Rb. Amsterdam, 29-05-2019, nr. AMS 19/322, AMS 19/415, AMS 19/622

Met het verkeersbesluit van 11 december 2018, gepubliceerd in de Staatscourant van 17 december 2018, heeft verweerder de maatregel ‘Snorfiets naar de rijbaan met helmplicht te Amsterdam’ ingesteld. Dit besluit is met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure tot stand gekomen.

Eisers hebben tegen het verkeersbesluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2019. Eisers zijn verschenen. [eiser 1] en [eiser 3] zijn bijgestaan door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens was aanwezig mr. M. Loos, kantoorgenoot van de gemachtigde van [eiser 3] .

Wat ging aan deze procedure vooraf?

3. Het verkeersbesluit is op 8 april 2019 in werking getreden. Verweerder heeft daarmee de meeste vrij liggende fietspaden binnen de Ring A10 aangewezen als verplicht fietspad waarop snorfietsen niet zijn toegestaan. De snorfietsen moeten daar naar de rijbaan en vanwege de veiligheid moeten de snorfietsers en passagiers een helm dragen. De fietspaden waar het om gaat worden in het verkeersbesluit genoemd. De maatregel geldt niet voor de belangrijkste, ook specifiek aangeduide, doorstromingswegen voor auto en voor openbaar vervoer.

Het wettelijk kader

4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Zijn eisers belanghebbenden?

5. De rechtbank zal eerst de vraag beantwoorden of eisers kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden. Deze vraag is belangrijk, omdat alleen belanghebbenden tegen een besluit beroep kunnen instellen bij de bestuursrechter1.. De vraag is van openbare orde, zodat de rechtbank die ambtshalve, dus ongeacht de standpunten van partijen hierover, moet beoordelen. Overigens heeft verweerder deze vraag ook opgeworpen.

6. Verweerder stelt dat eisers niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt omdat zij geen bijzonder, individueel belang hebben bij het verkeersbesluit dat hen in voldoende mate onderscheidt van andere weggebruikers. Eisers stellen dat zij wel belanghebbenden zijn. Eisers hebben onder andere aangevoerd dat zij wonen en werken in Amsterdam en dat zij gebruik maken van het wegennet van Amsterdam. [eiser 1] heeft daarbij nog aangevoerd dat zij haar gehandicapte dochter met haar snorfiets overal naar toe brengt en dat niet meer kan doen sinds de inwerkingtreding van het verkeersbesluit.

7. Eisers zijn allen privépersonen en geen collectieve belangenorganisaties. Dit is relevant omdat collectieve belangenorganisaties eerder als belanghebbende worden aangemerkt. De organisatie bestaat immers om de belangen van een bepaalde groep te behartigen.

8. Volgens artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Met het stellen van de eis dat iemand belanghebbende moet zijn, is een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid om tegen een besluit beroep in te stellen. Uit de rechtspraak op dit gebied volgt dat voldaan moet zijn aan vijf criteria. De betrokkene moet een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar, actueel en voldoende zeker, en een rechtstreeks ‘betrokken’ belang hebben. Deze criteria worden wel aangeduid als de OPERA-criteria, omdat de eerste letters ervan in een iets andere volgorde het woord ‘opera’ vormen.2.Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor iedereen. Bij verkeersbesluiten moet van geval tot geval worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij het verkeersbesluit zijn betrokken.3.

9. De rechtbank stelt voorop dat verkeersbesluiten kunnen worden onderscheiden naar de omvang van hun werkingsgebied. Bij verkeersbesluiten met een beperkte werking, zoals bijvoorbeeld het afsluiten van een straat, het verlagen van de maximumsnelheid in een bepaalde straat, of het instellen van een woonerf, wordt in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een streng belanghebbendenbegrip gehanteerd. Een persoon is volgens de Afdeling slechts belanghebbende bij een dergelijk verkeersbesluit indien hij een bijzonder, individueel belang heeft bij dat besluit, welk belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers. Zo is het in de buurt wonen van en geregeld gebruik maken van een weg waarop het verkeersbesluit ziet onvoldoende.4.Ook het vrezen voor de verkeersveiligheid is onvoldoende om als belanghebbende te worden aangemerkt.

10. Aan de andere kant zijn er verkeersbesluiten met een zeer ruime werking, bijvoorbeeld besluiten waarbij een milieuzone wordt ingevoerd. In beroepen tegen deze besluiten komt de vraag of iemand kan worden aangemerkt als belanghebbende nauwelijks aan de orde.5.Ook de eisers die niet in het gebied wonen waar de milieuzone wordt ingesteld, worden aangemerkt als belanghebbenden. De rechtbank maakt hieruit op dat in de gevallen waarin het verkeersbesluit een zeer ruime werking heeft, een minder streng belanghebbendenbegrip wordt gehanteerd.

11. Het verkeersbesluit dat in deze uitspraak ter toetsing voorligt heeft een ruime werking en kan naar het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de omvang van het werkingsgebied zelfs worden vergeleken met het instellen van een milieuzone. Het verkeersbesluit ziet op vrijwel alle vrijliggende fietspaden binnen de Ring A10. Hiermee heeft het een werkingsgebied dat vergelijkbaar is met de verkeersbesluiten waarbij een milieuzone binnen de Ring A10 is ingesteld. Weliswaar geldt het verkeersbesluit voor 40% van de wegen binnen de Ring A10, maar het is een aanzienlijk deel van het wegenverkeersnet en omvat ook de meeste doorgaande wegen. Een rit op de snorfiets binnen de ring betekent voor eisers dat zij meermalen van het verplichte fietspad worden verdreven en op de rijbaan moeten gaan rijden en daarbij een helm moeten gaan dragen. Dit is naar het oordeel van de rechtbank een voldoende individueel belang, gelet op de ruime werking van dit verkeersbesluit. Eisers zijn daarom als belanghebbenden aan te merken. De rechtbank kan daarom het beroep van eisers tegen het verkeersbesluit inhoudelijk beoordelen.

Heeft verweerder deugdelijk gemotiveerd en onderbouwd waarom het verkeersbesluit is genomen?

12. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling6.volgt dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsruimte toekomt. De absolute noodzaak van het verkeersbesluit hoeft niet te worden aangetoond. Voldoende is dat de aan het verkeersbesluit ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen tegen elkaar zijn afgewogen.7.

13. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.

14. Verweerder heeft aangevoerd dat het verplaatsen van snorfietsers naar de rijbaan de verkeersveiligheid verbetert. Hierdoor worden snorfietsers zichtbaarder voor automobilisten en komt er meer evenwicht en rust op het fietspad.

15. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat het verplaatsen van de snorfietsers naar de rijbaan en de daarbij behorende helmplicht de verkeersveiligheid verbetert. Volgens eisers verslechtert de verkeersveiligheid juist omdat het snelheidsverschil tussen automobilisten en snorfietsers erg groot is. Daarbij wordt de doorstroming op het fietspad niet bevorderd, omdat veel verschillende vervoersmiddelen van het fietspad gebruik maken. Ook heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat het erg druk is op de fietspaden en dat de verbanning van de snorfiets helpt om deze drukte te verminderen.

16. Uit het verkeersbesluit blijkt dat met het verkeersbesluit wordt beoogd de verkeersveiligheid te verbeteren. Uit de door verweerder aangehaalde rapporten blijkt dat met het verplaatsen van de snorfiets naar de rijbaan het aantal verkeersslachtoffers zal dalen. Uit onderzoek van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) blijkt dat de snorfiets in Amsterdam de tweede groep is onder de ernstige verkeersgewonden, na de fietser. Dit terwijl maar 1 à 2 % van de verplaatsingen per brom- of snorfiets wordt afgelegd, tegenover 27% van het aantal verplaatsingen per fiets.8.Volgens de Studie Educated Guess9.van de SWOV vallen door het verplaatsen van de snorfiets naar de rijbaan 261 minder verkeersslachtoffers per jaar. Niet is gebleken dat de onderzoeken waar verweerder zijn besluitvorming op heeft gebaseerd ondeugdelijk zijn. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat met het verplaatsen van de snorfietsen naar de rijbaan de verkeersveiligheid gediend is.

17. Ook heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat het verplaatsen van de snorfietsen naar de rijbaan van invloed is op de drukte op de fietspaden. Op de fietspaden binnen de Ring A10 is sprake van grote drukte en diversiteit van de gebruikers. Vaak is de ruimte naast de fietspaden niet obstakelvrij. Verweerder heeft gebruik gemaakt van de CROW-richtlijnen voor bromfietspaden. Voor het berekenen van de verkeersintensiteit heeft verweerder zich gebaseerd op gegevens van de Fietstelweek 2016 en verkeerstellingen op 104 verschillende locaties in 2016 en 2017 en 40 locaties in 2018. Daarbij is het Centrum voor Wiskunde van de Universiteit van Amsterdam gevraagd om deze rekenmethode te toetsen. Volgens het Centrum is de rekenmethode betrouwbaar en toepasbaar.10.Uit de door verweerder gehanteerde gegevens, die de rechtbank niet vreemd of onzorgvuldig voorkomen, blijkt dan ook voldoende dat de fietspaden binnen de Ring A10 erg druk zijn.

18. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat met het nemen van het verkeersbesluit de belangen die worden genoemd in artikel 14a van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer zijn gediend, namelijk het verbeteren van de verkeersveiligheid en het beheersen van de drukte op de fietspaden.

Heeft verweerder een juiste belangenafweging gemaakt?

19. De rechtbank moet vervolgens de vraag beantwoorden of verweerder alle belangen heeft meegenomen en in redelijkheid kon besluiten dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit voor de snorfietsen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen.

20. De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gemaakte belangenafweging niet onredelijk is. De rechtbank heeft hiervoor de volgende redenen.

21. Allereerst is van belang dat het gaat om een relatief beperkte maatregel. Snorfietsen worden niet verboden binnen de Ring A10, maar enkel geweerd op de meeste vrijliggende fietspaden. De wegen met daarnaast vrijliggende fietspaden maken ongeveer 40% uit van het wegennet binnen de Ring A10. Op meer dan de helft van de wegen binnen de Ring verandert er dus niets voor de snorfietsen. Daarbij bestaat er voor eisers ook de mogelijkheid om een andere route te nemen, om op die manier door rustigere straten te rijden. Dat dit niet de voorkeur heeft van eisers, omdat zij dan om moeten rijden, maakt nog niet dat de maatregel zeer verstrekkende gevolgen voor hen heeft.

22. Verder is van belang dat verweerder bij het bepalen welke wegen in aanmerking komen voor het verplaatsen van de snorfiets naar de rijbaan rekening heeft gehouden met aspecten die van belang zijn voor de verkeersveiligheid van alle weggebruikers. Zo heeft verweerder rekening gehouden met de weginrichting, de daadwerkelijk gereden snelheden, de continuïteit en duidelijkheid voor alle verkeersdeelnemers en de locaties van de overgangen voor de snorfietsen van fietspad naar rijbaan of andersom. Op basis van deze aspecten heeft verweerder een aantal drukke verkeersaders uitgezonderd van het verkeersbesluit. Zo blijven de snorfietsen bijvoorbeeld op de Stadhouderskade op het verplichte fietspad rijden.11.Op die wegen verandert er dus niets voor de snorfietsers. Ook is in het verkeersbesluit bepaald dat snorfietsers indien zij op de rijbaan rijden een helm moeten dragen. Dit komt ook hun verkeersveiligheid ten goede.

23. Verder is van belang dat, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, op de meeste wegen binnen de Ring A10 de maximale toegestane snelheid van 50 km/uur niet wordt gehaald. Meestal wordt op die wegen 41 km/uur gereden. Uitgaande van de maximum toegestane snelheid voor snorfietsen van 25 km/uur, is het snelheidsverschil tussen automobilisten en snorfietsers minder groot dan eisers hebben aangevoerd. Verweerder heeft verder nog gewezen op de verplaatsing van de bromfietsers naar de rijbaan in 1999. Pas in 2007 is de maximumsnelheid van bromfietsen verhoogd naar 45 km/uur. Dit betekent dat in de eerste acht jaar na het verplaatsen naar de rijbaan bromfietsen nog maximaal 30 km/uur reden. Uit de ‘Evaluatie verkeersveiligheidseffecten ‘Bromfiets op de rijbaan’: een onderzoek naar letselongevallen met bromfietsers een jaar na de landelijke invoering’12.blijkt dat één jaar na invoering het aantal bromfietsletselongevallen met 16% is afgenomen.13.Met de toen geldende snelheidsverschillen van ongeveer 20 km/uur, nam de verkeersveiligheid dus toe. Dat eisers stellen dat zij zich onveiliger voelen, maakt nog niet dat de maatregel onredelijk zou zijn. Daarbij gaat het om een subjectief gevoel van onveiligheid, dat niet wordt ondersteund door cijfers uit het verleden14.en de rapporten waarop verweerder het besluit heeft gebaseerd. De rechtbank wijst er verder op dat eisers op een groot deel van het wegennet, namelijk 60%, al rijden op de rijbaan en dus direct naast vrachtwagens en bussen. Het gaat hierbij ook om een aantal drukke, doorgaande straten zonder vrijliggend fietspad waar 50 km/uur mag worden gereden.15.Dat eisers [eiser 2] en [eiser 3] zich onveilig voelen, omdat zij op een lichte snorfiets en veel langzamer dan gemiddeld rijden, doet aan het voorgaande niet af. Bovendien kunnen zij de in hun ogen gevaarlijke wegen mijden door een route kiezen waar minder verkeer is. Voorts kan in uitzonderlijke gevallen ontheffing worden verleend.

24. Dit alles overziend is de rechtbank van oordeel dat de mogelijk nadelige gevolgen die snorfietsers ondervinden van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel, namelijk het verbeteren van de verkeersveiligheid en het beheersen van de drukte op de fietspaden. Verweerder heeft, gelet op het met het verkeersbesluit gediende doelen, voldoende gewaarborgd dat snorfietsers niet onevenredig door het verkeersbesluit worden getroffen.

25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het instellen van het verkeersbesluit waarbij snorfietsen naar de rijbaan worden verplaatst, gerechtvaardigd is. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van de door eisers betaalde griffierechten ziet de rechtbank geen aanleiding.

De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.E.J.M. Gielen, voorzitter, en mr. O.P.G. Vos en mr. V.F.J. Bernt, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 mei 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

BIJLAGE

Artikel 1:2

Artikel 8:1

Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

e. bromfiets:

a. motorrijtuig op twee wielen, met een door de constructie bepaalde maximumsnelheid van niet meer dan 45 km/h, uitgerust met een verbrandingsmotor met een cilinderinhoud van niet meer dan 50 cm3 of een elektromotor met een nominaal continu maximumvermogen van niet meer dan 4 kW, niet zijnde een gehandicaptenvoertuig of een motorrijtuig als bedoeld in subonderdeel d;

[…]

d. een motorrijtuig als bedoeld in artikel 20b.

Artikel 2

1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:

a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;

b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;

c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;

d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.

2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:

a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;

b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.

Artikel 15

1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.

2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.

Artikel 20b

1. Voorafgaande aan de toelating tot het verkeer op de weg kan Onze Minister een motorrijtuig met een door de constructie bepaalde maximumsnelheid van niet meer dan 25 km/h, uitgerust met een verbrandingsmotor met een cilinderinhoud van niet meer dan 50 cm3 of een elektromotor met een nominaal continu maximumvermogen van niet meer dan 4 kW, niet zijnde een gehandicaptenvoertuig, per type of individueel voertuig aanwijzen op grond van zijn veiligheidsaspecten, indien:

a. de toelating overeenstemt met de in artikel 2, eerste lid, onderdelen a en b, tweede lid en derde lid, onderdeel a, genoemde doeleinden; en

b. er voor dit motorrijtuig niet een typegoedkeuring overeenkomstig in het kader van de Europese Unie tot stand gekomen voorschriften vereist is.

2. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden vastgesteld betreffende de aanwijzing.

Artikel 1

In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

snorfiets:

1. bromfiets die blijkens de gegevens in het kentekenregister is geconstrueerd voor een maximumsnelheid die niet meer bedraagt dan 25 km per uur, met uitzondering van de speed-pedelec, of

2. bromfiets als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel e, subonderdeel d, van de wet;

Artikel 2b

De regels van dit besluit betreffende fietsen en fietsers zijn, in plaats van de regels betreffende bromfietsen en bromfietsers, mede van toepassing op snorfietsen en snorfietsers, tenzij anders is bepaald.

Artikel 5

1. Fietsers gebruiken het verplichte fietspad of het fiets/bromfietspad.

2. Zij gebruiken de rijbaan indien een verplicht fietspad of een fiets/bromfietspad ontbreekt.

3. Zij mogen het onverplichte fietspad gebruiken. Bestuurders van snorfietsen uitgerust met een verbrandingsmotor mogen het onverplichte fietspad slechts gebruiken met uitgeschakelde motor.

4. Bestuurders van fietsen op meer dan twee wielen die met inbegrip van de lading breder zijn dan 0,75 meter en van fietsen met aanhangwagen die met inbegrip van de lading breder zijn dan 0,75 meter mogen de rijbaan gebruiken.

5. Bestuurders vanaf 16 jaar van snorfietsen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel e, subonderdeel d, van de wet mogen het trottoir en het voetpad gebruiken indien zij beschikken over een gehandicaptenparkeerkaart of een bij ministeriële regeling aangewezen kaart ten behoeve van het vervoer van gehandicapten.

6. Bestuurders jonger dan 16 jaar van snorfietsen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel e, subonderdeel d, van de wet gebruiken het trottoir of het voetpad indien zij beschikken over een gehandicaptenparkeerkaart of een bij ministeriële regeling aangewezen kaart ten behoeve van het vervoer van gehandicapten.

7. Het eerste lid, het tweede lid en het vierde lid gelden niet voor bestuurders als bedoeld in het zesde lid.

8. Bestuurders van snorfietsen gebruiken de rijbaan indien dit bij verkeersbesluit, bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de wet, is bepaald en bij het verkeersteken dat het verplichte fietspad aangeeft een onderbord dit aanduidt.

9. Het achtste lid is niet van toepassing op snorfietsen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel e, onder d, van de wet en op bestuurders van snorfietsen zijnde bestuurders als bedoeld in het vijfde en zesde lid van dit artikel.

Artikel 8

1. Onder verkeersborden kunnen onderborden worden geplaatst.

2. Deze onderborden kunnen:

f. bij het verkeersbord G11 van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, een aanduiding inhoudende dat het gebruik van het fietspad niet is toegestaan voor snorfietsen, waaronder hier niet begrepen worden bromfietsen die zijn aangewezen op grond van artikel 20b, eerste lid, van de wet.

Artikel 14a

Indien het onderbord, bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel f, wordt geplaatst, vermeldt het verkeersbesluit de bijzondere redenen daarvoor. Deze redenen hebben betrekking op het vanwege grote drukte op een fietspad of op plaatsen binnen het stelsel van de in het verkeersbesluit betrokken fietspaden:

a. verzekeren van de veiligheid op de weg, en

b. waarborgen van de bruikbaarheid van de weg.