10.5 NATUURBESCHERMING EN RUIMTELIJKE ORDENING

De juridische bescherming van de European sites is verankerd in de CHSR 2010 en de WCA 1981. Daarnaast is – net als in Nederland – een belangrijke (aanvullende) rol weggelegd voor het ruimtelijk ordeningsrecht. De verklaring hiervoor is dat de inrichting en het gebruik van gronden en bouwwerken bepalend is voor de aanwezigheid van bepaalde natuurwaarden. Dit roept de vraag op in hoeverre een koppeling bestaat tussen de bescherming van de habitats en soorten in European sites en de ruimtelijke ordening in Engeland. Vanwege de doelstelling van dit onderzoek wordt deze relatie slechts op hoofdlijnen geanalyseerd.1

De basis van het huidige Engelse ruimtelijke ordeningsrecht is gelegd door de Town and Country Planning Act 1947. De regulering en de inrichting van het land gebeurt voornamelijk met behulp van ruimtelijke plannen. Decentrale overheden spelen een belangrijke rol bij de vaststelling en de uitvoering van deze plannen. Het Engelse rechtssysteem kent op dit punt geen sterke centralistische traditie. De inhoud van de ruimtelijke plannen wordt bepaald in overleg tussen verschillende overheidsinstanties.2 Daarbij wordt gebruik gemaakt van National Policy Statements, Regional Spatial Strategies en ‘local development plan documents’.3 Er bestaan ook nog andere (sectorale) planfiguren zoals National Park Plans en River Basin Management Plans. Genoemde plannen worden opgesteld door verschillende overheden en de status is wisselend. Sommige plannen zijn alleen indicatief van aard en andere plannen, of onderdelen daarvan, zijn juridisch bindend. De hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid worden vastgesteld door de centrale overheid. Decentrale overheden zijn voornamelijk bevoegd en verantwoordelijk voor de uitwerking en de uitvoering van het ruimtelijke beleid.4 De bestemming en het gebruik van gronden en bouwwerken ook worden gereguleerd met behulp van ‘development control’,5 Use Classes Orders en General Permitted Development Orders.6 Daarbij gaat het om het vragen van toestemming, respectievelijk het reguleren van bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen met behulp van algemene regels. De Orders zijn vergelijkbaar met de algemene regels in Nederland die het Rijk en de provincies ten behoeve van de ruimtelijke ordening kunnen vaststellen.7 De opzet en uitwerking van het Engelse ruimtelijk ordeningsrecht stemt op belangrijke punten overeen met de gang van zaken in Nederland. Een belangrijk verschil daarbij is dat in Engeland het ruimtelijk ordeningsrecht niet in een centrale wet (zoals de Wro in Nederland) maar in meerdere bijzondere wetten is vastgelegd. De belangrijkste wetten zijn de Town and Country Planning Act 1990, de Planning and Compulsory Purchase Act 2004 en de Planning Act 2008.8

Net als in Nederland bestaat in Engeland een koppeling tussen ruimtelijke ordening en natuurbescherming. In de eerste plaats is sprake van een beleidsmatige koppeling tussen de doelstellingen van beide beleidsterreinen. Bij het vaststellen van ruimtelijke plannen is het verplicht om de natuurbelangen mee te wegen. Voor dit doel zijn door de centrale overheid speciale handleidingen, zoals de Planning Policy Statement 9: Biodiversity and Geological Conservation (2005), opgesteld.9 In Nederland zijn vergelijkbare handleidingen beschikbaar. Een goed voorbeeld hiervan vormt de Handreiking Bestemmingsplan en Natuurwetgeving (2005).10 Naast een algemene inspanningsverplichting bestaat ook de wettelijke verplichting om voor de bescherming van European sites ruimtelijk beleid op te stellen.11 De doelstelling is het behoud van de belangrijke waarden voor wilde flora en fauna. Volgens de Engelse wetgever is de bescherming van dergelijke waarden van essentieel belang voor de migratie, verspreiding en de genetische uitwisseling van wilde soorten.12 De Minister die verantwoordelijk is voor de ruimtelijke ordening kan desgewenst op eigen initiatief een nationaal beleidsdocument met betrekking tot de relatie natuurbeschermingsrecht en ruimtelijke ordening opstellen.13 Het Nederlandse omgevingsrecht kent geen vergelijkbare wettelijke verplichting. Wel moet een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit alle nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaren.14 In Nederland worden op verschillende overheidsniveaus de hoofdlijnen van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen en het ruimtelijke beleid vastgelegd in zogenaamde structuurvisies. Het opstellen van structuurvisies vindt plaats ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.15 Dat betekent dat alle ruimtelijk relevante belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen. De bescherming van natuurgebieden heeft ruimtelijke relevantie. De aanwezigheid van natuurgebieden is van invloed op andere ruimtelijke functies zoals landbouw en recreatie. In dat opzicht bestaat in Nederland een (indirecte) verplichting om bij de vaststelling van het ruimtelijk beleid rekening te houden met de ligging en de instandhoudingsdoelstellingen van de Nederlandse Natura 2000-gebieden.

In de tweede plaats bestaat in het VK een juridische koppeling tussen natuurbescherming en ruimtelijke ordening. Plannen en projecten die mogelijk significante effecten hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten in een European site moeten – voor zover deze niet samenhangen met het noodzakelijke beheer – worden onderworpen aan een passende beoordeling. De CHSR 2010 bevat een overzicht van plannen en besluiten waarvoor het opstellen van een passende beoordeling in voorkomende gevallen verplicht is. Dat is onder meer het geval voor alle algemene regels (‘de Orders’), de goedkeuringen van ruimtelijke activiteiten en de plannen en projecten (onder andere bij bouwvergunningen). Het gaat voornamelijk om besluiten op basis van de Town and Country Planning Act 1990 en de Planning Act 2008.16 Deze verplichting is ook van toepassing op besluiten op basis van sectorale wetgeving voor de aanleg en/ of het onderhoud van (snel)wegen, elektriciteit, pijpleidingen, transport en werken, milieu, de milieueffectrapportage controles (onder andere de m.e.r.) en ruimtelijke plannen.17 Het Nederlands recht is op dit punt anders ingericht. Op basis van artikel 19j, eerste lid Nbw 1998 moet een bestuursorgaan bij het vaststellen van plannen in voorkomende gevallen rekening houden met de instandhoudingsdoelstellingen van habitats en soorten in een Natura 2000-gebied. Indien een plan of een project niet nodig is voor het noodzakelijk beheer en er mogelijkerwijs – al dan niet in combinatie met andere plannen en projecten – significante effecten optreden, bestaat de verplichting om een passende beoordeling op te stellen.18 Een belangrijk verschil met de Engelse aanpak is dat niet de overheid maar de initiatiefnemer de passende beoordeling opstelt. In de praktijk gebeurt dit (bijna) standaard bij het in kaart brengen van de effecten van projecten en plannen in, of in de nabijheid van, een European site. Zoals eerder uiteengezet vormt de passende beoordeling in het Engelse systeem een integraal onderdeel van de besluitvormingsprocedure in de sectorale wetgeving. In Nederland is dat (nog) niet het geval. Wel is er sinds de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht onder voorwaarden sprake van het ‘aanhaken’ van de Nbw 1998-toets aan de omgevingsvergunning.19

In het Engelse en het Nederlandse omgevingsrecht bestaat een koppeling tussen het ruimtelijk ordeningsrecht en het natuurbeschermingsrecht. De opzet en de uitwerking van deze relatie is verschillend, maar de uitkomst is hetzelfde. Ruimtelijke activiteiten in of in de nabijheid van Natura 2000-gebieden zijn in beginsel afhankelijk van voorafgaande toestemming van de overheid. Plannen en projecten met mogelijke significante effecten op de kwalificerende natuurwaarden van Natura 2000-gebieden, moeten verplicht worden onderworpen aan een passende beoordeling. Dat is in lijn met de relevante voorschriften in artikel 6, derde en vierde lid Hrl.