Hof Amsterdam, 01-11-2007, nr. 1689/06

De partijen worden hierna (ook) [eiseres] en de gemeente genoemd.

[eiseres] heeft de gemeente bij dagvaarding van 13 oktober 2006 gedagvaard voor dit hof en bij conclusie van eis, overeenkomstig de dagvaarding — kort gezegd — gevorderd:

Aan deze drie vorderingen heeft [eiseres] telkens gekoppeld een vordering tot terugbetaling van het door [eiseres] uit hoofde van artikel 2 van de overeenkomst betaalde bedrag van € 120.000,--.

Uiterst subsidiair heeft [eiseres] gevorderd voor recht te verklaren dat de overeenkomst dient te worden gekwalificeerd als koopovereenkomst dan wel als huurovereenkomst en de gemeente te verbieden van haar dan wel van haar rechtsopvolgers precariobelasting te heffen.

Bij de conclusie van eis heeft [eiseres] een aantal producties in het geding gebracht.

De gemeente heeft bij conclusie van antwoord de vordering van [eiseres] bestreden en harerzijds een aantal producties in het geding gebracht.

Vervolgens heeft [eiseres] een conclusie van repliek en heeft de gemeente daarna een conclusie van dupliek genomen.

Ten slotte zijn de stukken van het geding — waarvan de inhoud als hier ingevoegd wordt beschouwd — overgelegd en is vonnis gevraagd.

Niet in geschil is dat partijen, voorafgaande aan de dagvaarding in deze zaak, op 22 september 2006 een overeenkomst van prorogatie hebben gesloten waaraan is gehecht een onherroepelijke volmacht van [eiseres] aan de Stichting Centrum Opbouwwerk Westerpark om in haar naam als procespartij in deze zaak op te treden.

Op de voet van artikel 329 e.v. Rv is het hof derhalve bevoegd in eerste aanleg en tevens in hoogste ressort uitspraak te doen in deze zaak.

Als enerzijds gesteld en anderzijds niet dan wel onvoldoende weersproken staan de navolgende feiten tussen partijen vast.

De gemeente Amsterdam kent thans ongeveer 2300 officiële ligplaatsen voor woonboten.

Er is aan de eigenaren van de woonboten, die op die ligplaatsen liggen afgemeerd, een ligplaatsvergunning verstrekt op grond van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006. Die woonbooteigenaren zijn periodiek precario verschuldigd voor het gebruiken van een ligplaats in openbaar water.

Alle 2300 ligplaatsen in Amsterdam zijn ontstaan als gevolg van het publiekrechtelijk formaliseren (onder meer door gedoogrondes medio jaren '80 en begin jaren '90) van een plek die de betreffende woonbooteigenaar al langdurig in gebruik had. Nieuw gecreëerde ligplaatsen zijn nooit uitgegeven aan een nieuwe bewoner maar altijd aan bestaande vergunde woonbooteigenaren ter beschikking gesteld, indien een vergunde woonbooteigenaar in het kader van het algemeen belang zijn ligplaats moest verlaten.

De gemeente Amsterdam hanteert een vast beleid dat, indien een woonboot met een ligplaatsvergunning is verkocht, de nieuwe eigenaar aanspraak kan maken op een vergunning voor de ligplaats van de gekochte woonboot. Daarbij is het bestendig beleid dat in geval een ligplaats moet verdwijnen op grond van het algemeen belang, de positie van de woonbooteigenaar zo veel mogelijk wordt gerespecteerd door het aanbieden van een alternatieve ligplaats in de gemeente.

Gelet op dit beleid van de gemeente wordt in de gemeente bij koop van een woonboot op een ligplaats met een ligplaatsvergunning naast de waarde van de woonboot zelf door de koper een aanzienlijk bedrag betaald aan de verkoper voor het recht op het gebruik van de ligplaats (locatie). Partijen duiden dit laatste aan als de economische waarde van de ligplaats en het hof zal hen daarin volgen.

De gemeenteraad van de gemeente Amsterdam heeft bij besluit van 13 oktober 2004 besloten om bij nieuwe ligplaatsen voor woonboten voortaan eerst een aanlegovereenkomst met de beoogde woonbootbewoner te sluiten, op basis waarvan de bewoner een betaling doet aan de gemeente Amsterdam voor de economische waarde van de ligplaats en voorts voor bestaande ligplaatsen het systeem van ligplaatsvergunning en precarioheffing in stand te houden.

Op 8 juni 2006 hebben [eiseres] en de gemeente een overeenkomst betreffende het aanleggen van een woonboot op een ligplaats gesloten (hiervoor al aangeduid als de aanlegovereenkomst). In deze overeenkomst is, voor zover van belang, het navolgende vermeld:

Ingevolge de overeenkomst heeft [eiseres] € 120.000,-- aan de gemeente voldaan.

[eiseres] heeft gevorderd als hiervoor onder 1.1 weergegeven.

Aan haar primaire vordering legt [eiseres] ten grondslag (zo verstaat het hof haar stellingen) dat de overeenkomst in strijd is met het legaliteitsbeginsel, als neergelegd in artikel 132, zesde lid van de Grondwet en zij bepleit dat de overeenkomst nietig is op de voet van artikel 3:40 BW. Door middel van de overeenkomst vloeit langs privaatrechtelijke weg een vergoeding voor de economische waarde van de ligplaats aan de gemeente toe, terwijl alle publiekrechtelijke belangen bij afgifte van de ligplaatsvergunning worden afgewogen en het uitdrukkelijk de bedoeling is van de gemeente dat na ingebruikname van de ligplaats door [eiseres] voor het daadwerkelijk gebruik van de ligplaats van [eiseres] precario zal worden geheven.

In dit kader wijst [eiseres] er op dat het de bedoeling van de gemeente is dat het water en de grond daaronder van de onderhavige ligplaats hun publieke bestemming behouden.

De overeenkomst doorkruist aldus [eiseres] op onaanvaardbare wijze de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 en de Precarioverordening van het Stadsdeel Westerpark 2001 waarin het innemen van een ligplaats en de heffing voor het gebruik daarvan zodanig zijn geregeld dat voor het daarnaast gebruikmaken van privaatrechtelijke bevoegdheden door de gemeente geen plaats is.

Een met het resultaat van de aanlegovereenkomst vergelijkbaar resultaat, te weten het door de gemeente verkrijgen van een vergoeding voor de economische waarde, kan de gemeente evenzeer verkrijgen door een op die waarde toegesneden belasting zoals een precariobelasting te heffen op de voet van artikel 229 Gemeentewet.

[eiseres] stelt dat de rechtsgrond van de overeenkomst onduidelijk is en dat de overeenkomst een deugdelijke titel ontbeert.

Verder wijst [eiseres] erop dat de overeenkomst niet waarborgt dat ook haar opvolgende kopers/eigenaren van haar woonboot de ligplaats mogen innemen en gebruiken en dat dit verkoop van de woonboot tegen een koopprijs met inbegrip van de economische waarde van de ligplaats kan bemoeilijken, nu zij een koper een dergelijke garantie niet kan geven. Zij loopt, aldus [eiseres], het risico van een onredelijk groot kapitaalverlies wanneer de gemeente in de toekomst om enigerlei reden haar rechtsopvolgers niet het recht zou geven ter plaatse een ligplaats in te nemen.

Op soortgelijke gronden bepleit [eiseres] subsidiair dat de overeenkomst in strijd is met de redelijkheid en billijkheid.

Meer subsidiair stelt [eiseres] zich op het standpunt dat zij gedwaald heeft omtrent de rechtsgeldigheid van de overeenkomst.

Voor het geval de overeenkomst gekwalificeerd moet worden als een koop- dan wel huurovereenkomst acht [eiseres], uiterst subsidiair, het heffen van precario door de gemeente niet toegestaan.

De gemeente erkent dat het de strekking van de overeenkomst is dat de economische waarde van de nieuwe ligplaats in de gemeentekas vloeit.

Zij acht de overeenkomst niet in strijd met het legaliteitsbeginsel en acht het gebruik van haar privaatrechtelijke bevoegdheid niet onaanvaardbaar om, zoals in dit geval met [eiseres], een zogenoemde aanlegovereenkomst aan te gaan bij het inrichten van nieuwe ligplaatsen teneinde te bereiken dat de economische waarde van die nieuwe ligplaats in de gemeentekas vloeit.

De gemeente wijst erop dat er sprake zou zijn van ongerechtvaardigde verrijking aan de zijde van de verkrijgers van een ligplaatsvergunning op een nieuw door de gemeente te creëren ligplaats vanwege het hiervoor onder 3.4 weergegeven bestendige beleid van de gemeente. Daartegenover staat een verarming van de gemeente omdat zij niet meer onbeperkt over een dat deel van haar eigendom kan beschikken.

De gemeente meent daarom dat de waardetoename door eerste uitgifte van een ligplaats door haar verzilverd moet kunnen worden en moet vloeien in de publieke kas door het vragen van een vergoeding van de eerste bewoner. Immers, aldus de gemeente, een vergelijkbaar bedrag zou de bewoner ook hebben moeten betalen bij aankoop van een bestaande vergunde ligplaats.

Volgens de gemeente eindigt de werking van de overeenkomst dan ook nadat partijen aan alle verplichtingen over en weer hebben voldaan met betrekking tot het voor het eerst in gebruik nemen van de nieuwe ligplaats en wordt het in gebruik houden van de ligplaats vervolgens gereguleerd op dezelfde wijze als bij de reeds bestaande ligplaatsen op grond van het geldende vergunningenbeleid. Het enige verschil is het voordeel van de bewoner van de nieuwe ligplaats bestaande in het kwalitatieve recht met betrekking tot de aangrenzende kade.

Volgens de gemeente is het doel van de aanlegovereenkomst het in het verkeer brengen van een nieuwe ligplaats en het vestigen van een kwalitatief recht ten behoeve van de gebruiker tegen vergoeding van de economische waarde van die ligplaats. Volgens de gemeente biedt de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 geen mogelijkheid om de economische waarde van de ligplaats te verdisconteren bij het verlenen van een ligplaatsvergunning.

Het betreft, aldus de gemeente, een overeenkomst van een geheel eigen aard.

Naar de mening van de gemeente kan de in de overeenkomst opgenomen vergoeding niet worden gekwalificeerd als een belastingheffing omdat het een eenmalige vergoeding betreft die tussen partijen afgesproken en niet een periodiek eenzijdige rechtshandeling van de gemeente.

Daarbij komt, aldus de gemeente, dat het heffen van precario over de economische waarde van een ligplaats in strijd zou komen met artikel 219 van de Gemeentewet, nu een dergelijke heffing volgens het tweede lid van dat artikel niet afhankelijk mag worden gesteld van het inkomen, de winst of het vermogen.

Partijen beschouwen dit geding als een proefproces en wensen van het hof een oordeel over de juridische houdbaarheid van de overeenkomst.

De primaire vordering van [eiseres] is voor toewijzing vatbaar omdat de overeenkomst op de voet van artikel 3:40 BW naar haar aard en strekking in strijd is met de openbare orde en derhalve nietig moet worden verklaard.

Daartoe dienen de volgende overwegingen.

Partijen zijn het er over eens, hetgeen ook volgt ook uit de tussen partijen vaststaande feiten, dat het ook voor derden kenbare doel van de overeenkomst is dat de economische waarde van de aan [eiseres] vergunde, door de gemeente nieuw gecreëerde, ligplaats in de gemeentekas vloeit. Die economische waarde is in dit geval volgens de overeenkomst getaxeerd op € 120.000,--. Uit de vaststaande feiten volgt verder dat hier geen sprake is van een reeds tientallen jaren algemeen gebruikelijke en bestaande gemeentelijke praktijk.

Gesteld noch gebleken is dat de gemeente voor het creëren van die ligplaats kosten maakt in de orde van grootte van het door [eiseres] te betalen bedrag.

De overeenkomst rept daarover met geen woord. Daarin is slechts sprake van bolders, toegang tot het waterperceel en de mogelijkheid tot aansluiten van voorzieningen van nutsbedrijven en kabeltelevisie.

De overeenkomst brengt mee dat [eiseres] zonder ligplaatsvergunning en zonder betaling van de uit hoofde van de overeenkomst verschuldigde vergoeding de haar vergunde ligplaats niet kan innemen. Wil zij de haar op grond van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 vergunde ligplaats in gebruik nemen, dan is zij gedwongen de overeenkomst met de gemeente aan te gaan. Aldus stelt de gemeente haar medewerking bij de uitvoering van de Verordening op de haven en het binnenwater 20006 afhankelijk van het sluiten van een aanlegovereenkomst als de onderhavige.

Naar het oordeel van het hof komt deze wijze van gebruik van haar privaatrechtelijke bevoegdheden als eigenaresse van de oever door de gemeente erop neer dat de gemeente de uit te geven ligplaatsvergunning verkoopt tegen de economische waarde die als gevolg van het hiervoor onder 3.4 geschetste beleid aan de vergunning is verbonden, of zoals de gemeente het in de processtukken zelf noemt ‘die waarde verzilvert’.

Dit komt zozeer overeen met een heffing over de economische waarde van de vergunde ligplaats in het kader van de uitoefening van de publieke taak van de gemeente dat daarvoor een wettelijke grondslag is vereist. Die ontbreekt evenwel. Onweersproken is immers dat het water en de grond daaronder van de onderhavige ligplaats hun publiekrechtelijke bestemming behoudt.

Daaruit vloeit tevens voort dat van een verarming van de gemeente in de zin van artikel 6:211 BW geen sprake is, nu het niet gaat om een privaatrechtelijke uitgifte van een ligplaats maar om een publiekrechtelijk vergunde ligplaats en de gemeente door het enkel verlenen van die publiekrechtelijke vergunning geen schade lijdt.

Het verweer van de gemeente, dat zij het door haar gewenst doel (het laten vloeien van de economische waarde van de ligplaats in de gemeentekas) niet zou kunnen bereiken via het heffen van bijvoorbeeld precariobelasting (ter zake van het hebben van een voorwerp, zoals in dit geval een woonboot, onder, op of boven de voor de openbare dienst bestemde gemeentegrond) dan wel een andere gemeentelijke belasting of heffing, omdat artikel 219, tweede lid van de Gemeentewet daaraan in de weg zou staan, treft geen doel.

Die regel stelt immers slechts zeker dat het hanteren van inkomens- en/of vermogensdraagkracht van de belastingplichtige als heffingsmaatstaf is voorbehouden aan de centrale overheid. Bij een heffing over de waarde in het economische verkeer van een ligplaats is daarvan evenwel geen sprake.

Terecht voert [eiseres] verder aan dat zij een behoorlijke rechtsbescherming ontbeert indien de gemeente haar beleid ter zake het toewijzen van ligplaatsvergunningen bij de verkoop van woonboten zou wijzigen en geen verhaal op de gemeente heeft indien zij alsdan de economische waarde van de ligplaats zelf niet meer te gelde zou kunnen maken.

Het kwalitatieve recht om de oever van de ligplaats te mogen gebruiken, dat [eiseres] uit hoofde van de overeenkomst heeft verworven (op welke omstandigheid de gemeente in het kader van haar verweer ook wijst), kan haar dan niet baten, terwijl uit de vaststaande feiten volgt dat de economische waarde van de ligplaats als gevolg van het huidige beleid van de gemeente wordt verdisconteerd in de prijs van de verkochte en ter plaatse afgemeerde woonboot.

De conclusie moet derhalve zijn dat het gebruik van haar privaatrechtelijke bevoegdheid, op de wijze als in dit geding aan de orde, de gemeente niet vrijstaat en dat dit een onaanvaardbare doorkruising oplevert van de publiekrechtelijke regelingen tot het doen van heffingen en/of het heffen van belastingen die de gemeente ten dienste staan.

Hierop moeten alle argumenten van de gemeente afstuiten.

De primaire vordering van [eiseres] is op na te melden wijze voor toewijzing vatbaar.

Nu partijen overeen zijn gekomen om geen kostenveroordeling te vorderen zal het hof van een kostenveroordeling afzien.

Het hof:

verklaart nietig de op 8 juni 2006 tussen partijen gesloten overeenkomst betreffende het aanleggen van een woonboot op een ligplaats;

veroordeelt de gemeente om aan [eiseres] te betalen een bedrag van € 120.000,-- te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 13 oktober 2006 tot aan de dag der gehele voldoening;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mrs. A.M.L. Broekhuijsen-Molenaar, L.C. Heuveling van Beek en G.C. Makkink en in het openbaar uitgesproken op 1 november 2007 door de rolraadsheer.