CRvB, 25-09-2015, nr. 12/6841 ZVW, nr. 13-479 ZVW, 13-648 ZVW, 13-904 ZVW, 13-3716 ZVW, 13-3794 ZVW, 13-3826 ZVW,, nr. 13-3887 ZVW, 13-3888 ZVW, 13-3889 ZVW, 13-3890 ZVW, 13-3891 ZVW, 13-3892 ZVW, nr. 13-3893 ZVW, 13-3894 ZVW, 13-4716 ZVW, 13-6096 ZVW, 13-6455 ZVW, 13-6655 ZVW,, nr. 14-1696 ZVW, 14-1698 ZVW, 14-1699 ZVW, 14-1716 ZVW, 14-1717 ZVW, 14-1718 ZVW,, nr. 14-1719 ZVW, 14-6922 ZVW.

Het Zorginstituut heeft appellanten allen separaat schriftelijk aangemaand om een zorgverzekering op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw) af te sluiten. Daarbij heeft het Zorginstituut gewezen op de gevolgen indien zij niet binnen de in de brieven genoemde termijn van drie maanden gevolg zouden geven aan deze aanmaning.

Toen appellanten na het verstrijken van de periode van drie maanden nog geen zorgverzekering hadden afgesloten, heeft het Zorginstituut hen een (eerste) boete opgelegd. Voor zover hier van belang hebben appellanten 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 16, 17 en 18 hiertegen bezwaar gemaakt. Het Zorginstituut heeft deze bezwaren ongegrond verklaard.

Na het opleggen van de eerste boete heeft het Zorginstituut, voor zover hier van belang, aan appellanten 2, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 13, 14 en 15 nogmaals een (tweede) boete opgelegd. Voorts zijn zij in deze boetebesluiten gesommeerd een zorgverzekering af te sluiten en is hen meegedeeld dat indien zij dat nalaten het Zorginstituut namens hen een zorgverzekering zal afsluiten. Tegen deze besluiten hebben genoemde appellanten bezwaar gemaakt. Het Zorginstituut heeft deze bezwaren ongegrond verklaard.

Vervolgens heeft het Zorginstituut, voor zover hier van belang, ten behoeve van appellanten 8, 12 en 13 een zorgverzekering afgesloten en bepaald dat zij voor deze zorgverzekering een bestuursrechtelijke premie van € 123,17 per maand moeten betalen die door het Zorginstituut wordt geïnd. Genoemde appellanten hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Het Zorginstituut heeft deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

De aangevallen uitspraken

2. Bij de aangevallen uitspraken hebben de rechtbanken geoordeeld over de tegen de bestreden besluiten gerichte beroepsgronden. De rechtbanken zijn daarbij alle tot de conclusie gekomen dat het Zorginstituut de boetes terecht heeft opgelegd en dat in de voorkomende gevallen terecht en op goede gronden tot zorgverzekering van appellanten is overgegaan.

De gronden van het hoger beroep

3. In hoger beroep hebben appellanten – althans een overgroot deel van hen en dezen dan om uiteenlopende redenen – vele van de in beroep bij de rechtbanken naar voren gebrachte gronden (gedeeltelijk) herhaald en opnieuw te kennen gegeven principiële bezwaren te hebben tegen het Nederlandse zorgverzekeringsstelsel. Artikel 2 van de Zvw, dat de verplichting tot (het aangaan van een particuliere) zorgverzekering oplegt, is volgens appellanten in strijd met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) en de in de artikelen 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 13 en 17 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 18 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (Eerste Protocol) gewaarborgde rechten. De verzekeringsplicht is ook in strijd met de Universele Verklaring voor de rechten van de mens (Universele Verklaring) en het Biogeneeskundeverdrag. De Zvw is volgens appellanten daarom onverbindend. Indien artikel 2 van de Zvw onverbindend is, valt de grondslag van de boetes en van de opvolgende besluiten weg. Met betrekking tot de opgelegde boetes hebben appellanten additioneel naar voren gebracht dat hen geen verwijt treft en beroepen zij zich op (psychische) overmacht. Zij menen bovendien dat het bestuursrecht bij de beoordeling van boetes minder waarborgen kent dan het strafrecht, met willekeur als gevolg. De mogelijkheid om op grond van artikel 2, tweede lid, van de Zvw niet verzekeringsplichtig te zijn, biedt appellanten geen soelaas, nu bij hen geen sprake is van gemoedsbezwaren als bedoeld in artikel 64, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen. Ook biedt de mogelijkheid om bepaalde controversiële prestaties als bedoeld in artikel 11, vijfde lid, van de Zvw buiten de dekking van de zorgverzekering te laten, voor hen geen uitkomst, omdat zij in het geheel geen zorgverzekering willen afsluiten.

Een zeer aanzienlijk deel van de appellanten heeft de situatie die bestond in Duitsland voor en in Nederland tijdens de Tweede Wereldoorlog vergeleken met de thans in Nederland bestaande situatie. Volgens deze appellanten zijn die situaties vergelijkbaar. Zij zijn - kort gezegd - van opvatting dat in deze situaties de omstandigheid dat een wet democratisch tot stand is gekomen de rechter er niet van mag weerhouden om, desnoods in strijd met wettelijke regels, een dergelijke wet te toetsen en zo nodig onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Ook hebben appellanten herhaald dat de last tot verzekering in strijd is met het principe van vrijwilligheid dat volgens het Burgerlijk Wetboek (BW) ten grondslag ligt aan het afsluiten van verzekeringen. De verplichte verzekering en de uitvoering van de last daartoe raakt de handelingsbekwaamheid van appellanten en doorkruist de wettelijke regeling over vertegenwoordiging en curatele. Als vrije mensen willen zij in ieder geval allen zelf beslissen over de wijze waarop zij voorzien in gezondheidszorg op de momenten dat zij die nodig hebben, zowel bij de keuze door wie en op welke wijze zij worden geholpen als hoe dat wordt gefinancierd.

4. De Raad oordeelt als volgt.

De rechtbanken hebben in de aangevallen uitspraken alle afzonderlijk – en in de meeste gevallen uitgebreid gemotiveerd – geoordeeld over de door appellanten naar voren gebrachte beroepsgronden. Nu de Raad de zaken ter zitting – mede op verzoek van partijen – gevoegd heeft behandeld en de zaken zich lenen voor beoordeling in één uitspraak, heeft de Raad ervoor gekozen niet in alle hoger beroepen afzonderlijk uitspraak te doen, maar alle aangevallen uitspraken in deze uitspraak te beoordelen.

De omvang van de gedingen / beoordeling ontvankelijkheid

Bij de beoordeling van de aangevallen uitspraken dient ambtshalve - onder meer - te worden bezien of de beroepen tegen de bestreden besluiten terecht ontvankelijk zijn geacht.

Het beroepschrift in de zaak van appellant 13 dat heeft geleid tot de aangevallen uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 februari 2014, 13/3039, is door de rechtbank ontvangen op 17 mei 2013. De termijn, genoemd in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om beroep in te stellen tegen het in die zaak bestreden besluit, dat dateert van 4 april 2013, was op dat moment verstreken. Dat betekent dat het beroep te laat is ingediend. In reactie op vragen van de Raad heeft appellant een faxjournaal overgelegd waaruit blijkt dat het beroepschrift op 16 mei 2013 is verzonden. Dit leidt echter niet tot een andere conclusie omdat, gelet op artikel 6:9 van de Awb, niet de verzending maar de ontvangst beslissend is. Van omstandigheden als bedoeld in artikel 6:11 van de Awb dat appellant ter zake van de termijnoverschrijding niet kan worden geacht in verzuim te zijn geweest, is niet gebleken. Het beroep had daarom door de rechtbank niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. De aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op het beroep met nummer 13/3039 moet daarom worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad dit beroep niet-ontvankelijk verklaren.

Voor zover appellanten in hoger beroep nog gronden hebben aangevoerd die zich richten tegen de toegezonden aanmaningen, blijven deze buiten bespreking omdat zij buiten de omvang van de gedingen vallen.

Inhoudelijk zijn aan de orde aangevallen uitspraken waarin is geoordeeld over de (eerste) boetes die met toepassing van artikel 9b van de Zvw zijn opgelegd. Tevens gaat het om uitspraken waarin is geoordeeld over de (tweede) boetes die met toepassing van artikel 9c van de Zvw zijn opgelegd, waarin ook is geoordeeld over de in die bepaling opgenomen last. Ten slotte betreft het uitspraken over de in artikel 9d van de Zvw geregelde uitvoering van die last en de op grond van artikel 18e van de Zvw verschuldigde bestuursrechtelijke premie. Kern van alle zaken is de vraag naar de verbindendheid van artikel 2 van de Zvw.

Het wettelijke kader, beknopt en voor zover hier van belang, weergegeven

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is degene die ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van die wet bedoelde risico.

Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Zvw, gaat het Zorginstituut op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn. Ingevolge artikel 9a, tweede lid, van de Zvw, zendt het Zorginstituut een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.

Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw, legt het Zorginstituut, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent, een bestuurlijke boete op. Ingevolge artikel 9b, tweede lid, van de Zvw, is de hoogte van de boete gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag. Ingevolge artikel 9b, vijfde lid, van de Zvw deelt het Zorginstituut tegelijk met de oplegging van de boete mee wat de gevolgen zullen zijn indien de verzekeringsplichtige niet binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de beschikking tot oplegging van de boete, alsnog verzekerd zal zijn.

In artikel 9c van de Zvw is het volgende bepaald.

1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie de boete, bedoeld in artikel 9b is opgelegd, niet binnen de termijn, bedoeld in artikel 9b, vijfde lid, alsnog verzekerd is, legt het Zorginstituut hem dan wel, indien hij minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent nogmaals een bestuurlijke boete op.

2. Artikel 9b, tweede tot en met vierde lid, zijn van toepassing.

3. De boetebeschikking, bedoeld in het eerste lid, gaat vergezeld van een last, inhoudende dat de verzekeringsplichtige binnen drie maanden na de verzending van de last alsnog krachtens een zorgverzekering verzekerd dient te zijn, bij gebreke waarvan het Zorginstituut artikel 9d zal toepassen.

In artikel 9d, eerste lid, van de Zvw is het volgende bepaald.

Indien een verzekeringsplichtige aan wie de bestuurlijke boete en de last, bedoeld in artikel 9c is opgelegd, niet binnen drie maanden na verzending van de beschikking tot oplegging daarvan alsnog verzekerd is, sluit het Zorginstituut namens hem een zorgverzekering waarin hij hem verzekert.

Op grond van het vierde lid van deze bepaling geldt het volgende.

Op de last, bedoeld in artikel 9c, derde lid, en op het uitvoeren van de last als bedoeld in het eerste lid is, afdeling 5.3.1 van de Awb, met uitzondering van de artikelen 5:25 en 5:27 tot en met 5:30 van die wet van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge artikel 18e van de Zvw is de verzekeringnemer gedurende de eerste twaalf maanden waarover een verzekering als bedoeld in artikel 9d loopt, vanaf de eerste dag van de kalendermaand volgende op de maand waarin hij de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt aan het Zorginstituut een bestuursrechtelijke premie verschuldigd, die per maand 100% van de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag, bedraagt.

Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb wordt onder een bestraffende sanctie verstaan: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.

Ingevolge artikel 5:5 van de Awb legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke sanctie op voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond.

Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:

a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en

b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.

Ingevolge artikel 5:40 van de Awb wordt onder bestuurlijke boete verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.

In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

In artikel 5:46, derde lid, van de Awb is bepaald dat indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

De achtergrond van het wettelijke zorgverzekeringsstelsel

De Zvw is, na uitvoerige behandeling in het parlement, in werking getreden op 1 maart 2006 (Stb. 2005, 358). Bij die parlementaire behandeling is onder meer het volgende toegelicht (Kamerstukken II 2003/04, 29 763, nr. 3, blz. 2, 3, 4, 40, 41):

“(…) Met het wetsvoorstel Zorgverzekeringswet wil de regering vanaf 2006 een einde maken aan de huidige verbrokkelde situatie door het realiseren van een wettelijk verzekeringsregime voor alle ingezetenen van Nederland. Dit nieuwe verzekeringsregime dient zoveel mogelijk bij te dragen aan een doelmatige en kwalitatief hoogwaardige gezondheidszorg. De met de Zorgverzekeringswet door te voeren wijziging in het stelsel van ziektekostenverzekeringen staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een breder georiënteerde herziening van de sturing en verantwoordelijkheidsverdeling van de gezondheidszorg. Met de vergrijzing van de bevolking, de snelle medisch-technologische ontwikkelingen en de uitbreiding van het aantal diagnose- en behandelingsmethoden zal de behoefte aan geneeskundige zorg de komende decennia verder toenemen. Om alle ingezetenen noodzakelijke, betaalbare zorg te kunnen blijven bieden is een optimaal presterend gezondheidszorgsysteem, waarin alle betrokkenen gestimuleerd worden tot een gepast gebruik van medische voorzieningen, onontbeerlijk. (…)

Door de nieuwe Zorgverzekeringswet krijgt iedere ingezetene de mogelijkheid een verzekeringsovereenkomst te sluiten met de zorgverzekeraar van zijn keuze. De solidariteit binnen het stelsel komt tot uitdrukking in een verzekeringsplicht voor de burgers en een acceptatieplicht voor de zorgverzekeraars. (…)

De mogelijkheid is onderzocht om verzekerden in verband met hun

geloofsovertuiging of ethische opvattingen een verzekeringspakket te

bieden waarin geen zorgvormen voorkomen waartegen zij onoverkomelijke gewetensbezwaren hebben. Mogelijke voorbeelden van uit te sluiten zorgvormen zijn abortus provocatus, euthanasie en geslachtsaanpassende ingrepen. In zijn rapport van

25 september 2003 stelt het CVZ dat een specifieke regeling, analoog aan de Regeling gemoedsbezwaarden sociale verzekeringswetten, voor deze problematiek geen oplossing biedt. De voornoemde regeling biedt een voorziening voor degenen die tegen iedere vorm van verzekering gemoedsbezwaren hebben, terwijl het hier gaat om verzekerden die tegen bepaalde in het pakket opgenomen zorgvormen gewetensbezwaren hebben. Verder geeft het college aan dat naar zijn mening het naast elkaar laten bestaan van een volledig pakket en een pakket waaruit een beperkt aantal zaken is geschrapt, inbreuk maakt op de voorgestane solidariteit in de verzekering. Rekening houdend met de overwegingen van het CVZ, heeft de regering besloten genoemde verzekerden in de gelegenheid te stellen om de vormen van zorg waartegen zij bezwaren hebben, niet onder de dekking van hun zorgverzekering te laten vallen, maar daaruit geen korting op de premie te laten voortvloeien. Dit om aantasting van de solidariteit te voorkomen (…).”

De Zvw is door de inwerkingtreding van de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering (Stb. 2011, 111) per 15 maart 2011 gewijzigd. De wijziging houdt in dat er een boete wordt opgelegd indien een verzekeringsplichtige geen zorgverzekering heeft afgesloten. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2009/10, 32 150, nr. 3, blz. 5, 6, 7 en 27) staat daarover:

“(…) De regering is van mening dat het ongewenst is dat er een situatie bestaat waarbij

een aanzienlijk deel van de verzekeringsplichtigen zich kan onttrekken aan de

verzekeringsplicht.

In de eerste plaats gaat het natuurlijk om de onverzekerden zelf. Ook de onverzekerde die denkt dat hij geen verzekering nodig heeft, kan geconfronteerd worden met een ernstige ziekte of een ongeval. En meestal zal ook deze onverzekerde niet in staat zijn de kosten van die zorg zelf te betalen. Het is juist de door de sociale zekerheid geboden bescherming die bewerkstelligt dat de negatieve, financiële gevolgen van dergelijke gebeurtenissen, beperkt blijven.

Ten tweede speelt hierbij niet alleen het persoonlijk belang van de onverzekerden, maar ook het belang van het sociale verzekeringssysteem. Gezien vanuit het verzekeringsstelsel is het ongewenst dat er inbreuk wordt gemaakt op de daaraan ten grondslag liggende solidariteit. Daarin is meedoen, ook wanneer je het niet nodig hebt, de leidende gedachte. Onverzekerden betalen alleen de procentuele, inkomensafhankelijke bijdrage en dragen dus niet bij aan de solidariteit. Met een aantal van 153 000 onverzekerden is een bedrag gemoeid van circa € 140 miljoen per jaar aan gederfde premiesolidariteit. Dit bedrag betreft de nominale premie van circa 136 000 onverzekerden van 18 jaar of ouder. Voor circa 17 000 onverzekerde kinderen is geen sprake van premiederving aangezien voor hen geen nominale premie verschuldigd zou zijn. Daar komt nog bij dat voor onverzekerden nauwelijks zorgkosten worden uitgespaard. Zodra zij namelijk zorg nodig hebben, sluiten zij alsnog een zorgverzekering waarvoor zij als verzekeringsplichtigen moeten worden geaccepteerd. Deze groep onttrekt zich aan de kern van de sociale zorgverzekering; geruime tijd premie betalen, zonder dat daar per definitie geconsumeerde zorg tegenover staat.

Ten slotte geldt dat onverzekerd zijn mogelijk gevolgen heeft voor de volksgezondheid omdat onverzekerden daardoor zorg zouden kunnen mijden.

Gezien het vorenstaande is de regering van mening dat het treffen van maatregelen om het aantal onverzekerden terug te dringen, proportioneel is. Zij acht het vanuit zowel volksgezondheids- als maatschappelijk perspectief een ongewenste situatie wanneer sommige personen in onze samenleving zich aan de bescherming van de sociale ziektekostenverzekering (kunnen) onttrekken. (…)

Deze wijze van actief beboeten vormt, meer dan die van het bestaande boeteregiem, een prikkel voor de onverzekerde om alsnog zijn verantwoordelijkheid te nemen en over te gaan tot het sluiten van een zorgverzekering. De regering acht deze prikkel effectief, ondanks het feit dat een tamelijk groot gedeelte (40%) van de onverzekerden aangeeft niet verzekerd te zijn vanwege hun financiële situatie, zoals Stichting de Ombudsman heeft gerapporteerd. De regelgeving in Nederland is namelijk zodanig, dat in beginsel iedereen in staat zou moeten zijn de nominale premie voor zijn zorgverzekering te betalen. Het sociaal minimum is daarop afgestemd. Aangezien de hoogte van de boete vergelijkbaar is met de hoogte van de standaardpremie, zal het voor betrokkene onmiddellijk duidelijk zijn dat het verstandiger is om voor hetzelfde bedrag een verzekering te sluiten. Het dreigen met een boete zal daarom naar verwachting in belangrijke mate preventief werken. De regering acht deze boetefase tussen de aanmaning en de ambtshalve verzekering van belang om een uiterste poging te doen betrokkenen binnen de private sfeer van de Zvw te halen, door ze er zelf toe te brengen een zorgverzekering te sluiten. (…)

De hoogte van de boete is gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie als bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag (Wzt). De standaardpremie Wzt is gelijk aan de geraamde gemiddelde jaarpremie voor een zorgverzekering, vermeerderd met het geraamde gemiddelde bedrag dat een niet chronisch zieke of gehandicapte verzekerde naar verwachting in een jaar aan verplicht eigen risico voor een zorgverzekering kwijt zal zijn (art. 4 Wzt). De boete benadert derhalve het bedrag dat een verzekerde aan zijn zorgverzekering en aan eigen risico kwijt zou zijn geweest indien hij over de periode tussen de verzending van de aanmaning en de oplegging van de eerste boete wél een zorgverzekering zou hebben gehad. Aldus heeft de boete in de ogen van de regering een logische hoogte. (…)”

De toetsing van artikel 2 van de Zvw aan nationaal recht

Het betoog van appellanten waarom de Zvw niet deugt, ook al is deze op democratische wijze tot stand gekomen, en waarom zij op grond van hun levensbeschouwelijke visie niet aan deze wet onderworpen willen worden, treft geen doel. Het betoog komt erop neer dat sprake is van een situatie waarbij de rechter zich ook naar nationaal recht inhoudelijk over artikel 2 van de Zvw zou moeten uitlaten en deze bepaling, ondanks het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet en artikel 11 van de Wet algemene bepalingen, onverbindend zou moeten verklaren.

Appellanten worden in hun betoog niet gevolgd. De Grondwet en de Wet algemene bepalingen bieden geen ruimte voor de verlangde toetsing. Wat een deel van de appellanten in dit verband heeft gesteld omtrent hetgeen voor en in de Tweede Wereldoorlog is geschied en de vergelijking die daarbij is gemaakt tussen die tijd en de huidige tijd maakt dat niet anders. Dat die vergelijking mank gaat, hoeft verder geen betoog.

De door appellanten gestelde omstandigheden betreffen voorts niet een door de wetgever niet voorziene zodanige uitzonderlijke situatie op grond waarvan artikel 2 van de Zvw voor hen buiten toepassing zou moeten worden gelaten. De wetgever heeft de (on)mogelijkheden van niet-verzekering uitdrukkelijk onder ogen gezien. Zoals uit de bij 4.5.1 opgenomen wetsgeschiedenis blijkt, heeft de wetgever bij de totstandkoming van artikel 2 van de Zvw wel een uitzondering willen maken voor bepaalde groepen in de samenleving, waarvoor op grond van onoverkomelijke gewetensbezwaren of vanwege geloofsovertuiging of ethische opvattingen een uitzondering is gemaakt. De wetgever heeft die uitzonderingen echter beperkt in het belang van de aan het zorgverzekeringsstelsel ten grondslag liggende solidariteit, die vergt dat zo weinig mogelijk uitzonderingen worden gemaakt.

De Raad wijst in verband met vorenstaande nog op zijn uitspraken van 1 augustus 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD9274, en 8 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA4026, en het arrest van de Hoge Raad van 14 april 1989, NJ 1989, 469 (Harmonisatiewetarrest).

De toetsing van artikel 2 van de Zvw aan internationaal recht

De rechter dient op grond van artikel 94 van de Grondwet een wet in formele zin buiten toepassing te laten indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Zoals de Raad meermalen heeft geoordeeld, zie bijvoorbeeld de uitspraak van

14 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO6734, is respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid aan te merken als de “very essence” van artikel 8 van het EVRM. Dit omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen alsmede het gezinsleven te beschermen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van deze aanspraken. In het tweede lid van artikel 8 van het EVRM is bepaald dat inmenging in de uitoefening van dit recht is toegestaan indien dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van, voor zover hier van belang, de bescherming van de gezondheid. De hier aan de orde zijnde zorgverzekeringsplicht is bij wet voorzien en uit de wetsgeschiedenis, zie de bij 4.5.1 en 4.5.2 opgenomen toelichting, blijkt genoegzaam dat de Zvw in het belang van de gezondheidszorg tot stand is gekomen. Verder blijkt uit de genoemde wetsgeschiedenis nadrukkelijk het belang dat alle ingezetenen, op de enkele uitzonderingen van gemoedsbezwaarden en het buiten de dekking van de zorgverzekering laten van controversiële prestaties na, zo’n zorgverzekering afsluiten, om alle ingezetenen noodzakelijke, betaalbare zorg te kunnen blijven bieden. Dat appellanten ernstige bezwaren hebben tegen de reguliere gezondheidszorg en de farmaceutische industrie en met premiebetaling hieraan niet willen bijdragen, doet daar niet aan af. Daar komt bij dat het hebben van een zorgverzekering niet betekent dat hier ook gebruik van moet worden gemaakt. Hiervan zijn appellanten zich overigens ook bewust. Derhalve valt niet in te zien dat de verplichting voor appellanten om een zorgverzekering af te sluiten in strijd zou komen met artikel 8 van het EVRM.

Appellanten betogen dat de verplichting een zorgverzekering af te sluiten in strijd is met artikel 9, eerste lid, van het EVRM en artikel 18, eerste lid, van het IVBPR waarin de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst wordt beschermd. Zij menen het recht te hebben om zelf te beslissen over de wijze waarop zij voorzien in gezondheidszorg en zij menen het recht te hebben niet via premiebetaling aan de zorgverzekering te moeten bijdragen aan de reguliere gezondheidszorg en de farmaceutische industrie, waartegen zij ernstige bezwaren hebben. De Raad laat in het midden of dit geclaimde recht van appellanten valt onder het beschermingsbereik van artikel 9 van het EVRM en artikel 18 van het IVBPR, omdat de Zvw, gelet op de bij 4.5.1 en 4.5.2 opgenomen wetsgeschiedenis waaruit het belang van de Zvw blijkt voor bescherming van de gezondheid, hoe dan ook voldoende rechtvaardiging biedt om de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst te beperken en een ingezetene te verplichten een zorgverzekering af te sluiten. In die wetsgeschiedenis is benadrukt dat het niet alleen gaat om het persoonlijk belang, maar ook om het belang van het sociale verzekeringssysteem als zodanig. De wetgever acht het ongewenst dat er inbreuk wordt gemaakt op de daaraan ten grondslag liggende solidariteit en heeft de uitzonderingen daarom beperkt tot die van gemoedsbezwaarden en het buiten de dekking van de zorgverzekering laten van enkele voor sommigen controversiële prestaties. Dat appellanten geen gebruik wensen te maken van de regeling voor gemoedsbezwaarden omdat zij geen principiële bezwaren tegen verzekeren hebben, betreft een keuze waarvan zij de gevolgen zelf dienen te dragen. Het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 7 juli 2011, Bayatyan v. Armenia, nr. 23459/03, waar appellanten op hebben gewezen, treft reeds geen doel, omdat het geheel andere problematiek betreft.

Wat appellanten hebben aangevoerd met betrekking tot hun beroep op de artikelen 1 tot en met 7, 13 en 17 van het EVRM kan evenmin leiden tot een gegrond hoger beroep. Artikel 1 van het EVRM behelst geen recht dat rechtstreeks ziet op de rechten van appellanten. Met de verplichting een zorgverzekering af te sluiten ontstaat geen strijd met het verbod iemand van zijn leven te beroven als bedoeld in artikel 2 van het EVRM. Ook kan deze verplichting niet worden aangemerkt als foltering of een onmenselijke of vernederende behandeling als bedoeld in artikel 3 van het EVRM dan wel als slavernij of dienstbaarheid als bedoeld in artikel 4 van het EVRM. Evenmin is sprake van strijd met artikel 5 van het EVRM, aangezien met de boete op grond van de Zvw de vrijheid en veiligheid van appellanten niet wordt ontnomen. Verder is geen sprake van strijd met de artikelen 6 en 13 van het EVRM, omdat appellanten in alle beroepsprocedures toegang hebben tot een eerlijk proces. De Raad wijst op zijn uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:362, waarin over een beroep op artikel 6 van het EVRM al is geoordeeld dat de rechtsbescherming ter zake van besluiten die op grond van de Zvw worden genomen adequaat is vormgegeven en voldoet aan de eisen die aan de kwaliteit daarvan mogen worden gesteld. Daarmee is ook gegeven dat aan het in artikel 13 van het EVRM neergelegde vereiste van een daadwerkelijk rechtsmiddel wordt voldaan. Voorts is bij wet voorzien dat het niet afsluiten van een zorgverzekering een beboetbaar feit oplevert, zodat geen sprake is van strijd met artikel 7 van het EVRM. Tot slot is ook niet gebleken van misbruik van recht als bedoeld in artikel 17 van het EVRM.

Het standpunt van appellanten dat de zorgverzekeringsverplichting gelet op de daaruit voortvloeiende gevolgen bij niet nakomen van deze verplichting in strijd is met het eigendomsrecht zoals dat wordt beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol wordt niet gevolgd. Weliswaar is in deze bepaling geregeld dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom, maar de bepaling voorziet er ook in dat dit recht kan worden ontnomen in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Voorts is opgenomen dat het recht dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boetes te verzekeren, op geen enkele wijze wordt aangetast. Dit betekent dat ook al zou de verplichting een zorgverzekering af te sluiten een inbreuk vormen op het eigendomsrecht dan nog is geen sprake van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol omdat, gezien ook de “wide margin of appreciation” van de staat, die inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient, waarbij een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Zie hiervoor ook de bij 4.5.1 en 4.5.2 opgenomen wetsgeschiedenis. Niet kan worden gezegd dat dit stelsel op appellanten een “individual and excessive burden” legt.

Met betrekking tot het Handvest heeft de Raad al eerder geoordeeld in zijn uitspraak van 7 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY5567, dat in artikel 51 van het Handvest het toepassingsgebied van het Handvest is afgebakend. In het eerste lid van dit artikel is neergelegd dat de bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. In het onderhavige geval is uitvoering van enige bepaling van Unierecht niet aan de orde. De bepalingen van het Handvest kunnen derhalve in dit geval geen toepassing vinden.

Voor het beroep op het Biogeneeskundeverdrag geldt dat uit de brief van 20 maart 2015 van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister van Veiligheid en Justitie (Kamerstukken I 2014/15, 34 000, XVI, E) blijkt dat dit verdrag niet is geratificeerd en dat het kabinet heeft besloten af te zien van ratificatie van het verdrag. Appellanten kunnen zich derhalve niet op dit verdrag beroepen.

Aan de bepalingen van de Universele Verklaring kunnen appellanten geen rechtstreekse bescherming als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet ontlenen. De Raad verwijst ook in dit verband naar zijn uitspraak van 22 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:362.

Uit wat onder 4.7.1 tot en met 4.7.8 is overwogen volgt dat het beroep op de internationale bepalingen er niet toe leidt dat aan artikel 2 van de Zvw verbindende kracht moet worden ontzegd.

De opgelegde boetes

In de procedures bij de rechtbanken en in deze procedure zijn en worden de opgelegde boetes beoordeeld aan de hand van bestuursrechtelijke regelgeving. De rechtsbescherming die appellanten daarbij wordt geboden, is - anders dan zij menen - adequaat en deze voldoet aan de eisen die daaraan in artikel 6 van het EVRM worden gesteld. De Raad wijst in dit verband op zijn bij 4.7.4 genoemde uitspraak van 22 januari 2014. Anders dan appellanten blijkbaar menen, wordt bij de vraag of de boetes mochten worden opgelegd ook aan de hand van de Awb beoordeeld of strafuitsluitingsgronden aanwezig zijn en of die moeten leiden tot het niet opleggen van een boete of het vaststellen van een lagere boete dan wettelijk voorgeschreven. Dit is aan de orde bij de toetsing van de bestuurlijke boete aan de artikelen 5:5, 5:41 en 5:46, derde lid, van de Awb, waarbij de bestuursrechter de juiste toepassing van die bepalingen in volle omvang toetst. Uit de artikelsgewijze toelichting bij de artikelen 5:5 en 5:41 van de Awb blijkt dat de wetgever ervan uitgaat dat het bestuur en de rechter de strafrechtelijke jurisprudentie en de klassieke strafuitsluitingsgronden daarbij tot uitgangspunt zullen nemen. (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 86, 87 en 134).

Het beroep dat appellanten hebben gedaan op artikel 9 van het EVRM en 18 van het IVBPR kan (tevens) worden beschouwd als een beroep op een rechtvaardigingsgrond als bedoeld in artikel 5:5 van de Awb. Dit beroep slaagt niet. Om te beginnen wordt verwezen naar wat hiervoor bij 4.7.3 is overwogen. Hieraan wordt toegevoegd dat de wetgever bij de totstandkoming van de Zvw, zoals uit de bij 4.5.1 opgenomen wetsgeschiedenis blijkt, bewust slechts zeer beperkte uitzonderingen op de verzekeringsplicht heeft willen regelen. Die uitzonderingen zijn beperkt gebleven tot een regeling voor gemoedsbezwaarden en een regeling om bepaalde controversiële prestaties buiten de dekking van de zorgverzekering te laten. Gelet hierop, en mede gelet op de aard van de wettelijke verplichting, kan niet met vrucht een beroep worden gedaan op een rechtvaardigingsgrond inhoudende dat de levensbeschouwelijke visie van appellanten noopt tot overtreding van artikel 2 van de Zvw.

Het beroep van appellanten op artikel 1 van het Eerste Protocol heeft ook betrekking op de opgelegde boetes, maar ook hier slaagt dat beroep niet. Om te beginnen wordt verwezen naar wat hierover bij 4.7.5 is overwogen. Daaraan wordt het volgende toegevoegd. Uit de bij 4.5.2 opgenomen wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever het ongewenst heeft geacht dat verzekeringsplichtigen zich niet verzekeren. Om te voorkomen dat verzekeringsplichtigen nalaten een zorgverzekering te sluiten is in de Zvw een sanctie opgenomen die het voor verzekeringsplichtigen onaantrekkelijk maakt zich aan die verzekeringsplicht te onttrekken. De wetgever heeft de boete zodanig gekozen dat het voor een betrokkene onmiddellijk duidelijk zal zijn dat het verstandiger is om voor hetzelfde bedrag een zorgverzekering af te sluiten. De vastgestelde hoogte van de boetes voldoen daarmee aan de beginselen van proportionaliteit en passendheid en komen niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol.

Niet bestreden is dat appellanten niet hebben voldaan aan de aanmaningen om binnen de gestelde termijn alsnog een zorgverzekering af te sluiten, zodat het Zorginstituut op grond van artikel 9b, eerste lid, dan wel artikel 9c, eerste lid, van de Zvw, gehouden was hen een boete op te leggen. Appellanten hebben niet bestreden dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met deze bepalingen.

Nu verder uit wat appellanten naar voren hebben gebracht niet is gebleken dat de beboete gedragingen niet aan hen zouden kunnen worden verweten of dat sprake was van overmacht, is er geen aanleiding te oordelen dat het Zorginstituut appellanten geen boetes mocht opleggen.

Bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb zijn ook in hoger beroep niet naar voren gebracht, zodat het Zorginstituut geen aanleiding heeft hoeven zien lagere boetes op te leggen dan voortvloeit uit de artikelen 9b en 9c van de Zvw.

De last tot het afsluiten van een zorgverzekering

6. Het Zorginstituut heeft de (tweede) boetebesluiten ten aanzien van appellanten 2, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 13, 14 en 15 vergezeld van een last, inhoudende dat de verzekeringsplichtige binnen drie maanden na de verzending van de last alsnog krachtens een zorgverzekering verzekerd dient te zijn, bij gebreke waarvan het Zorginstituut namens hem een verzekering sluit waarin hij hem verzekert. Niet valt in te zien dat het Zorginstituut hiertoe niet bevoegd zou zijn. De wetgever heeft daartoe in artikel 9c van de Zvw bepaald dat een tweede boete vergezeld gaat van een last. Ten aanzien van het standpunt van appellanten dat de opgelegde last in strijd is met de contractsvrijheid die hen toekomt op grond van het BW overweegt de Raad dat het BW geen hogere regelgeving bevat waaraan de Zvw moet of kan worden getoetst. Zowel het BW als de Zvw zijn immers wetten in formele zin. Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de wetgever de inperking van de contractsvrijheid heeft meegewogen bij de totstandkoming van de Zvw (Kamerstukken II 2003/04, 29 763, nr. 4, blz. 25):

“(…) De door de Raad in zijn advies opgesomde elementen beperken inderdaad de contractsvrijheid, maar deze elementen vloeien direct voort uit de wens van het kabinet te komen tot een sociale, de gehele bevolking dekkende, zorgverzekering. Zo'n verzekering is alleen mogelijk indien risicoselectie wordt voorkomen. Hiertoe kent de Zorgverzekeringswet een acceptatieplicht voor een wettelijk geregeld pakket, met een verbod van premiedifferentiatie naar verzekerdenkenmerken en een systeem van risicoverevening tussen verzekeraars. Overigens zijn er ook andere overeenkomsten waaraan de wet - bijvoorbeeld ter bescherming van de zwakkere partij of in het algemeen belang - eisen stelt. Te denken valt allereerst aan de arbeidsovereenkomst en de huurovereenkomst, maar in wezen kent ook de voorgestelde titel 7.17 BW dergelijke eisen.(…).”

De feitelijke uitvoering van de last

Appellanten 8, 12 en 13 bestrijden dat het Zorginstituut voor hen een zorgverzekering mocht afsluiten en daarvoor een bestuursrechtelijke premie in rekening mocht brengen.

In de parlementaire geschiedenis is over de uitvoering van de last inhoudende dat het Zorginstituut namens de betrokkene een zorgverzekering afsluit, het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2009/10, 32 150, nr. 3, blz. 30):

“De constructie met de last die, indien deze niet binnen de daarvoor

gegeven termijn van drie maanden wordt opgevolgd, wordt gevolgd door

een actie van het CVZ die door betrokkenen te verzekeren een einde maakt aan de overtreding van het verzekeringsgebod, is te zien als een last onder bestuursdwang en het vervolgens toepassen van die bestuursdwang. Het kan daarbij echter niet gaan om een (last onder) bestuursdwang als bedoeld in afdeling 5.3.1 van de Awb. In artikel 5:21 Awb is (de last onder) bestuursdwang namelijk gericht op het (laten) verrichten van feitelijke handelingen. In casu is de last gericht op het (laten) verrichten van een privaatrechtelijke rechtshandeling, te weten het sluiten van een overeenkomst van zorgverzekering. Om verwarring over de verhouding met het begrip (last onder) bestuursdwang in de zin van de Awb te voorkomen, wordt in artikel 9c niet gesproken van een «last onder bestuursdwang». Omdat daar echter wel degelijk sprake van is, wordt in het vierde lid van artikel 9d afdeling 5.3.1 Awb van overeenkomstige toepassing verklaard. Waar in het hiernavolgende wordt gesproken van (een last onder) bestuursdwang, wordt de in de artikelen 9c en 9d Zvw te regelen constructie bedoeld, die louter doordat de bestuursdwang een privaatrechtelijke rechtshandeling inhoudt, echter geen (last onder) bestuursdwang in de zin van de Awb kan zijn.

Door te kiezen voor de rechtsfiguur van een last onder bestuursdwang

wordt enerzijds bereikt dat degene die van mening is dat de last hem ten

onrechte wordt opgelegd, daar via bezwaar en (hoger) beroep op de

bestuursrechter tegen kan opkomen. Anderzijds wordt voorkomen dat het

CVZ vlak voor het toepassen van de bestuursdwang, d.w.z. vlak voor het

daadwerkelijk sluiten van zo’n ambtshalve verzekering nog weer een

beschikking moet verzenden waartegen de verzekerde wederom in

bezwaar en beroep kan komen. (…)”

Het uitvoeren van de last waarbij het Zorginstituut namens de verzekeringsplichtige voor hem een zorgverzekering sluit waarin hij hem verzekert kan, gelet op het feit dat artikel 5:21, aanhef en onder b, van de Awb ingevolge artikel 9d, vierde lid, van de Zvw van overeenkomstige toepassing is, niet worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Er is daarmee ook geen sprake van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. De Raad wijst op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 14 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:124. Gelet op de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis is dit ook in overeenstemming met wat de wetgever bij de totstandkoming van de artikelen 9c en 9d van de Zvw heeft beoogd.

De bestuursrechtelijke premie die appellanten 8, 12 en 13 vervolgens zijn verschuldigd, is gebaseerd op artikel 18e van de Zvw. Tegen een besluit genomen op grond van deze bepaling, in verbinding met artikel 18f van de Zvw, kan, voor zover het gaat om de verschuldigdheid van deze premie, op grond van artikel 8:5 van de Awb in verbinding met artikel 1 van Bijlage 2 bij de Awb geen beroep worden ingesteld. Gelet op artikel 7:1 van de Awb kan dan ook geen bezwaar worden gemaakt.

Wat onder 7.3 en 7.4 is overwogen betekent dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het Zorginstituut de bezwaren tegen de feitelijke uitvoering van de last terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aan bespreking van de inhoudelijke bezwaren die appellanten 8, 12 en 13 tegen deze besluiten hebben, waaronder dat die hun handelingsbekwaamheid raken, komt de Raad derhalve niet toe.

Conclusie / proceskosten

8. Wat is overwogen in 4.3 tot en met 7.5 betekent dat de aangevallen uitspraken, met uitzondering van het gestelde onder 4.2 en 9, moeten worden bevestigd, gedeeltelijk met verbetering en aanvulling van gronden.

9. Nu de aangevallen uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 februari 2014 wordt vernietigd voor zover deze betrekking heeft op het beroep met nummer 13/3039, is er aanleiding het Zorginstituut te veroordelen in de ter zake van het onder nummer 14/1696 ZVW geregistreerde hoger beroep voor de door appellant 13 gemaakte proceskosten, begroot op € 980,- (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor de zitting, wegingsfactor 1).