HvJ EG, 05-06-2007, nr. C-170/04

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van een nationale bepaling als artikel 2, eerste alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet, die particulieren verbiedt alcoholhoudende dranken in te voeren, moet worden getoetst aan artikel 31 EG, betreffende nationale monopolies van commerciële aard, of aan artikel 28 EG, dat kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking verbiedt.

Vaststaat dat de nationale maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, een van de bepalingen van de alcoholwet is, waarbij mede een monopolie van commerciële aard is ingesteld waaraan een exclusief recht op de detailverkoop van alcoholhoudende dranken in Zweden is verleend. Dat monopolie is toegekend aan Systembolaget.

De bepalingen inzake het bestaan en de werking van dat monopolie moeten volgens de rechtspraak van het Hof worden getoetst aan artikel 31 EG, dat specifiek van toepassing is op de wijze waarop een nationaal monopolie van commerciële aard zijn uitsluitend recht uitoefent (zie arresten van 17 februari 1976, Miritz, 91/75, Jurispr. blz. 217, punt 5; 20 februari 1979, Rewe-Zentral, ‘Cassis de Dijon’, 120/78, Jurispr. blz. 649, punt 7; 13 maart 1979, Hansen, 91/78, Jurispr. blz. 935, punten 9 en 10; 14 december 1995, Banchero, C-387/93, Jurispr. blz. I-4663, punt 29, en 23 oktober 1997, Franzén, C-189/95, Jurispr. blz. I-5909, punt 35).

Daarentegen moet de invloed op het intracommunautaire handelsverkeer van andere bepalingen van de nationale wetgeving, die losstaan van de werking van het monopolie maar daarop wel invloed hebben, worden beoordeeld in het licht van artikel 28 EG (zie arrest Franzén, reeds aangehaald, punt 36).

Derhalve moet worden onderzocht of het verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, een bepaling inzake het bestaan en de werking van het monopolie is.

De specifieke functie die de alcoholwet aan het monopolie verleent, bestaat in de uitoefening van de exclusiviteit op de verkoop in het klein in Zweden van alcoholhoudende dranken aan consumenten, met uitzondering van de horecasector. Vaststaat dat deze exclusiviteit niet geldt voor de invoer van die dranken.

Hoewel de maatregel die in het hoofdgeding aan de orde is, door de invoer van alcoholhoudende dranken op het grondgebied van het Koninkrijk Zweden te reguleren, het vrij verkeer van goederen binnen de Europese Gemeenschap beïnvloedt, regelt hij als zodanig niet de uitoefening door dat monopolie van zijn exclusieve recht om op het Zweedse grondgebied alcoholhoudende dranken in het klein te verkopen.

Deze maatregel, die dus niet de uitoefening door dit monopolie van zijn specifieke functie betreft, kan dan ook niet worden geacht betrekking te hebben op het bestaan zelf van het monopolie.

Verder blijkt uit de gegevens die het Hof ter kennis zijn gebracht, dat Systembolaget krachtens artikel 5 van hoofdstuk 5 van de alcoholwet in beginsel gehouden is om op verzoek en op kosten van de consument eender welke alcoholhoudende drank in te voeren. Het bij artikel 2, eerste alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet aan particulieren opgelegde verbod om alcoholhoudende dranken in te voeren, heeft dus tot gevolg dat consumenten die dergelijke dranken wensen te kopen, zich tot het monopolie moeten wenden, en kan derhalve een invloed hebben op de werking van dat monopolie.

Een dergelijk verbod regelt de werking van het monopolie evenwel niet werkelijk, aangezien het geen betrekking heeft op de modaliteiten van de detailverkoop van alcoholhoudende dranken op het Zweedse grondgebied. Het strekt met name niet tot regeling van het stelsel van selectie van de producten door het monopolie, van zijn verkoopnet, van de organisatie van de verkoop of de reclame voor de door het monopolie verkochte producten.

Verder is dat verbod een gevolg van de bepalingen van hoofdstuk 4 van de alcoholwet, dat aan de groothandel is gewijd. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de regels van dat hoofdstuk, die de invoer van alcoholhoudende dranken voorbehouden aan houders van een groothandelsvergunning, niet behoren tot de maatregelen die de werking van het monopolie regelen (zie in die zin arrest Franzén, reeds aangehaald, punten 34, 67 en 70).

Derhalve kan een dergelijk verbod niet worden beschouwd als een bepaling inzake het bestaan en de werking van het monopolie. Voor het onderzoek van de verenigbaarheid van een dergelijke maatregel met het gemeenschapsrecht, inzonderheid de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, is artikel 31 EG dus niet relevant.

Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat een nationale bepaling als artikel 2, eerste alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet, die particulieren verbiedt alcoholhoudende dranken in te voeren, moet worden getoetst aan artikel 28 EG, en niet aan artikel 31 EG.

De tweede vraag is slechts gesteld voor het geval dat het Hof mocht oordelen dat het verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, moet worden getoetst aan artikel 31 EG.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag behoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een maatregel die particulieren verbiedt alcoholhoudende dranken in te voeren, zoals vastgesteld bij de alcoholwet, een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG is, ook indien die wet de houder van het monopolie op de detailverkoop verplicht de betrokken dranken op verzoek te leveren en dus in voorkomend geval ook in te voeren.

Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het vrije verkeer van goederen een fundamenteel beginsel van het Verdrag is, dat tot uitdrukking komt in het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen en maatregelen van gelijke werking tussen de lidstaten (arrest van 10 januari 2006, De Groot en Slot Allium en Bejo Zaden, C-147/04, Jurispr. blz. I-245, punt 70).

Het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen ziet op iedere regeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren (zie met name arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5; 23 september 2003, Commissie/Denemarken, C-192/01, Jurispr. blz. I-9693, punt 39; 2 december 2004, Commissie/Nederland, C-41/02, Jurispr. blz. I-11375, punt 39, en arrest De Groot en Slot Allium en Bejo Zaden, reeds aangehaald, punt 71).

In casu moet allereerst worden vastgesteld dat de bepalingen van artikel 5 van hoofdstuk 5 van de alcoholwet, in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, Systembolaget de mogelijkheid gaven een verzoek van een consument om hem niet tot het assortiment van het monopolie behorende dranken te leveren en dus in voorkomend geval voor hem in te voeren, te weigeren. Derhalve vormt het aan particulieren opgelegde verbod om dergelijke dranken rechtstreeks in Zweden in te voeren zonder deze persoonlijk te vervoeren, dat niet wordt gecompenseerd door een in alle gevallen op het monopolie rustende verplichting om ze in te voeren wanneer belangstellenden daarom verzoeken, een kwantitatieve invoerbeperking.

Ongeacht de in het vorige punt genoemde mogelijkheid, staat immers buiten kijf dat wanneer consumenten een beroep doen op Systembolaget om in te voeren alcoholhoudende dranken te verkrijgen, zij verschillende ongemakken ondervinden, waarmee zij niet te maken zouden hebben als zij zelf de invoer zouden verrichten.

Uit de gegevens die tijdens de schriftelijke behandeling en ter terechtzitting zijn verstrekt, blijkt in dit opzicht dat de betrokken consumenten in een winkel van het monopolie een bestelbon moeten invullen, dat zij moeten terugkomen om die bon te ondertekenen wanneer het aanbod van de leverancier is aanvaard, en dat zij vervolgens de goederen na de invoer moeten afhalen. De bestelling wordt ook slechts aanvaard vanaf een minimumaantal in te voeren flessen. De consument heeft geen invloed op de vervoervoorwaarden of op de wijze waarop de bestelde dranken worden verpakt, en kan niet kiezen welk soort flessen hij wil bestellen. Verder betaalt de koper bij elke invoer naast de door de leverancier gefactureerde prijs voor de dranken, ook de administratie- en vervoerskosten van Systembolaget en een marge van 17 %, kosten die hij in beginsel niet zou hebben indien hij de producten zelf rechtstreeks invoerde.

Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord dat een maatregel die particulieren verbiedt alcoholhoudende dranken in te voeren, zoals vastgesteld in artikel 2, eerste alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet, een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG is, ook indien die wet de houder van het monopolie op de detailverkoop verplicht de betrokken dranken op verzoek te leveren en dus in voorkomend geval ook in te voeren.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een maatregel die particulieren verbiedt alcoholhoudende dranken in te voeren, zoals vastgesteld in artikel 2, eerste alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet, op grond van artikel 30 EG gerechtvaardigd kan worden geacht uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen.

Het is juist dat maatregelen die kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 28 EG vormen, zoals in artikel 30 EG is bepaald, met name gerechtvaardigd kunnen zijn uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen (zie in die zin arrest Franzén, reeds aangehaald, punt 75).

Volgens vaste rechtspraak nemen de gezondheid en het leven van personen de eerste plaats in onder de goederen en belangen die door artikel 30 EG worden beschermd, en staat het binnen de door het Verdrag gestelde grenzen aan de lidstaten om te beslissen op welk niveau zij de bescherming ervan wensen te verzekeren (zie arrest van 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband, C-322/01, Jurispr. blz. I-14887, punt 103, en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een regeling die als doel heeft om het alcoholgebruik te sturen ter voorkoming van schadelijke gevolgen voor de gezondheid van mensen en voor de maatschappij door alcoholhoudende substanties, en die derhalve alcoholmisbruik probeert tegen te gaan, onder de in artikel 30 EG erkende aandachtsgebieden van volksgezondheid en openbare orde valt (zie arrest van 28 september 2006, Ahokainen en Leppik, C-434/04, Jurispr. blz. I-9171, punt 28).

Het is evenwel noodzakelijk dat de betrokken maatregel, zoals artikel 30 EG vereist, geen middel tot willekeurige discriminatie noch een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten vormt.

In dat verband beschikt het Hof niet over informatie op grond waarvan kan worden aangenomen dat de belangen van volksgezondheid die de Zweedse autoriteiten hebben aangevoerd in de omstandigheden genoemd in de punten 44 en 48 van dit arrest, voor een ander doel zijn gebruikt, en wel om goederen uit andere lidstaten te discrimineren of bepaalde nationale producties zijdelings te beschermen (arrest van 8 maart 2001, Gourmet International Products, C-405/98, Jurispr. blz. I-1795, punt 32, en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Verder is een nationale regeling of praktijk die de import beperkt of kan beperken, slechts verenigbaar met het Verdrag voor zover zij noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de gezondheid en het leven van personen. Een nationale regeling of praktijk valt niet onder de afwijking van artikel 30 EG, wanneer de gezondheid en het leven van personen even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die de intracommunautaire handel minder beperken (zie in die zin arrest Deutscher Apothekerverband, reeds aangehaald, punt 104).

Dienaangaande poogt de Zweedse regering het verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, allereerst te rechtvaardigen met de noodzaak het alcoholgebruik in het algemeen te beperken.

Vastgesteld moet echter worden dat het aan particulieren opgelegde verbod om rechtstreeks alcoholhoudende dranken in te voeren, de aanbodbronnen voor de consument weliswaar beperkt en er tot op zekere hoogte toe kan bijdragen de schadelijke gevolgen van die dranken te vermijden doordat de bevoorrading wordt bemoeilijkt, maar dat de consument Systembolaget volgens artikel 5 van hoofdstuk 5 van de alcoholwet niettemin steeds kan verzoeken hem die producten te leveren.

Uit punt 33 van dit arrest blijkt dat Systembolaget volgens artikel 5 van hoofdstuk 5 van de alcoholwet in de versie die gold ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, naast de verplichting om op verzoek alcoholhoudende dranken te leveren, de mogelijkheid had om een dergelijke bestelling te weigeren. Dat artikel bepaalde evenwel niet op welke gronden een weigering kon worden gebaseerd. Uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt hoe dan ook niet dat Systembolaget in de praktijk levering heeft geweigerd omdat de bestelling een bepaalde maximumhoeveelheid alcohol of althans een dergelijk maximum voor de meest alcoholhoudende dranken te boven ging.

Het aan particulieren opgelegde verbod om rechtstreeks alcoholhoudende dranken in te voeren, lijkt derhalve een middel om één distributiekanaal van die producten te bevoordelen door de vraag naar in te voeren dranken naar Systembolaget te dirigeren. Gelet op het gestelde doel, algemene beperking van het alcoholgebruik in het belang van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, moet dat verbod, wegens de veeleer marginale effecten in dit opzicht, niet geschikt worden geacht om dat doel te bereiken.

De Zweedse regering stelt vervolgens dat het verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, doordat het de vraag naar Systembolaget dirigeert, beantwoordt aan het doel jongeren te beschermen tegen de nadelige gevolgen van alcoholgebruik, aangezien Systembolaget, dat de leeftijd van de kopers moet verifiëren, geen alcoholhoudende dranken mag verkopen aan personen jonger dan twintig jaar. Ingevolge artikel 2, tweede alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet is het personen jonger dan twintig jaar trouwens ook verboden om als reiziger alcohol in Zweden in te voeren.

Het staat buiten kijf dat wanneer het verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, een middel is dat werkelijk belet dat jongeren kopers van alcoholhoudende dranken worden, en dus het risico verkleint dat zij alcoholgebruikers worden, het gerechtvaardigd moet worden geacht uit hoofde van het in artikel 30 EG genoemde doel van bescherming van de volksgezondheid.

Aangezien een verbod als dat wat voortvloeit uit de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, een afwijking van het beginsel van het vrije verkeer van goederen vormt, is het aan de nationale autoriteiten om het bewijs te leveren dat die regeling voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en dus noodzakelijk is ter verwezenlijking van het gestelde doel, en dat dit doel niet zou kunnen worden bereikt door verbodsbepalingen of beperkingen die minder ver gaan of die de intracommunautaire handel minder beperken (zie in die zin arrest van 14 juli 1994, Van der Veldt, C-17/93, Jurispr. blz. I-3537, punt 15, en reeds aangehaalde arresten Franzén, punten 75 en 76, en Ahokainen en Leppik, punt 31).

Het invoerverbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, geldt echter voor iedereen, ongeacht de leeftijd. Het gaat dus duidelijk verder dan wat noodzakelijk is ter bereiking van het doel jongeren te beschermen tegen de nadelige gevolgen van alcoholgebruik.

Met betrekking tot de noodzaak om de leeftijd te controleren, moet worden opgemerkt dat de nationale wettelijke regeling, door met het in het hoofdgeding omstreden verbod de verkoop van ingevoerde alcoholhoudende dranken te beperken tot de winkels van Systembolaget, het op de markt brengen van die dranken binnen een gecentraliseerd en samenhangend stelsel wil brengen, dat het de personeelsleden van het monopolie overeenkomstig het nagestreefde doel mogelijk moet maken zich er naar behoren van te vergewissen dat de producten slechts worden afgeleverd aan personen die meer dan twintig jaar oud zijn.

Niettemin blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt, dat Systembolaget weliswaar in beginsel dergelijke distributiemethoden en controles van de leeftijd van de kopers hanteert, doch dat er andere kanalen voor de distributie van alcoholhoudende dranken bestaan, zodat de verantwoordelijkheid voor die controle op derden komt te rusten. In het bijzonder wordt niet betwist dat Systembolaget aanvaardt dat de leeftijdscontrole door diverse personen kan worden verricht bij de levering van alcoholhoudende dranken buiten de vestigingen van het monopolie, bijvoorbeeld in levensmiddelenzaken of tankstations. Bovendien is het bestaan van een dergelijke controle zelf niet duidelijk aangetoond noch verifieerbaar in het geval dat de alcoholhoudende dranken door Systembolaget worden geleverd, met name, zoals de Zweedse regering heeft gesteld, ‘via de post of met elk ander geschikt transportmiddel aan het dichtstbijzijnde station of de dichtstbijzijnde bushalte’.

Derhalve lijkt niet geheel verzekerd dat de leeftijd van de personen aan wie die dranken worden geleverd, onder alle omstandigheden daadwerkelijk onberispelijk wordt gecontroleerd, en wordt het met het huidige stelsel nagestreefde doel dus slechts ten dele bereikt.

Rest de vraag of er maatregelen denkbaar zijn waarmee dit doel van bescherming van de gezondheid van jongeren op minstens even doeltreffende wijze kan worden bereikt, maar die het beginsel van het vrije verkeer van goederen minder schenden en de regeling in kwestie zouden kunnen vervangen.

De Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft dienaangaande onweersproken gesteld dat de leeftijd zou kunnen worden geverifieerd door middel van een verklaring waarin degene voor wie de ingevoerde dranken bestemd zijn, op een formulier dat bij de goederen wordt gevoegd op het tijdstip van invoer, bevestigt dat hij meer dan twintig jaar oud is. Uit de gegevens waarover het Hof beschikt, kan niet worden opgemaakt dat een dergelijke methode, in combinatie met passende strafrechtelijke sancties in geval van niet-nakoming, noodzakelijkerwijs minder doeltreffend zou zijn dan die welke Systembolaget toepast.

Derhalve is niet aangetoond dat het verbod dat in het hoofdgeding aan de orde is, evenredig is aan het doel jongeren te beschermen tegen de nadelige gevolgen van alcoholgebruik.

Bijgevolg moet op de vierde vraag worden geantwoord dat een maatregel die particulieren verbiedt alcoholhoudende dranken in te voeren, zoals vastgesteld in artikel 2, eerste alinea, van hoofdstuk 4 van de alcoholwet,

niet op grond van artikel 30 EG gerechtvaardigd kan worden geacht uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen.