Tekst

De Apv bevat doorgaans een bepaling ter voorkoming van geluidhinder voor omwonenden door het gebruik van apparaten of verrichten van handelingen. In de VNG-modelverordening voor de Apv is dat artikel 4:6, eerste lid:

Het is verboden, buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer of het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, om toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.

Deze bepaling kan ook betrekking hebben op het voorkomen van geluidhinder door bouw- en sloopwerkzaamheden. Het toepassingsbereik van de Apv is niet beperkt tot bepaalde bouwwerkzaamheden; het gaat om bouwwerkzaamheden aan gebouwen en bouwwerken en om andere bouwwerkzaamheden zoals infrastructurele werken of onderhoud aan weg en spoor. De gemeente heeft de bevoegdheid om een ontheffing van deze bepaling van de Apv te verlenen. Door dit onder bepaalde voorwaarden te doen, kan de gemeente een beleid voeren ten aanzien van bouwlawaai.

Bij de verlening van ontheffingen in het kader van de Apv met betrekking tot de geluidhinder veroorzaakt door bouw- en sloopwerkzaamheden wordt op dit moment in veel gevallen de circulaire Bouwlawaai 1991 betrokken. Deze circulaire geeft inzicht in de technische en wettelijke mogelijkheden tot het voorkomen of het verminderen van bouwlawaai. Onder verwijzing naar de eerdere circulaire uit 1981 is daarin als toetsingsnorm voor geluidsbelasting op de gevels van de woningen, tijdens de gehele duur van de werkzaamheden, een L_Aeq van 60 dB(A) opgenomen. Daarnaast is een toetsingsnorm van 65 dB(A) geadviseerd voor werkzaamheden die korter dan een maand duren. Ten aanzien van de avond- en nachtperiode is aangegeven dat er in principe vanuit wordt gegaan dat lawaaiige bouw- en sloopwerkzaamheden in de nabijheid van woningen niet gedurende de avond- en nachtperiode zullen plaatsvinden.

Omdat de circulaire 1991 niets zegt over bouwlawaai boven 65 dB(A), kan er in deze procedure veel overleg nodig zijn tussen de aanvrager en behandelend ambtenaar. Bij grotere en complexere projecten zal de gemeente doorgaans van de aanvrager een akoestisch onderzoek vragen voor de behandeling van het ontheffingsverzoek.

Er is weinig onderzoek gedaan naar de effecten van bouwlawaai op de gezondheid en het algehele welbevinden van de mens. Daarom is bij de ontwikkeling van de hieronder beschreven beoordelingsmethode gebruik gemaakt van algemene kennis van de invloed van lawaai op de mens, de gegevens van vergelijkbare bronnen bij industrielawaai en onderzoek naar geluidsniveaus van bouwmachines.

De effecten van geluid van bouwactiviteiten op de gezondheid van de mens zullen, gezien de beperkte blootstellingduur, minder zijn dan die bij permanente blootstelling. Negatieve gevolgen die eerder op een termijn van jaren optreden (zoals bloeddrukverhoging en hart- en vaatziekten) zijn bij bouwactiviteiten niet te verwachten. Hoge blootstellingen zijn niet uit te sluiten, met als mogelijke effecten (ernstige) hinder en communicatieverstoring.

In de geadviseerde beoordelingsmethode staat centraal de ‘hoeveelheid geluid’ die de omwonenden ondervinden gedurende de dagperiode van één etmaal. In deze circulaire wordt dat de dagwaarde genoemd. De dagwaarde is de waarde van het equivalente geluidsniveau bepaald over de periode lopend van 7.00 tot 19.00 uur vermeerderd met een straftoeslag voor geluid met een impulsachtig karakter (zie paragraaf 2.3). De bijbehorende eenheid is dB(A). De dagwaarde wordt bepaald overeenkomstig de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai. De dagwaarde wordt bepaald op de gevel van woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen en op de grens van geluidsgevoelige terreinen. De hier gehanteerde omschrijving komt overeen met de dagwaarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (L_Ar,LT,dag), zij het dat alleen de impulstoeslag wordt toegepast.

Inmiddels is duidelijk geworden, dat ondanks het toepassen van bronmaatregelen en het stiller worden van toestellen en installaties, regelmatig situaties in ons land voorkomen waarbij het niet mogelijk is de geluidhinder ten gevolge van de bouw- en sloopactiviteiten terug te brengen tot de bovengenoemde toetsingsnormen. In verband hiermee heb ik laten onderzoeken op welke wijze met deze overschrijdingen moet worden omgegaan en is door mijn ministerie een nieuwe beoordelingswijze van geluidsniveaus voor bouw- en sloopactiviteiten ontwikkeld. Deze beoordelingswijze wordt hieronder toegelicht.

Het uitgangspunt om bouw- en slooplawaai zo veel mogelijk te voorkomen, staat ook bij het toepassen van de nieuwe beoordelingswijze voorop. Ik adviseer u dan ook nadrukkelijk om bij het beoordelen van een aanvraag voor een ontheffing na te gaan of kan worden voldaan aan de voorkeurswaarde van 60 dB(A). Effectieve maatregelen daartoe zijn het inzetten van stil materieel of het toepassen van stille technieken. Deze maatregelen genieten de voorkeur omdat ze de bron van de geluidhinder aanpakken. Daarnaast moet altijd worden geprobeerd de blootstelling aan hoge geluidsniveaus of het aantal dagen dat deze optreden, te beperken door de bouwplaats gunstig in te delen of een gunstige bouwvolgorde toe te passen.

Blijkt het niet mogelijk om te voldoen aan de voorkeurswaarde dan geef ik u in overweging het beoordelingskader te hanteren dat is aangegeven in onderstaande tabel.

Daaruit volgt dat de dagwaarde vanwege het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden, alsmede de bij de bouw- en sloopwerkzaamheden te gebruiken installaties en toestellen gedurende het gehele project, niet meer mag bedragen en niet langer mag duren dan de in deze tabel aangegeven waarden en maximale blootstellingduur in dagen. Een geluidsniveau boven de 80 dB(A) raad ik in dit verband af.

Uit de toepassing van de tabel volgt dat naarmate de bouw- en sloopactiviteiten meer geluid veroorzaken op de gevels van nabijgelegen woningen het aantal dagen, waarop die activiteiten mogen worden uitgevoerd, afneemt. Voor activiteiten die een dagwaarde veroorzaken van meer dan 60 dB(A) zijn ten hoogste 50 dagen beschikbaar, waarvan maximaal 30 dagen de dagwaarde meer dan 65 dB(A) mag zijn. Van deze 30 dagen mag de dagwaarde maximaal 15 dagen hoger dan 70 dB(A) zijn. De dagwaarde bij gevels van woningen mag maximaal 5 dagen tussen de 75 en de 80 dB(A) bedragen.

In specifieke situaties waar hogere dagwaarden of een langere blootsteliingperiode onvermijdelijk zijn dan hiervoor genoemd, dienen specifieke oplossingen te worden gezocht. Dit kan met name spelen bij grotere bouwprojecten in de binnensteden, maar ook bij de toepassing van bepaalde bouwtechnieken zoals het heien en het trillen van damwanden. Dit vereist maatwerk.

De in bovenstaande tabel aangegeven waarden gelden voor de bouw- en sloopwerkzaamheden die plaatsvinden in de dagperiode tussen 07.00 en 19.00 uur en op werkdagen niet zijnde zaterdag, zon- en feestdagen.

Deze beoordelingswijze gaat er in eerste instantie vanuit dat bouw- en sloopwerkzaamheden in de dagperiode zullen plaatsvinden. Voor bepaalde onderdelen van bouwprojecten kan avond- en nachtwerk of werken in het weekend echter niet altijd worden vermeden.

Voor deze situaties adviseer ik u nadrukkelijk per geval te beoordelen of de werkzaamheden inderdaad in die periode moeten plaatsvinden en of het mogelijk is, door middel van het toepassen van best beschikbare stille technieken, de hinder zoveel mogelijk te vermijden. Bij werkzaamheden in de avond of nacht is het dan van belang de aannemer expliciet te wijzen op zijn plicht het personeel te instrueren om in die periode geen onnodige geluidsoverlast te veroorzaken. Verwacht mag worden dat, indien wordt voldaan aan het hierboven beschreven beoordelingskader, de omvang van de ernstige hinder als gevolg van het bouwlawaai ten hoogste vergelijkbaar zal zijn met hetgeen ook bij andere bronnen toelaatbaar wordt geacht.

In het beoordelingskader wordt uitgegaan van waarden die gelden voor geluid met een algemeen karakter, zoals het geluid van vrachtwagens, graafmachines, generatoren en dergelijke. Voor geluid met een impulsachtig karakter, zoals geluid afkomstig van heien, adviseer ik u een toeslag van 5 dB op het gemeten of berekende geluidsniveau toe te passen volgens de systematiek van de Handleiding Meten en rekenen industrielawaai.

Voor geluidsbronnen die continu op de bouw- en sloopplaatsen in bedrijf zijn, zoals grondwaterpompen, adviseer ik u in de ontheffing voor de avond- en nachtperiode een geluidsnorm voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau te stellen van ten hoogste 45 dB(A) respectievelijk 40 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woning en ander geluidsgevoelig gebouw en op de grens van het dichtstbijzijnde geluidsgevoelige terrein. Ook voor andere installaties die continu op bouw- en sloopplaatsen in bedrijf zijn kan het redelijk zijn om bepaalde geluidsnormen, in afwijking van het hierboven beschreven beoordelingskader, in de ontheffing voor te schrijven.

In deze circulaire is afgezien om voor maximale geluidsniveaus (L_A,max) ten gevolge van bouw- en sloopactiviteiten een afzonderlijk beoordelingskader op te nemen. Voor deze activiteiten adviseer ik u wel per geval na te gaan in hoeverre bepaalde ‘pieknormering’ aan de orde is. Hierbij spelen onder meer een rol de frequentie waarmee piekgeluiden optreden, het tijdstip waarop deze optreden, de duur en het niveau. Ook de mogelijkheid tot het treffen van piekmaatregelen op de bouw- en sloopplaatsen en de mate van overlast voor de omgeving kunnen bij deze afweging worden meegenomen. Desgewenst kunt u dit beoordelingskader voor piekgeluiden bij bouw- en slooplocaties vastleggen in een eigen gemeentelijk beleidsdocument (zie ook paragraaf 2.6).

Ik adviseer u nadrukkelijk het maximaal aantal blootstellingsdagen die voor de aangevraagde situatie van toepassing zijn op te nemen als voorwaarde bij de ontheffing. Daarbij is een belangrijk punt van aandacht de naleefbaarheid van deze voorwaarden. Deze voorwaarden dienen aan te sluiten op het beoordelingskader van deze circulaire. Zo wordt beoogd dat alle bij het bouw- en sloopproces betrokken partijen zich zullen inspannen om de geluidhinder in ieder geval te beperken tot het maximaal aantal dagen. Dit kan bijvoorbeeld door het inzetten van stille technieken, het toepassen van extra afschermende maatregelen of het realiseren van een akoestisch gunstige indeling van het bouwterrein of een akoestisch gunstige bouwvolgorde. Bij het onvermijdelijk avond- nacht- en/of weekendwerk adviseer ik u om ook deze geluidsvoorschriften aan de Apv-ontheffing te verbinden.

Als er bepaalde voorwaarden aan een Apv-ontheffing voor bouw- en sloopactiviteiten worden verbonden dient u na te gaan of gedurende het project hieraan wordt voldaan. Naleving van de voorwaarden is altijd ook onderworpen aan een bepaalde mate van toezicht. De inzet die hierop wordt gepleegd, dient toegespitst te zijn op de situatie. Als omwonenden gedurende een zeer lange periode aan hoge geluidsniveaus worden blootgesteld, adviseer ik u de bouwen sloopactiviteiten en de mate van geluidhinder intensief te monitoren.

Wanneer er sprake is van een sloop- of bouwproject waarbij een overschrijding van de voorkeurswaarde van 60 dB(A) is te verwachten, adviseer ik u een onderbouwing van de aanvraag voor een Apv-ontheffing van de aanvrager te verlangen. Op deze wijze kunt u toetsen of voldaan kan worden aan het hier gepresenteerde beoordelingskader. Ook adviseer ik u in dat geval tevens een grondige analyse te vragen over de technisch toepasbare technieken in relatie tot het te verwachten geluidsniveau, de te verwachten blootstellingduur en een motivering van de uiteindelijk gekozen technieken. Inzicht in de voordelen van bepaalde maatregelen, zoals minder geluidhinder (lager geluidsniveau en/of minder dagen met geluidshinder) versus de nadelen, zoals hogere kosten, consequenties voor de voortgang en dergelijke, is voor een juiste beoordeling van de ontheffing ook van belang. Tevens adviseer ik u bij de complexere en grotere bouw- en sloopprojecten waarbij ernstige geluidhinder valt te verwachten in ieder geval een akoestisch rapport te vragen. Het rapport dient inzicht te bieden in de relevante akoestische aspecten van de uitvoering van een bouw- of sloopproject.

Een aantal gemeenten beschikt over een gemeentelijk beleidsdocument dat zich richt op bouw- en slooplawaai. De gemeente kan overwegen een dergelijke eigen beleidsregel op te stellen, indien er bijvoorbeeld frequent sprake is van grootschalige bouw- of sloopprojecten of van bouw- en sloopactiviteiten die in de nabijheid van bepaalde geluidsgevoelige objecten zoals scholen en ziekenhuizen plaatsvinden. Ook is mij bekend dat sommige gemeenten beschikken over een zogenaamde ‘heinota’ die voornamelijk is gericht op het reguleren van deze bouwactiviteit. Hierin kan de gemeente bijvoorbeeld aangeven hoe zij omgaat met het gebruik van heimachines bij bouwprojecten in drukbevolkte binnensteden en welk belang zij daarbij hecht aan de toepassing van stille technieken. Dit kan ook worden toegepast op het trillen van damwanden e.d.

Bij het opstellen van dergelijke beleidsregels is het mogelijk een afwijkend beoordelingskader te kiezen. Daarbij is het uiteraard van belang dat dit beoordelingskader goed is onderbouwd met verwijzing naar de lokale specifieke omstandigheden, de gegevens over geluidhinder en de mate waarin hinder optreedt voor omwonenden en andere geluidgehinderden.

Een goede communicatie draagt bij aan een betere acceptatie van geluidsniveaus die hoger zijn dan de voorkeurswaarde. Als het verwachte geluidsniveau vanwege bouw- of slooplawaai naar verwachting boven de voorkeurswaarde uitkomt, zal er aandacht moeten zijn voor communicatie met de omwonenden. Door in een vroegtijdig stadium te communiceren kan de acceptatie van een situatie met een dagwaarde boven de 60 dB(A) worden verhoogd. Bij een groot aantal betrokkenen, bewoners en/of gebruikers (bijvoorbeeld in een dichtbevolkt, stedelijk gebied) kan dit bijvoorbeeld worden gedaan met organisaties die de bewoners en/of gebruikers in redelijkheid vertegenwoordigen.

Ik adviseer u om vooral aandacht voor de communicatie met omwonenden te vragen, naarmate de kans op geluidhinder hoger is. Dit kan met algemene communicatiemiddelen, zoals een informatieavond, berichtgeving in huis-aan-huisbladen of krant en op een website. Daarbij kan bijvoorbeeld uitleg worden gegeven over de inhoud van de aannemingsovereenkomst, met name gericht op de concrete zaken die daaruit voortvloeien, zoals de aard en duur van de geluidhinder, een (telefonisch) aanspreekpunt bij de aannemer voor vragen en de zaken die de opdrachtgever/de aannemer daar tegenover stelt ter beperking van de geluidhinder. De mate van inzetbaarheid van deze middelen betreft maatwerk en is onder andere afhankelijk van de omvang en de duur van de sloop- en bouwactiviteiten, de omvang van de (eventueel verschillende) geluidsbelastende periodes en het aantal omwonenden. De gemeente kan deze middelen van de aannemer betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor een ontheffing van de Apv.