EHRM, 20-04-2006, nr. 10180/04

Le Gouvernement rappelle qu'il ressort de la jurisprudence de la Cour que, même si son application dans chaque cas d'espèce est assujettie à des limitations, l'immunité des membres du Parlement pour les opinions exprimées dans l'exercice de leurs fonctions n'est pas en soi contraire à la Convention. Ceci correspond par ailleurs à la jurisprudence dégagée par la Cour constitutionnelle italienne à partir de l'arrêt n^o 10 de 2000. Cette dernière s'est, en particulier, penchée sur les circonstances particulières des affaires qui lui ont été soumises afin d'établir s'il y avait un lien entre les déclarations litigieuses et l'exercice de fonctions parlementaires.

Le Gouvernement doute de la compétence de la Cour pour trancher une telle question, qui porte sur des questions de fait et relève de l'interprétation et de l'application de la loi nationale. Il devrait appartenir au juge national de décider si l'article 68 de la Constitution trouve ou non à s'appliquer. Si le juge du fond est en désaccord avec une délibération du Parlement, il peut soulever un conflit d'attributions devant la Cour constitutionnelle.

A supposer même que la Cour ait une telle compétence, celle-ci ne saurait s'exercer que dans des situations où le lien — ou l'absence de lien — entre la fonction parlementaire et les déclarations est évident. De l'avis du Gouvernement, tel ne serait pas le cas en l'espèce. En effet, les déclarations de MM. Taormina et Pecorella s'inscrivaient dans le cadre d'un débat politique qui se déroulait dans les chambres législatives. A l'époque des faits, le Parlement était en train d'examiner un projet de loi concernant les commissions rogatoires, qui était au centre d'une polémique en raison des conséquences qu'il aurait pu avoir sur certaines procédures pénales en cours. De plus, la décision du ministre de la Justice de ‘licencier ’certains magistrats détachés auprès de son ministère avait suscité des vives réactions. Les ministres étant politiquement responsables de leur actes devant le Parlement, le lieu naturel de cette discussion étaient les chambres législatives, qui auraient pu, le cas échéant, aller jusqu'à présenter une motion de défiance à l'encontre du ministre concerné. A cet égard, le Gouvernement rappelle que deux questions parlementaires furent adressées au ministre.

Les polémiques décrites ci-dessus se sont poursuivies dans la presse, donnant lieu aux déclarations litigieuses de MM. Taormina et Pecorella. De l'avis du Gouvernement, ces dernières seraient donc liées à l'exercice d'une compétence propre du Parlement, ce qui rapprocherait la présente requête de l'affaire A. c. Royaume-Uni (n^o 35373/97, CEDH 2002-X) et la différencierait des affaires Cordova et De Jorio précitées.

Le Gouvernement souligne également que les juridictions nationales ont apprécié en leur âme et conscience les faits de la cause et la possibilité de soulever un conflit entre pouvoirs de l'Etat devant la Cour constitutionnelle. Rien n'imposait aux juges du fond de s'abstenir de soulever un tel conflit ou de classer les poursuites. Ceci ressort par ailleurs de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, telle qu'établie, en particulier, dans les arrêts n^os 120, 246, 347 et 348 de 2004.

Les requérants considèrent que les déclarations de MM. Pecorella et Taormina n'étaient nullement liées à une fonction typique des assemblées législatives, et ne pouvaient dès lors être couvertes par une immunité. Ils rappellent qu'aux termes de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et de la Cour de cassation, la ‘fonction parlementaire’ne peut pas couvrir toute l'activité politique d'un député ou d'un sénateur. De plus, les affirmations de MM Taormina et Pecorella n'ont pas été faites au cours d'une réunion électorale, mais lors d'une interview à un journal à large diffusion.

En l'espèce, les députés mis en cause ont en substance affirmé que le ministre de la Justice avait licencié les magistrats du bureau législatif en raison d'actes de déloyauté. En attribuant des comportements répréhensibles aux requérants, MM. Pecorella et Taormina n'ont pas exprimé des opinions, mais ont relaté de faits portant atteinte à l'honneur et à la dignité des intéressés. Ces affirmations diffamatoires ont par ailleurs été démenties par le ministre de la Justice lui-même, qui a indiqué les vraies raisons de sa décision.

Les requérants soulignent également qu'avant leurs interviews avec la presse, MM. Pecorella et Taormina n'étaient pas intervenus au sein des chambres législatives pour soulever la question d'un manque de loyauté des magistrats. Les actes parlementaires cités par le Gouvernement sont postérieurs aux interviews litigieuses et MM. Pecorella et Taormina ne semblent pas avoir participéà la discussion y relative.

De l'avis des requérants, l'immunité octroyée à MM. Pecorella et Taormina s'est traduite en un privilège injustifié, qui a porté atteinte à leur droit d'accès à un tribunal. Il ressortirait par ailleurs de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle citée par le Gouvernement qu'en l'espèce l'immunité n'aurait pas dûêtre octroyée. De plus, selon la jurisprudence dégagée par la Cour dans les affaires Cordova c. Italie précitées, l'absence d'un lien clair entre les opinions exprimées et les fonctions parlementaires peut affecter le juste équilibre devant régner en la matière entre le but de l'immunité et les moyens employés pour la faire valoir, et cela particulièrement lorsque les autorités internes ont fondé leur évaluation sur la nature prétendument politique des déclarations litigieuses. Afin d'établir si les opinions exprimées en dehors du Parlement étaient liées aux fonctions parlementaires, il faudrait vérifier si le député ou le sénateur mis en cause a relatéà l'extérieur des déclarations préalablement faites au sein des chambres législatives, ce qui n'était manifestement pas le cas en l'espèce.

La Cour note que, par ses délibérations des 18 décembre 2002 et 27 mai 2003, le Parlement a déclaré que les affirmations de MM. Taormina et Pecorella étaient couvertes par l'immunité consacrée par l'article 68 § 1 de la Constitution, ce qui empêchait de continuer toute procédure pénale ou civile visant àétablir la responsabilité des députés en question et à obtenir la réparation des dommages subis.

S'il est vrai que la légitimité des délibérations a fait l'objet d'un examen du GIP, on ne saurait toutefois comparer une telle appréciation à une décision sur le droit des requérants à la protection de leur réputation, ni considérer qu'un degré d'accès au juge limitéà la faculté de poser une question préliminaire suffisait pour assurer aux requérants le ‘droit à un tribunal’, eu égard au principe de la prééminence du droit dans une société démocratique (Cordova (n^os 1 et 2) précités, respectivement § 52 et § 53, De Jorio précité, § 53, et, mutatis mutandis, Waite et Kennedy c. Allemagne[GC], n^o 26083/94, § 58, CEDH 1999-I). A ce sujet, il convient de rappeler que l'effectivité du droit en question demande qu'un individu jouisse d'une possibilité claire et concrète de contester un acte portant atteinte à ses droits (Bellet c. France, arrêt du 4 décembre 1995, série A n^o 333-B, p. 42, § 36). Dans la présente affaire, à la suite des délibérations de la Chambre des députés des 18 décembre 2002 et 27 mai 2003, les poursuites entamées contre MM. Taormina et Pecorella ont été classées, et les requérants se sont vus priver de la possibilité d'obtenir quelque forme de réparation que ce soit pour leur préjudice allégué.

Dans ces conditions, la Cour considère que les requérants ont subi une ingérence dans leur droit d'accès à un tribunal (voir, mutatis mutandis, Cordova (n^os 1 et 2) précités, respectivement §§ 52–53 et §§ 53–54, et De Jorio précité, §§ 45–47).

Elle rappelle ensuite que ce droit n'est pas absolu, mais peut donner lieu à des limitations implicitement admises. Néanmoins, ces limitations ne sauraient restreindre l'accès ouvert à l'individu d'une manière ou à un point tels que le droit s'en trouve atteint dans sa substance même. En outre, elles ne se concilient avec l'article 6 § 1 que si elles poursuivent un but légitime et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (voir, parmi beaucoup d'autres, Khalfaoui c. France, n^o 34791/97, §§ 35–36, CEDH 1999-IX, et Papon c. France, n^o 54210/00, § 90, 25 juillet 2002 ; voir également le rappel des principes pertinents dans Fayed c. Royaume-Uni, arrêt du 21 septembre 1994, série A n^o 294-B, pp. 49–50, § 65).

La Cour relève que le fait pour les Etats d'accorder généralement une immunité plus ou moins étendue aux membres du Parlement constitue une pratique de longue date, qui vise à permettre la libre expression des représentants du peuple et à empêcher que des poursuites partisanes puissent porter atteinte à la fonction parlementaire. Dans ces conditions, la Cour estime que l'ingérence en question, qui était prévue par l'article 68 § 1 de la Constitution, poursuivait des buts légitimes, à savoir la protection du libre débat parlementaire et le maintien de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire (voir A. c. Royaume-Uni précité, §§ 75–77, Cordova (n^os 1 et 2) précités, respectivement § 55 et § 56, et De Jorio précité, § 49).

Il reste à vérifier si les conséquences subies par les requérants étaient proportionnées aux buts légitimes visés.

S'agissant des principes généraux concernant la proportionnalité des ingérences en matière d'immunité parlementaire, la Cour renvoie tout d'abord à la jurisprudence qu'elle a dégagée dans les affaires Cordova c. Italie (Cordova (n^os 1 et 2) précités, respectivement §§ 57–61 et §§ 58–62).

En l'espèce, la Cour relève que, prononcées dans le cadre d'interviews avec la presse, et donc en dehors d'une chambre législative, les déclarations litigieuses de MM. Taormina et Pecorella n'étaient pas liées à l'exercice de fonctions parlementaires stricto sensu. Il est vrai qu'une note interne critiquant le projet de loi sur les commissions rogatoires internationales avait été produite au cours des débats parlementaires. Il n'en demeure pas moins que les commentaires des deux députés mis en cause par les requérants ne portaient pas sur le contenu de cette note, mais sur l'opportunité de ‘licencier’ les requérants en conséquence de leur prétendue violation des obligations de confidentialité et loyauté qui leur incombaient. Ainsi faisant, MM. Taormina et Pecorella n'ont pas exprimé des opinions de nature politique quant aux relations entre la magistrature et le pouvoir exécutif, ou au sujet du projet de loi sur les commissions rogatoires, mais ont attribué des comportements précis et fautifs aux requérants. Or, dans un tel cas, on ne saurait justifier un déni d'accès à la justice par le seul motif que la querelle pourrait être de nature politique ou liée à une activité politique (voir, mutatis mutandis, Cordova (n^o 2) précité, § 63, et De Jorio précité, § 53).

De l'avis de la Cour, l'absence d'un lien évident avec une activité parlementaire appelle une interprétation étroite de la notion de proportionnalité entre le but visé et les moyens employés. Il en est particulièrement ainsi lorsque les restrictions au droit d'accès découlent d'une délibération d'un organe politique. Conclure autrement équivaudrait à restreindre d'une manière incompatible avec l'article 6 § 1 de la Convention le droit d'accès à un tribunal des particuliers chaque fois que les propos attaqués en justice ont étéémis par un membre du Parlement (Cordova (n^os 1 et 2) précités, respectivement § 63 et § 64, et De Jorio précité, § 54).

La Cour estime qu'en l'espèce les ordonnances de non-lieu prononcées en faveur de MM. Taormina et Pecorella, qui ont eu comme conséquence de paralyser toute autre action tendant à assurer la protection de la réputation des requérants, n'ont pas respecté le juste équilibre qui doit régner en la matière entre les exigences de l'intérêt général de la communauté et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux de l'individu.

La Cour attache également de l'importance au fait qu'après les délibérations du Parlement des 18 décembre 2002 et 27 mai 2003 et le prononcé des ordonnances de non-lieu, les requérants ne disposaient pas d'autres voies raisonnables pour protéger efficacement leurs droits garantis par la Convention (voir, a contrario, Waite et Kennedy précité, §§ 68–70, et A. c. Royaume-Uni précité, § 86).

A cet égard, la Cour rappelle que dans les affaires Cordova et De Jorio, elle avait noté que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle avait connu une certaine évolution et que la haute juridiction italienne estimait désormais illégitime que l'immunité soit étendue à des propos n'ayant pas de rapport substantiel avec des actes parlementaires préalables dont le représentant concerné pourrait passer pour s'être fait l'écho (Cordova (n^os 1 et 2) précités, respectivement § 65 et § 66, et De Jorio précité, § 56). Il n'en demeure pas moins que dans la présente affaire le GIP a estimé que des propos formulés en dehors des chambres législatives et non étroitement liés à un acte parlementaire préalable rentraient dans l'exercice de ‘fonctions parlementaires ’et étaient couverts par l'article 68 § 1 de la Constitution.

Il n'appartient pas à la Cour — le Gouvernement le souligne à juste titre — de se pencher sur l'exactitude de cette interprétation en droit interne. En effet, c'est au premier chef aux autorités nationales, et notamment aux cours et aux tribunaux, qu'il incombe d'interpréter la législation interne (Edificaciones March Gallego S.A. c. Espagne, arrêt du 19 février 1998, Recueil 1998-I, p. 290, § 33, et Pérez de Rada Cavanilles c. Espagne, arrêt du 28 octobre 1998, Recueil 1998-VIII, p. 3255, § 43). En revanche, le rôle de la Cour est celui de vérifier la compatibilité avec la Convention des effets de pareille interprétation (Cordova (n^o 1) précité, § 57, Kaufmann c. Italie, n^o 14021/02, § 33, 19 mai 2005, et Ielo c. Italie, n^o 23053/02, § 55, 6 décembre 2005). Sans examiner in abstracto la législation et la pratique pertinentes, elle doit rechercher si la manière dont elles ont touché les requérants a enfreint la Convention (voir, mutatis mutandis, Padovani c. Italie, arrêt du 26 février 1993, série A n^o 257-B, p. 20, § 24). Or, comme la Cour vient de le constater (paragraphe 64 ci-dessus), l'entrave au droit d'accès à la justice des requérants n'a pas été, en l'espèce, proportionnée aux buts légitimes poursuivis.

Au vu de ce qui précède, la Cour conclut qu'il y a eu violation du droit d'accès à un tribunal garanti aux requérants par l'article 6 § 1 de la Convention.