EHRM, 28-03-2006, nr. 46771/99

La présente affaire concerne l'octroi d'autorisations d'exploiter une mine d'or à Ovacık, dans le district de Bergama (Izmir). Ce sujet a déjà fait l'objet d'un arrêt rendu par la Cour le 10 novembre 2004 (Taşkın et autres c. Turquie, no 46117/99, CEDH 2004-…).

Les requérants sont des habitants de Bergama et de villages situés aux alentours.

Le 16 août 1989, la société anonyme E.M. Eurogold Madencilik (« la société»), qui a pris par la suite le nom de Normandy Madencilik A.Ş., obtint l'autorisation de se lancer dans la recherche d'or. Puis, elle obtint les autres autorisations requises par la législation.

Une procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement fut ouverte, conformément à l'article 10 de la loi no 2872 sur l'environnement, à l'initiative du ministère de l'Environnement.

Le 26 octobre 1992, dans le cadre de la préparation de l'étude d'impact, une réunion publique fut organisée. Au cours de celle-ci, le public dénonça notamment l'abattage des arbres, l'utilisation d'explosifs et du cyanure de sodium; il exprima aussi son inquiétude au sujet d'une infiltration des déchets dans l'eau souterraine. Plusieurs questions concernant le barrage de décharge, les risques en cas de tremblement de terre et l'état de la mine d'or après sa fermeture furent posées aux experts présents. Il fut notamment demandé qu'un référendum fût organisé et les mesures nécessaires prises.

Après vingt-sept mois de préparation, l'étude d'impact fut présentée au ministère de l'Environnement. Le 19 octobre 1994, ce dernier décida d'octroyer une autorisation d'exploiter la mine d'or d'Ovacık.

Le 8 novembre 1994, des habitants de Bergama et de villages avoisinants, dont les requérants, saisirent le tribunal administratif d'Izmir d'un recours en annulation de la décision d'octroi d'une autorisation adoptée par le ministère de l'Environnement. Ils tirèrent argument, entre autres, des dangers de l'utilisation du cyanure par la société pour procéder à l'extraction du métal précieux, plus particulièrement des risques de pollution de la nappe phréatique et de destruction de la faune et de la flore locales. Ils dénoncèrent également le danger que représentait une telle méthode d'exploitation pour la santé et la sécurité humaines.

Le 2 juillet 1996, le tribunal administratif rejeta la demande des requérants. Il considéra que la mine d'or respectait les critères définis dans l'étude d'impact sur l'environnement et que la décision litigieuse avait été adoptée conformément à la procédure d'autorisation relative aux projets pouvant affecter l'environnement.

Le 13 mai 1997, le Conseil d'Etat, saisi par les requérants, infirma le jugement de première instance. Il procéda notamment à l'évaluation des effets écologiques et sociaux de l'activité minière en question, tels que mis en évidence par l'étude d'impact sur l'environnement et les divers rapports d'expertise qui lui avaient été présentés. Il estima que ces études révélaient les dangers de l'usage du cyanure de sodium pour l'écosystème local, la santé et la sécurité humaines; il conclut que l'autorisation d'exploiter la mine en question n'était aucunement conforme à l'intérêt public et que les mesures de sécurité que la société s'était engagée à prendre ne suffisaient pas àéliminer les risques inhérents à une telle activité.

Le 15 octobre 1997, se conformant à l'arrêt du Conseil d'Etat, le tribunal administratif annula la décision d'octroi de l'autorisation adoptée par le ministère de l'Environnement.

Le 1er avril 1998, le Conseil d'Etat confirma le jugement du tribunal administratif.

Entre-temps, le 20 octobre 1997, l'arrêt du Conseil d'Etat fut signifié au ministère de l'Environnement. Le 23 octobre 1997, ce dernier invita les autorités compétentes à reconsidérer, au vu de l'arrêt du Conseil d'Etat, les conditions d'octroi des autorisations d'exploitation litigieuses.

Dans le même temps, le 24 décembre 1997, les requérants adressèrent une lettre de mise en demeure au ministre de l'Environnement, à celui de l'Energie et des Ressources naturelles et à celui des Forêts, ainsi qu'au préfet d'Izmir, afin d'obtenir l'exécution des décisions des juridictions administratives.

Le 27 février 1998, la fermeture de la mine d'or fut ordonnée par la préfecture d'Izmir. Selon le Gouvernement, la mine ne mena pas d'activités minières jusqu'en avril 2001.

Les 12 octobre 1998, 28 janvier et 3 mars 1999, la société s'adressa à différents ministères afin d'obtenir une autorisation.

Le premier ministre de l'époque intervint directement à propos de la demande de la société. Saisi par lui, le Conseil d'Etat, par un avis consultatif du 5 décembre 1999, considéra que son arrêt du 3 mai 1997 ne pouvait pas être interprété comme une interdiction absolue de l'usage du cyanure dans l'exploitation des mines d'or et qu'il y avait lieu de prendre en considération les cas particuliers.

Parallèlement, en mars 1999, le premier ministre chargea l'Institut de recherches scientifiques et techniques de Turquie (« le TÜBİTAK ») d'établir un rapport sur l'impact éventuel de l'usage du cyanure dans l'exploitation de la mine d'or.

En octobre 1999, le rapport d'expertise établi par le TÜBİTAK (« le rapport du TÜBİTAK ») fut déposé. Ce rapport conclut que les risques menaçant la vie humaine et l'environnement énoncés dans l'arrêt du Conseil d'Etat avaient été complètement anéantis ou ramenés à un niveau inférieur aux limites acceptables, étant donné qu'il s'agissait de l'usage d'une haute technologie en harmonie avec l'environnement, fondée sur le principe de « zéro décharge », et que le risque d'impact sur l'écosystème était, selon les critères scientifiques, très inférieur au niveau acceptable.

Puis, plusieurs avis favorables à l'exploitation du gisement minier furent donnés par des différents ministères. A chaque occasion, les requérants introduisirent un recours en annulation contre ces actes. La plupart de ces procédures sont toujours pendantes devant les autorités judiciaires. Dans le même temps, le 13 avril 2001, la société débuta ses activités minières.

Enfin, le 29 mars 2002, le Conseil des ministres adopta une « décision de principe » selon laquelle la mine d'or située dans les environs d'Ovacık et de Çamköy, dans le district de Bergama (Izmir), appartenant à la société en question, pouvait poursuivre ses activités, au vu de sa contribution à l'économie du pays. Cette décision ne fut pas rendue publique.

Le 30 juillet 2002, la 8e chambre du Conseil d'Etat déclara irrecevable un recours en annulation introduit par le barreau d'Izmir tendant à l'annulation de la décision du Conseil des ministres du 29 mars 2002 pour vice de procédure.

Le 7 mars 2004, l'assemblée plénière du Conseil d'Etat infirma l'arrêt du 30 juillet 2002. Elle considéra notamment que la décision litigieuse du Conseil des ministres n'avait pas été publiée au Journal officiel et n'avait pas été rendue publique, alors qu'il était évident que la reprise des activités de la mine d'or en question était fondée sur cette décision. Elle estima que, face à l'impossibilité pour la partie demanderesse d'obtenir une copie de la décision litigieuse, la juridiction administrative devait s'en procurer une d'office en vue d'assurer un exercice effectif du recours juridictionnel.

Le 23 juin 2004, la 6e chambre du Conseil d'Etat ordonna le sursis à l'exécution de la décision du Conseil des ministres. Elle dit notamment ceci:

Le recours en annulation concernant la décision du Conseil des ministres est toujours pendant devant le Conseil d'Etat.

Le 18 août 2004, la préfecture d'Izmir, se référant à l'arrêt du 23 juin 2004, ordonna la cessation de l'exploitation de la mine.

Par une lettre du 27 août 2004, le ministère de l'Environnement et des Forêts informa la sociétéNormandy Madencilik A.Ş. qu'il donnait un avis favorable au sujet de l'étude finale d'impact présentée par la société.

Les dispositions pertinentes concernant le droit de l'environnement et l'exécution des arrêts rendus par les tribunaux administratifs figurent dans l'arrêt Taşkın et autres précité (§§ 90–97).

Le règlement relatif à l'impact environnemental fut tout d'abord adopté, le 7 février 1993, par le ministère de l'Environnement. Un deuxième règlement succéda au premier le 27 juin 1997. Puis un nouveau règlement fut adopté et publié au Journal officiel du 6 juin 2002. Le règlement tel qu'il est en vigueur actuellement est celui qui fut publié au Journal officiel le 16 décembre 2003.

L'article 6 du règlement dispose:

Les requérants allèguent une violation des articles 2, 6, 8 et 13 de la Convention.

Le Gouvernement n'a présenté aucune exception d'irrecevabilité.

La Cour observe que le nombre de requérants fait l'objet d'une controverse entre les parties. En effet, alors que, dans un premier temps, le représentant des requérants a présenté une liste de 505 requérants, il n'a jamais pu produire tous les pouvoirs correspondants. Quant au Gouvernement, il fournit plusieurs lettres de renonciation à poursuivre leur requête signées par certains requérants.

Compte tenu de l'ensemble des éléments en sa possession, la Cour considère pouvoir établir que trois cent quinze requérants ont présenté des pouvoirs remplis en bonne et due forme. Par conséquent, elle estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que les griefs présentés par ces requérants posent de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond; il s'ensuit que ces griefs ne sauraient être déclarés manifestement mal fondés, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.

Les requérants allèguent que tant l'octroi par les autorités nationales d'une autorisation de recourir à un procédé d'exploitation d'une mine d'or par cyanuration que le processus décisionnel y relatif emportent violation de leurs droits garantis par l'article 8 de la Convention, lequel est ainsi libellé:

Le Gouvernement conteste l'applicabilité de l'article 8 au cas d'espèce et demande que la requête soit déclarée irrecevable.

D'emblée, la Cour rappelle avoir dit dans l'affaire Taşkın et autres (arrêt précité, § 113) que lorsque les effets dangereux d'une activité minière ont été déterminés dans le cadre d'une procédure d'évaluation de l'impact sur l'environnement, de manière àétablir un lien suffisamment étroit avec la vie privée et familiale, l'article 8 s'applique au cas d'espèce.

En l'occurrence, la Cour note que les intéressés résident dans les villages situés aux environs de la mine d'or d'Ovacık, qui recourt à la technique de lessivage au cyanure de sodium pour l'exploitation du gisement minier en question. Plusieurs études ont mis en évidence les risques que présentait la mine d'or et, se fondant sur celles-ci, le 13 mai 1997, le Conseil d'Etat a conclu que la décision d'octroi d'une autorisation n'était pas conforme à l'intérêt public. Par conséquent, il ne fait pas de doute que l'article 8 trouve à s'appliquer.

La Cour rappelle que, dans une affaire qui a trait à des décisions de l'Etat ayant une incidence sur des questions d'environnement, l'examen auquel elle peut se livrer comporte deux aspects. Premièrement, elle peut apprécier le contenu matériel de la décision des autorités nationales en vue de s'assurer qu'elle est compatible avec l'article 8. Deuxièmement, elle peut se pencher sur le processus décisionnel afin de vérifier si les intérêts de l'individu ont été dûment pris en compte (voir, mutatis mutandis, Hatton et autres c. Royaume-Uni[GC], no 36022/97, § 99, CEDH 2003-VIII).

En ce qui concerne le contenu de la décision prise par les autorités nationales d'octroyer une autorisation à la mine d'or d'Ovacık, la Cour ne voit aucune raison pertinente de s'écarter de la conclusion des juridictions internes selon laquelle cette décision n'était pas conforme à l'intérêt public (paragraphe 14 ci-dessus). Il lui reste donc à vérifier si, dans son ensemble, le processus décisionnel s'est déroulé dans le respect des garanties procédurales reconnues par l'article 8.

La Cour rappelle que, lorsqu'il s'agit pour un Etat de traiter des questions complexes de politique environnementale et économique, le processus décisionnel doit tout d'abord comporter la réalisation des enquêtes et études appropriées, de manière à prévenir et évaluer à l'avance les effets des activités qui peuvent porter atteinte à l'environnement et aux droits des individus et à permettre ainsi l'établissement d'un juste équilibre entre les divers intérêts concurrents en jeu. L'importance de l'accès du public aux conclusions de ces études ainsi qu'à des informations permettant d'évaluer le danger auquel il est exposé ne fait pas de doute. Enfin, les individus concernés doivent aussi pouvoir former un recours contre toute décision, tout acte ou toute omission devant les tribunaux, s'ils considèrent que leurs intérêts ou leurs observations n'ont pas été suffisamment pris en compte dans le processus décisionnel (Taşkın et autres, précité, § 118).

En l'espèce, la décision d'octroyer une autorisation à la mine d'or d'Ovacık adoptée le 19 octobre 1994 par le ministère de l'Environnement a été précédée d'une série d'enquêtes et d'études menées sur une longue période. D'abord, une étude d'impact a été effectuée; puis, le 26 octobre 1992, une réunion destinée à informer la population de la région a été organisée. Les requérants et les habitants de la zone ont eu accès à tous les documents pertinents, y compris l'étude en cause.

Lorsque, le 13 mai 1997, le Conseil d'Etat, saisi d'un recours en annulation, annula la décision du 19 octobre 1994, il se fonda sur l'obligation positive de l'Etat concernant le droit à la vie et le droit à l'environnement.

Toutefois, comme il a été noté dans l'arrêt Taşkın et autres précité (§ 122), la fermeture de la mine d'or d'Ovacık n'a pourtant été ordonnée que le 27 février 1998, soit dix mois après le prononcé de l'arrêt du 13 mai 1997 et quatre mois après sa signification à l'administration.

Par ailleurs, la longue querelle concernant la légalité des autorisations délivrées par différents ministères à la suite de l'intervention du premier ministre le 1er avril 2000 a pour seule origine le refus de l'administration de se conformer aux décisions de justice et à la législation interne. De fait, comme le soulignent les juridictions internes (paragraphes 27 et 29 ci-dessus), ces autorisations ne pouvaient avoir aucune base légale en l'absence d'une décision d'octroi d'une autorisation fondée sur une étude d'impact, au vu de l'article 6 du règlement concernant l'étude d'impact (paragraphe 32 ci-dessus). Nul n'invoque par ailleurs l'existence d'une nouvelle décision se substituant à celle qui fut annulée par les juridictions.

La Cour tient à rappeler que l'administration constitue un élément de l'Etat de droit, dont l'intérêt s'identifie avec celui d'une bonne administration de la justice, et que, si l'administration refuse ou omet de s'exécuter ou tarde à le faire, les garanties dont a bénéficié le justiciable pendant la phase judiciaire de la procédure perdent toute raison d'être (voir, mutatis mutandis, Hornsby c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997, Recueil 1997-II, pp. 510–511, § 41).

Cette constatation s'impose d'autant plus que les circonstances de l'espèce font clairement ressortir que, nonobstant les garanties procédurales accordées par la législation turque ainsi que la concrétisation de ces garanties par les décisions de justice, le Conseil des ministres autorisa le 29 mars 2002, par une décision qui ne fut pas rendue publique, la poursuite des activités de la mine d'or, laquelle avait déjà commencéà fonctionner en avril 2001 (paragraphes 23 et 24 ci-dessus). Les autorités ont ainsi privé de tout effet utile les garanties procédurales dont les requérants disposaient.

La Cour constate donc que l'Etat défendeur a failli à son obligation de garantir le droit des requérants au respect de leur vie privée et familiale, au mépris de l'article 8 de la Convention.

Par conséquent, il y a eu violation de cette disposition.

Les requérants allèguent que le refus de l'administration de se conformer aux décisions des juridictions administratives méconnaît leur droit à une protection judiciaire effective s'agissant des contestations sur leurs droits de caractère civil. Ils invoquent l'article 6 § 1 de la Convention, dont la partie pertinente est ainsi libellée:

Dans l'affaire Taşkın et autres (arrêt précité, §§ 130–134), la Cour a conclu que l'article 6 était applicable au cas d'espèce, dans la mesure où les requérants pouvaient de manière défendable prétendre avoir droit, en vertu du droit turc, à une protection contre les atteintes à l'environnement et que l'issue de la procédure devant les juridictions administratives portait sur des droits de caractère civil des intéressés. Tel est le cas en l'espèce.

Comme il a été noté ci-dessus, la Cour constate que l'arrêt du 13 mai 1997 rendu par le Conseil d'Etat (paragraphe 46 ci-dessus) n'a pas été exécuté dans les délais prévus à cet effet. Quant à la reprise des activités de la mine d'or d'Ovacık le 13 avril 2001, fondée sur les autorisations ministérielles suscitées directement par le premier ministre, elle n'avait aucune base légale et revenait, comme le soulignent les juridictions administratives (paragraphe 27 ci-dessus), à contourner une décision de justice. Une telle situation porte atteinte à l'Etat de droit, fondé sur la prééminence du droit et la sécurité des rapports juridiques.

Au vu des considérations qui précèdent, la Cour estime que les autorités nationales ont omis de se conformer réellement et dans un délai raisonnable au jugement rendu par le tribunal administratif d'Izmir le 15 octobre 1997 et confirmé par le Conseil d'Etat le 1er avril 1998, privant ainsi l'article 6 § 1 de tout effet utile.

Il y a donc eu violation de l'article 6 § 1 de la Convention.

Les requérants soutiennent que l'octroi par les autorités nationales d'une autorisation d'exploitation d'une mine d'or par cyanuration ainsi que le refus de ces autorités de se conformer aux décisions des juridictions administratives constituent respectivement une violation de leur droit à la vie et de leur droit à une protection judiciaire effective. Ils invoquent les articles 2 et 13 de la Convention.

La Cour constate que ces griefs sont, par essence, les mêmes que ceux soumis sous l'angle des articles 8 et 6 § 1 de la Convention, considérés ci-dessus. Dès lors, elle estime qu'il ne s'impose pas de les examiner séparément sous l'angle des dispositions invoquées.

Aux termes de l'article 41 de la Convention,