tot omvorming van 150 plaatsen van verzorgingshuis Ter Reede te Vlissingen naar een te stichten woonzorgcentrum dat inmiddels in december 2005 in gebruik is genomen. In het gesprek wordt geconstateerd dat het CvZ bevoegd was op grond van de Overgangswet Bejaardenoorden vergunningen te verstrekken.

2. Inhoud vergunning

Op verzoek van onze stichting strekte de vergunning tot een budget per klant voor zorgverlening vanf 35.000,-- (prijspeil 2000) per jaar. Dit bedrag is een vertaling van de zorggerelateerde (loon)kosten in het toenmalige intramurale budget voor een verzorgingshuis. De reden tot aanvraag en vergunning is dat woonzorg in die periode bekostigd werd met een lumpsum van f 17.000,-- per jaar. Voor de verzorging van verzorgingshuisbewoners was dit een ontoereikend budget, zodat een budget per jaar werd afgegeven.

Toentertijd was de toegankelijkheid van nieuw te bouwen woonzorg zeer beperkt voor de lage inkomens. Om die reden is toestemming verzocht en verkregen om de exploitatiekosten exclusief salariskosten voor verzorging en schoonhouden appartementen van het te amoveren deel van het verzorgingshuis Ter Reede (de zgn. westvleugel), te kunnen besteden voor de nieuw in te richten woonzorginfrastructuur.

In het gesprek wordt geconstateerd dat deze vergunning eenmalig lijkt te zijn afgegeven door het CvZ en mogelijk zijn gelijke niet kent in Nederland. Een feit waarvan de initiatiefnemer natuurlijk niet van op de hoogte is of kon zijn. Tevens wordt vastgesteld dat bij de vernieuwing van een verzorgingshuis

meestal binnen het exploitatiebudget een nieuwe voorziening werd gebouwd waarbij het aantal kamers af moest nemen in verband met de gestegen kapitaalslasten per kamer. De vernieuwing in woonzorg was feitelijk een vernieuwing voor een deel van de populatie verzorgingshuisbewoners op een wijze die toentertijd nog in de kinderschoenen stond, maar waarvoor toen reeds enthousiasme bestond. Er is dus sprake van modernisering.

De heer [C] noemt hier nog het waarschijnlijke advies dat de Staatssecretaris tegemoet kan zien om de huisvestingslasten van de cliënten in het verzorgingshuis door henzelf te laten dragen in de naaste toekomst. Feitelijk is dit initiatief de voorloper hiervan.

3. Uitoefening vergunning

In 2005 is de NZa verzocht de vergunning te materialiseren waarop deze per brief d.d. 29 september 2005 aanbood de tijdelijke regeling ter subsidiëring van woonzorginfrastructuren te gebruiken. Voor de dekking van de exploitatiekosten van de woonzorginfrastructuur bestaat in de ogen van NZa geen oplossing. Voor het budget zorgverlening per cliënt van f 35.000,-- bestaat ook geen oplossing. In mijn ogen werd de vergunning genegeerd, waarop ik tegen deze beslissing bezwaar aantekende per 2 november 2005. Het bouwplan was afgerond einde 2005 en de bewoners konden verhuizen, zodat het nieuwe centrum feestelijk door staatssecretaris mevrouw Clémence Ross-van Dorp in gebruik is gesteld op 4 oktober 2006.

Tot op de dag van vandaag worden de zorgkosten afgedekt door thuiszorg en is de exploitatie voor risico van deze stichting.

4. Indiening woonzorginfrastructuur College Bouw Zorg voorzieningen

Gesprekken over de gerezen NZa-problematiek met het CBZ leidden tot hun aanbod om het plan opnieuw in procedure te nemen met de mogelijkheid het probleem op te lossen. Op dat moment wordt door onze advocaat geregeld dat de bezwarenprocedure bij het NZa met hun instemming wordt opgeschort om een mogelijke oplossing te bereiken.

In het gesprek stelt de heer [C] dat CBZ geen oplossing kan bieden, omdat zij tot de conclusie zijn gekomen dat er feitelijk een vergunning verleend is. Wel dringt hij aan op een oplossing van het probleem waarover hij heeft gesproken met de andere gesprekspartners van de overheid.

5. Oplossingsrichting

Ondergetekende stelt dat hij graag bereid is te zoeken naar een doeltreffende oplossing voor de financiering van de onderhavige vergunning. Wel benadrukt hij dat hij op voorhand in geen geval of op enigerlei wijze zijn financiële positie hierdoor wil benadelen. Hiervoor bestaat begrip. In eerste instantie wordt bezien of de woonzorginfrastructuur kan worden geëxploiteerd als een intramurale

instelling zoals in de vergunning wordt bedoeld. Deze suggestie wordt niet nader besproken. De heer [A] verkent de mogelijkheid de kapitaalslasten van de investering terug te brengen tot het niveau dat wordt gehanteerd in de tijdelijke regeling ter subsidiëring van woonzorginfrastructuren door versnelde afschrijving. Voor de vergoeding van de overige exploitatielasten wordt geen oplossing gezien.

De heer [A] ziet geen mogelijkheid tot afkoop van deze kosten. Een andersoortige oplossing voor financiering van deze exploitatielasten wordt niet geboden.

Mag een instelling verwachten dat een vergunning wordt uitgevoerd in een passend financieel regime? Wordt er terecht een beroep gedaan op continuïteit van overheidsbeleid? Is het redelijk te verwachten dat een vergunning wordt uitgevoerd zoals hij is vastgesteld? Er is in het gesprek geen conclusie getrokken.

Cruciaal is dat in 2008 voor partijen een oplossing van het probleem wordt gevonden, omdat de regelgeving voor financiering van onroerend goed gaat veranderen. Instellingen worden zelf risicodragend. Deze toekomstige regelgeving compliceert het vinden van een oplossing.

6. Afspraak

Afrondend stelt de heer [A] voor dat de heer [B] intern binnen de NZa beziet wat de ‘houdbaarheid’ van het standpunt van de NZa is. Bij een negatieve inschatting van de afloop van een formele procedure kan beter, voor uitlopend op een bezwarenprocedure of een rechterlijke uitspraak, naar een oplossing worden gezocht waarmee allen akkoord kunnen gaan.”

Bij brief van 27 maart 2008 heeft de NZa aan WVO het volgende bericht:

“Naar aanleiding van het gesprek op het Ministerie van VWS op 13 december 2007 en uw brief van 21 december 2007, met kenmerk JdG/bfg, berichten wij u als volgt.

In uw brief bevestigt u de hoofdlijnen van hetgeen in bovengenoemd onderhoud is besproken en stelt u een oplossingsrichting voor ten aanzien van de financiering van een door het CVZ op 21 december 2002 afgegeven vergunning met betrekking tot de herstructurering van het verzorgingshuis Ter Reede te Vlissingen. Naar aanleiding hetgeen is besproken in dit onderhoud en nadere interne analyse heeft de NZa zijn eerdere besluit, dat is neergelegd in de brief van het CTG/ZAio van 29 september 2005, naar aanleiding van uw verzoek van 14 februari 2005, heroverwogen. Deze heroverweging leidt tot het navolgende herziene besluit.

Allereerst blijft de NZa van oordeel dat uw personele en materiële kosten kunnen worden gedekt uit de opbrengsten van de door uw instelling geleverde extramurale zorgprestaties, en dat uw kapitaalslasten worden bekostigd op grond van de Beleidsregel overgangsregeling kapitaalslasten extramurale zorg en de Beleidsregel zorginfrastructuur. Hetgeen u overigens ook niet bestrijdt.

De NZa is, mede gelet op de bovengenoemde besluit van het CVZ, bovendien van oordeel dat binnen de vigerende NZa-beleidsregels alsnog (grotendeels) tegemoet kan worden gekomen aan uw verzoek ten aanzien van de exploitatiekosten van het Atrium. Deze kosten kunnen worden bekostigd op grond van onderdeel 2.1 c van de Beleidsregel zorginfrastructuur. De NZa zal deze kosten in uw budget vanaf 2005 verwerken in de eerstvolgende rekenstaat met tariefbeschikking.

Gezien het feit dat met bovenstaand herzien besluit (nagenoeg geheel) tegemoet wordt gekomen aan uw verzoek, en de in uw bezwaarschrift neergelegde bezwaren tegen de eerdere afwijzing, verzoeken wij u om binnen vier weken na dagtekening van bovenbedoelde herziene tariefbeschikking aan te geven of u uw bezwaarschrift wenst te handhaven.

Voor de volledigheid wijzen wij u erop dat de bekostiging van de V&V door de invoering van de ZZP’s ingrijpend zal wijzigen in de (nabije) toekomst. Vooral met betrekking tot de kapitaalslasten zullen aanbieders meer vrijheid krijgen, maar daarnaast ook meer risico lopen.

De NZa wijst er derhalve op dat bovenstaand besluit geen garanties met zich meebrengt voor toekomstige wijzigingen in de bekostigingssystematiek. De NZa zal daarbij een overgangsregeling

treffen, welke dan waarschijnlijk ook op uw instelling van toepassing zal zijn.”

In reactie op deze brief heeft WVO bij brief van 24 april 2008, voor zover thans van belang, het volgende geschreven:

“Uw bovengenoemde brief over de bekostiging van het atrium Ter Reede te Vlissingen heb ik in goede orde ontvangen. Aan uw brief heeft - naast onderlinge gesprekken ook intensief overleg met vertegenwoordigers van het College Bouw Zorginstellingen (de heer [C] ) en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de heer [A] ) ten grondslag gelegen.

Allereerst spreek ik mijn grote erkentelijkheid uit voor de handreiking die u biedt om het probleem van de exploitatie van het atrium van de locatie Ter Reede tot een financieel verantwoorde oplossing te brengen.

In het besluit/vergunning van het College voor Zorgverzekeringen d.d. 21 december 2002 is goedkeuring verleend voor de bouw en exploitatie van het atrium Ter Reede en een vergoeding voor de personeels/zorgcomponent per klant per jaar. Bij de door u geboden oplossing (financiering exploitatie atrium) kan ik ermee instemmen dat de betaling van de zorgcomponent wordt ingevuld ten laste van thuiszorg bekostigd uit de AWBZ. Immers, heden ten dage is dit de gebruikelijke handelwijze, waar klant en instelling wel bij varen. De overige lasten van de exploitatie van het atrium en de kapitaalslasten kunnen bekostigd worden ingevolge de door ons opgestelde begroting, die ik voor de volledigheid bijvoeg. Overeenkomstig de regels van de onderhavige regeling zorginfrastructuur zal ik u een afrekening sturen gebaseerd op deze begroting.

Uit uw standpunt leid ik af dat u een pragmatische materiële oplossing heeft bedoeld te vinden voor de subsidiëring van het atrium. Immers, in het voorgaande heeft u aangegeven geen reguliere uitvoering te kunnen geven aan de verleende vergunning, omdat een woonzorginfrastructuur in uw ogen niet bekostigd en geëxploiteerd kan worden als ware het een intramurale instelling. Het College Bouw Zorginstellingen heeft de rechtsgeldigheid van het besluit van College voor Zorgverzekeringen bevestigd in zijn brief van 31 maart 2008, waarvan ik een kopie bij deze brief sluit.

De continuïteit in de subsidiëring uit de tijdelijke regeling zorginfrastructuur is ook voor u op dit moment onduidelijk, omdat een nieuw kader nog onbekend is. U wijst er in uw brief op dat instellingen zelf risicodragend worden voor hun onroerend goed en het risicoprofiel voor een organisatie toeneemt. In de ‘cure’-sector wordt deze invoering begeleid door een commissie van deskundigen om aperte onredelijkheden in de praktijk te kunnen helpen oplossen.

Vergelijkenderwijze begrijp ik dat u bedoelt dat de continuïteit van bekostiging van het jaarlijkse exploitatiebedrag van het atrium in totaliteit - na het expireren van de huidige tijdelijke regeling voor zorginfrastructuur - zal moeten worden ondergebracht in enig financieel kader dat door de overheid wordt uitgevoerd. Deze benadering geeft een fundament onder de exploitatie van het atrium locatie Ter Reede , zodat ik hiermee kan instemmen. Daarbij ga ik er, gezien de brief van het College Bouw, van uit dat het atrium van de locatie Ter Reede op dezelfde wijze behandeld zal worden als bouwkundige investeringen waarvoor onder de toenmalige WZV of de WTZi een verklaring

c.q. een vergunning is verleend.(…)”

In aansluiting op de onder 2.26 bedoelde brief heeft de NZa de exploitatielasten van het Atrium vanaf 2005 tot en met 2014 bekostigd op basis van de Beleidsregel zorginfrastructuur. Vanaf 1 januari 2015 tot 1 januari 2018 heeft de NZa deze exploitatielasten bekostigd op basis van een overgangsregeling, namelijk de Subsidieregeling voortzetting zorginfrastructuur 2015 - 2017 (hierna: de Subsidieregeling). Met ingang van 1 januari 2018 is deze subsidiëring beëindigd.

Ten aanzien van de bekostiging van de verzorgingshuis- en verpleeghuiszorg hebben zich twee verschillende stelselwijzigingen voorgedaan, die hierna worden toegelicht.

In de eerste plaats heeft een overgang plaatsgevonden van een systeem van budgetbekostiging naar een systeem van prestatiebekostiging, zowel ten aanzien van de kosten van zorg als ten aanzien van de kapitaallasten. Tot en met 2008 bestond er een systeem van budgetbekostiging. Een zorgaanbieder en het zorgkantoor maakten productieafspraken. De NZa stelde op basis van de gemaakte afspraken een budget vast voor de zorgaanbieder. Vanaf 1 januari 2009 is het systeem van prestatiebekostiging ingevoerd, waarbij de vergoeding van de zorg afhankelijk is van het aantal geleverde prestaties, aanvankelijk “zorgzwaartepakketten” (hierna: ZZP’s). Van 2009 tot en met 2011 heeft een overgangsregeling gegolden.

Met betrekking tot kapitaallasten van instellingen met langdurige zorg heeft zich een vergelijkbare wijziging voorgedaan. Tot en met 2011 gold voor de kapitaallasten van de instellingen een systeem van budgetbekostiging. De hoogte van de budgetvergoeding werd individueel vastgesteld. Tot en met 2008 gebeurde dat op basis van een bouwregime: voor de bouw van een zorginstelling was een bouwvergunning vereist. Tot en met 2005 ging het om een vergunning van het College bouw ziekenhuisvoorzieningen op grond van de Wzv, en vanaf 2006 tot en met 2008 op grond van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi). De hoogte van de budgetvergoeding was afhankelijk van het maximuminvesteringsbedrag uit de vergunning.

Met ingang van 1 januari 2012 is het systeem van budgetbekostiging vervangen door een systeem van prestatiebekostiging. Zorgaanbieders krijgen per prestatie een vaste vergoeding voor kapitaallasten: de zogenaamde ‘normatieve huisvestingscomponent’, waarvan de hoogte landelijk wordt vastgesteld door de NZa. Van 2012 tot en met 2017 heeft een overgangsregeling gegolden.

Met de overgang van budget- naar prestatiebekostiging zijn zorgaanbieders risico gaan lopen over hun zorgkosten en kapitaallasten. Zorgaanbieders hebben vanaf 2012 in toenemende mate een vergoeding van kapitaallasten ontvangen gerelateerd aan hun zorgproductie. In afnemende mate is dit gebaseerd op het systeem van een gegarandeerde vergoeding voor kapitaallasten. Per 2018 zijn vergoedingen voor zorgkosten en kapitaallasten geheel gerelateerd aan de productie. Alle aanbieders moeten ervoor zorgen dat zij hun investeringen (in vastgoed) kunnen terugverdienen.

In de tweede plaats heeft zich een stelselwijziging voorgedaan in de langdurige zorg. Per 1 januari 2015 is de AWBZ vervangen door de Wlz. De stelselwijziging komt er in hoofdlijnen op neer dat (de bekostiging van) intramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar de Wlz. De (bekostiging van) extramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar de Zvw, de Wmo en de Jeugdwet.

Met ingang van 2018 hebben gemeenten extra middelen verkregen om zorginfrastructuur te bekostigen. In een bestuurlijk overleg tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten en het ministerie van VWS is afgesproken om een deel van de middelen, te weten € 27,8 miljoen, structureel te reserveren voor de gemeenten. Het is aan elke gemeente om te bepalen hoe zij dit budget wil gebruiken. Zij kan het budget gebruiken voor de afbouw of continuering van bestaande projecten, maar ook voor nieuwe projecten.

Bij brief van 6 juli 2017 heeft WVO de Staat verzocht te voorzien in een structurele bekostiging van de exploitatiekosten van het Atrium en bij gebreke daarvan de Staat aansprakelijk gesteld voor de door WVO te lijden schade.

Op deze brief heeft de Staat bij brief van 4 augustus 2017 afwijzend gereageerd.