HvJ EG, 23-10-2007, nr. C-11/06, nr. C-12/06

Artikel 17, lid 1, EG stelt een ‘burgerschap van de Unie’ in, waardoor het individu tot middelpunt van de activiteiten van de Unie is gemaakt.4.‘Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit’; elke staat bepaalt derhalve ingevolge zijn eigen wetgeving wie zijn onderdanen zijn.5.

Krachtens artikel 17, lid 2, EG genieten de burgers van de Unie de rechten en zijn zij onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn gesteld. Het bezit van deze hoedanigheid verleent volgens artikel 18 EG met name het ‘recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven’, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Ook zijn aan dit burgerschap kiesrechten (artikel 19 EG), het recht op bescherming in derde landen (artikel 20 EG) en het klacht- en verzoekrecht (artikel 21 EG) verbonden.

In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie6. wordt het burgerschapsbegrip van artikel 17 EG op verschillende plaatsen gebruikt7. en in artikel 45, lid 1, is het ‘recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven’ verankerd.

Het optreden van de Gemeenschap om de overeengekomen doelstellingen te bereiken omvat krachtens artikel 3, lid 1, sub q, EG ‘een bijdrage tot onderwijs en opleiding van hoog gehalte en tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten’.

Hoofdstuk 3 in titel XI van het derde deel van het Verdrag is gewijd aan ‘Onderwijs, beroepsopleiding en jeugd’. Het omvat de in 1992 bij het Verdrag betreffende de Europese Unie ingevoerde artikelen 149 en 150 EG.

Artikel 149 EG bepaalt:

Artikel 150 EG omschrijft in woorden van gelijke strekking het beleid met betrekking tot de beroepsopleiding.

Omdat er groepen mensen met onderscheiden eigenschappen bestaan, is het niet verwonderlijk dat de Gemeenschap hun speciale aandacht schenkt, zoals in richtlijn 93/96/EEG van de Raad van 29 oktober 1993 inzake het verblijfsrecht voor studenten.8.

Met de instelling van het burgerschap van de Unie werd duidelijk dat de regelingen betreffende de vrijheid van verkeer en verblijf moesten worden aangepast. Dit is gebeurd door richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden9., waarbij richtlijn 93/96 is ingetrokken.

Richtlijn 2004/38 regelt het uitreis- en inreisrecht van het grondgebied van de lidstaten (artikelen 4 en 5), evenals het verblijfsrecht, dat aan een aantal voorwaarden wordt verbonden die verschillen naar gelang de duur van het verblijf:

Grzelczyk, een Fransman, studeerde lichamelijke opvoeding aan de Université Catholique de Louvain-la-Neuve (België); hij droeg zelf zijn woon- en studiekosten. Aan het begin van het vierde en laatste jaar van zijn studie verzocht hij om toekenning van het minimex - bestaansminimum; dit werd hem geweigerd omdat hij geen Belg was.

Het Hof riep in herinnering dat het in het arrest Hoeckx34. het minimex had aangemerkt als een ‘sociaal voordeel in de zin van verordening nr. 1612/68’35. (punt 27); het wees ook op de wijzigingen in de geldende nationale regeling (punt 28), op grond waarvan een student met de Belgische nationaliteit die geen werknemer was in de zin van verordening nr. 1612/68 en zich in dezelfde omstandigheden als Grzelczyk bevond, de noodzakelijke voorwaarden om aanspraak te hebben op het bestaansminimum vervulde, en stelde bijgevolg ‘een discriminatie uitsluitend op grond van nationaliteit’ vast (punt 29), die ‘in beginsel’ verboden werd door artikel 6 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 12 EG), dat ‘met het oog op de vaststelling van de werkingssfeer ervan […] in samenhang met de verdragsbepalingen betreffende het burgerschap van de Unie’ moest worden gelezen (punt 30).

Na enige overwegingen over dit burgerschap van de Unie (punten 31 tot en met 33) en beschouwingen over de in de arresten Lair en Brown gevestigde rechtspraak (punten 34 en 35) legde het Hof de verbinding tussen het verbod van discriminatie en het door richtlijn 93/96 beperkte ‘recht […] vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven’, waarbij het de vereiste economische solvabiliteit benadrukte en wees op het onderscheid dat, gegeven ‘de bijzondere kenmerken van het verblijf van studenten’, bestaat tussen deze richtlijn en de richtlijnen 90/364 en 90/365 (punten 37 tot en met 44)36., daarbij de veranderlijkheid van de situaties onderstrepend (punt 45).

D'Hoop, een Belgische, had haar baccalaureaatsdiploma behaald in Frankrijk. Dit diploma werd erkend door de autoriteiten van haar land van herkomst, waar zij een universitaire studie ging volgen. Daarna verzocht zij om een wachtuitkering, een financiële toelage die de ontvanger ervan toegang verschaft tot speciale werkgelegenheidsprogramma's bestemd voor jongeren op zoek naar een eerste dienstbetrekking. Haar verzoek werd afgewezen omdat zij haar middelbare studie niet aan een Belgische instelling voor secundair onderwijs had voltooid.

Alhoewel de wachtuitkeringen een sociaal voordeel in de zin van verordening nr. 1612/68 zijn37., werd de toepassing van deze verordening en van artikel 48 EG uitgesloten door de specifieke omstandigheden van de betrokkene (punten 17–20). Het Hof richtte zich daarom in zijn beoordeling op het burgerschap van de Unie en stelde vast dat de betrokkene binnen de temporele werkingssfeer hiervan viel (punten 23–26) en dat het in strijd zou zijn met het beginsel van het vrije verkeer indien een burger van de Unie ‘in de lidstaat waarvan hij onderdaan is, minder gunstig kon worden behandeld dan wanneer hij geen gebruik zou hebben gemaakt van de door het Verdrag verleende rechten inzake vrij verkeer’ (punten 30 en 31), een overweging die inzonderheid geldt ‘op het gebied van het onderwijs’ (punt 32).

Op grond van deze vaststellingen constateerde het een verschillende behandeling ‘van Belgische onderdanen die hun volledige middelbare studie in België hebben verricht, en Belgische onderdanen die met gebruikmaking van hun recht van vrij verkeer hun middelbare schooldiploma in een andere lidstaat hebben behaald’ (punt 33), die daardoor benadeeld worden (punt 34). Toch zou de discriminatie gerechtvaardigd kunnen zijn indien zij gebaseerd was op objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de rechtmatige doelstellingen van het nationale recht, maar al werd het in de onderzochte zaak rechtmatig geoordeeld ‘dat de nationale wetgever zich ervan wil vergewissen dat er een werkelijke band bestaat tussen de aanvrager van de uitkeringen en de betrokken geografische arbeidsmarkt’, toch was het enkele criterium betreffende de plaats waar het middelbare schooldiploma was behaald ‘te algemeen en te exclusief’ (punten 36–39).

Bidar, een Fransman, was naar het Verenigd Koninkrijk gegaan en had daar zijn middelbare schoolopleiding voltooid. Om aan een academische studie te kunnen beginnen, vroeg hij de daarvoor benodigde financiële steun aan bij de London Borough of Ealing, die hem een toelage toekende voor het inschrijvings- en collegegeld, maar geen studielening ter dekking van zijn kosten van levensonderhoud, omdat hij niet in het land ‘gevestigd’ was.

Het Hof moest onderzoeken of de weigering van de lening in strijd was met het Verdrag, met name met artikel 12 EG. Het herinnerde daartoe aan de vaste rechtspraak betreffende deze bepaling en betreffende artikel 18 EG, en aan de ontwikkeling van de rechtspraak en van het gemeenschapsrecht (punten 28–41). Het kwam tot de slotsom dat de situatie van een burger van de Unie die legaal in een andere lidstaat verblijft, onder de werkingssfeer van het Verdrag in de zin van artikel 12, eerste alinea, EG valt wat de verkrijging van steun betreft die aan studenten in de vorm van een gesubsidieerde lening of als beurs wordt toegekend ter dekking van hun kosten van levensonderhoud (punt 42), zoals, aldus het Hof, ook door richtlijn 2004/38 werd bevestigd (punt 43).

Vervolgens ging het Hof in op de voorbehouden van artikel 18 EG, waarin wordt verwezen naar de beperkingen genoemd in het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan, met name richtlijn 93/96, waarvan artikel 3 studenten met een verblijfsrecht uitsluit van het recht op beurzen om in hun levensonderhoud te voorzien (punt 44). Het oordeelde conform het arrest Grzelczyk dat het feit dat aan deze richtlijn geen recht kan worden ontleend op steun voor de kosten van levensonderhoud (punt 45), een beroep op artikel 12 EG niet belette (punt 46).

Nadat het had vastgesteld dat artikel 12 EG van toepassing was, onderzocht het de vraag betreffende de objectiviteit van de criteria voor toekenning van steun. De wettelijke vereisten betreffende ‘vestiging’ in het Verenigd Koninkrijk dreigden naar zijn oordeel ‘vooral onderdanen van andere lidstaten’ te benadelen omdat ze ‘gemakkelijker door nationale onderdanen worden vervuld’ (punten 50–53). Een verschil in behandeling zou echter gerechtvaardigd kunnen zijn om ‘studenten die blijk hebben gegeven van een zekere mate van integratie’ (punten 54–57) gunstiger te behandelen, waarvoor het bewijs volstaat dat de student ‘gedurende een bepaalde tijd in de ontvangende lidstaat’ verblijf heeft gehouden (punt 59); zijn situatie is immers niet ‘te vergelijken met die van de aanvrager van een wachtuitkering […] of van een uitkering voor werkzoekenden’ (punt 58). Op grond van dit alles kwam het Hof tot het oordeel dat de aan de orde zijnde regelgeving van het Verenigd Koninkrijk in strijd was met artikel 12 EG (punten 60–63).

Om te beginnen kunnen de onderdanen zich tegenover hun eigen lidstaat beroepen op het gemeenschapsrecht om zich vrij te verplaatsen. Artikel 17 EG bepaalt immers dat eenieder ‘die de nationaliteit van een lidstaat bezit’ , burger van de Unie is53. en de rechten geniet die aan deze hoedanigheid verbonden zijn.54.

In eerdere conclusies heb ik mijn standpunt betreffende de autonomie van het vrije verkeer uiteengezet. Ik herhaal dat ‘[h]et creëren van een Unieburgerschap, met als uitvloeisel de vrijheid van de burgers om zich op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen, […] een beduidende stap voorwaarts in kwalitatieve zin [betekent], doordat […] het recht op vrij verkeer aldus wordt ontdaan van zijn functionele of instrumentele elementen (het verband met een economische activiteit of de totstandbrenging van de interne markt) en uitstijgt tot het niveau van een eigen, onafhankelijk recht, dat inherent is aan de politieke status van de burgers van de Unie’.55.

In het eerdergenoemde, kort geleden gewezen arrest Tas-Hagen en Tas heeft het Hof dit standpunt tot het zijne gemaakt bij de beantwoording van de vraag of voor een beroep op artikel 18 EG, naast de uitoefening van het recht van vrij verkeer, ook een door het gemeenschapsrecht geregelde materie aan de orde moet zijn.

Tas-Hagen en Tas, Nederlanders, hadden bij de Nederlandse autoriteiten uitkeringen voor burger-oorlogsslachtoffers aangevraagd; die werden hun geweigerd omdat zij op de datum van indiening van hun aanvragen in Spanje woonden.

Advocaat-generaal Kokott toont in de punten 27 tot en met 43 van haar conclusie in deze zaak overtuigend aan, dat het feit dat de betrokken materie door het gemeenschapsrecht wordt beheerst of kan bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap, bij de beoordeling van elk geval hoogstens een ‘bijkomend gezichtspunt’ oplevert en in elk geval geen dwingend vereiste is voor de toepassing van artikel 18 EG.

Het Hof schaarde zich hierachter en erkende dat de gevraagde uitkering ‘behoort […] tot de bevoegdheid van de lidstaten’ (punt 21), maar herinnerde eraan dat bij de uitoefening van deze bevoegdheid ‘de verdragsbepalingen met betrekking tot het aan elke burger van de Unie toegekende recht om op het grondgebied van de lidstaten vrij te reizen en te verblijven’ geëerbiedigd moeten worden (punt 22). Het verklaarde voorts dat het burgerschap van de Unie weliswaar niet tot doel heeft de materiële werkingssfeer van het Verdrag uit te breiden tot interne situaties, maar dat, nu de uitoefening van een door de communautaire rechtsorde erkend recht gevolgen heeft gehad voor het recht om een uitkering volgens de nationale wettelijke regeling te verkrijgen, deze situatie niet kan worden aangemerkt als zuiver intern en zonder aanknopingspunt met het gemeenschapsrecht (punt 28).

Deze rechtspraak dient echter niet te worden beperkt tot de gevallen waarin van het recht van vrij verkeer gebruik is gemaakt; zij is eveneens van toepassing in de gevallen waarin de uitoefening van dit recht is verhinderd of ontmoedigd, wanneer de toelagen in kwestie bestemd zijn voor een opleiding in andere lidstaten, waarmee de voor een beroep op artikel 18 EG noodzakelijke communautaire samenhang gegeven is.

Het Europese recht treedt niet in het beleid van de staten inzake de toelagen voor een opleiding in het buitenland, maar als zij besluiten dergelijke toelagen toe te kennen, waakt het erover dat de voorwaarden voor de toekenning ervan het vrije verkeer niet onnodig beperken.

De Gemeenschap draagt bij tot onderwijs en opleiding van hoog gehalte (artikel 3, lid 1, sub q, EG), door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel (artikel 149, lid 1, EG); ook bevordert zij ‘de mobiliteit van studenten’ en ‘de ontwikkeling van uitwisselingsprogramma's voor jongeren’ (artikel 149, lid 2, EG). De rechtsinstrumenten om de doelstellingen van het optreden van de Gemeenschap te verwezenlijken zijn respectievelijk ‘stimuleringsmaatregelen’, met uitsluiting van harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten, en ‘aanbevelingen’ (artikel 149, lid 4, EG).56.

Dit betekent naar mijn oordeel dat de lidstaten de bevoegdheid hebben fundamentele aspecten van het onderwijs exclusief te regelen, echter niet alles wat met deze materie verband houdt.

Het onderwijs kent enige facetten die zijn wezenlijke kern uitmaken, zoals de onderwijsprogramma's of de organisatie van het onderwijsstelsel, waarvan de vaststelling, de uitwerking en de afbakening aan de nationale wetgevers is overgelaten, terwijl het optreden van de EU-instellingen beperkt blijft tot oriënterings- en stimuleringsactiviteiten. Zo is ook in artikel 14 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie het recht van eenieder ‘op onderwijs en op toegang tot beroepsopleiding’ (lid 1) vastgelegd, dat ‘de mogelijkheid [inhoudt] verplicht onderwijs kosteloos te volgen’ (lid 2), waarbij uitsluitend wordt verwezen naar de nationale wetten over de uitoefening van dit recht, de vrijheid om onderwijsinstellingen op te richten en het recht van ouders om zich voor kinderen te verzekeren van het onderwijs en de opvoeding die overeenstemmen met hun godsdienstige, hun levensbeschouwelijke en hun opvoedkundige overtuiging (lid 3).57.

Er zijn echter ook bijkomende facetten die — het een meer, het ander minder — met de vrijheden en de beginselen van de Gemeenschap samenhangen. Bijvoorbeeld de toelagen om een studie te beginnen of voort te zetten ter verbetering van de technieken, de vaardigheden en de bekwaamheden voor de uitoefening van een beroep, zonder rechtstreeks verband met de hierboven genoemde harde kern. In deze gevallen doet het gemeenschapsrecht zich sterker gelden.

Ik deel de mening van de Oostenrijkse regering dat studiebeurzen tot de inhoud van het onderwijs zouden behoren niet; die omvat de studieprogramma's, de studierichtingen, de daarbij behorende leerstof, de daarin aangeboden kennis en de methodes om zich die eigen te maken. Zij zijn ook niet onder te brengen in de organisatie van het onderwijsstelsel, waarbij het gaat om de materiële en personele middelen en de taakverdeling tussen beide. ‘De instandhouding of de verbetering’ van het stelsel valt onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten.58.

Het Hof heeft geoordeeld dat de voorwaarden voor de toegang tot een beroepsopleiding binnen de werkingssfeer van het EG-Verdrag vallen;59. die opleiding omvat zowel het hoger als het universitair onderwijs.60.

Door het verstrekken van toelagen aan studenten worden de hinderpalen — in het algemeen van economische aard — die het voltooien van een opleiding belemmeren, uit de weg geruimd; zij vallen bijgevolg onder de ‘voorwaarden voor de toegang’. Deze vaststelling geldt evenzeer wanneer het doel niet het aanvangen maar het voortzetten van de opleiding is.

Daarom ligt de regeling van de studietoelagen ook niet exclusief in handen van de nationale wetgevers; de op integratie gerichte bepalingen van het gemeenschapsrecht werken er rechtstreeks op in.61. Maar zelfs al zou die regeling binnen de bevoegdheidssfeer van de nationale overheden op het gebied van het onderwijs liggen, dan nog dient zij het gemeenschapsrecht in acht te nemen62. en de basisbeginselen daarvan, zoals het vrije verkeer, te waarborgen.

In de verwijzingsbeschikkingen en in de opmerkingen van de deelnemers aan deze procedure zijn de prejudiciële vragen — gelet op de positie van de verzoeksters in de hoofdgedingen — onderzocht vanuit de invalshoek van het vrije verkeer van de Europese burgers. Ik meen echter dat er nog een andere factor is die aandacht verdient.

Want behalve dat de belemmeringen voor het volgen van onderwijs buiten het land van herkomst in de zaken van Morgan en Bucher deze studentes in hun keuzemogelijkheden beperken, hebben zij immers ook gevolgen voor de onderwijsinstellingen, omdat hun mogelijkheden om buitenlandse studenten aan te trekken hierdoor beknot worden.

Hier doet zich iets gelijkaardigs voor als bij de patiënt die zich in een buitenlands ziekenhuis wil laten behandelen. Het Hof heeft geoordeeld dat de vrijheid van dienstverrichting in de gezondheidszorg enerzijds de vrijheid van de ontvanger van de dienst omvat om zich met het oog daarop naar een andere lidstaat te begeven om daar de noodzakelijke behandeling te ondergaan63., en anderzijds de tegen vergoeding verleende medische zorg.64.

Al verschillen de diensten op onderwijsgebied van die op het gebied van de gezondheidszorg, dat staat er niet aan in de weg dat de argumenten voor de toepassing van artikel 49 EG en volgende probleemloos kunnen worden overgenomen, zonder dat de bijzondere aard van deze diensten ze aan de bepalingen van het Verdrag kan onttrekken.65. Aangezien de universiteiten tegen betaling kennis aanbieden, moet elke drempel die voor de toegang tot de collegezalen wordt opgeworpen als een beperking van de genoemde communautaire vrijheid worden aangemerkt.

De vergoeding is een onmisbaar element van de dienstverrichting in de zin van artikel 50 EG en er kan geen twijfel over bestaan dat er in dit geval sprake is van zo'n vergoeding: in de regel betaalt een student immers inschrijvingskosten of maandelijkse schoolgelden, want gratis onderwijs wordt doorgaans alleen op de lagere niveaus gegeven. Op zichzelf staande afwijkende gevallen moeten als uitzonderingen worden aangemerkt en maken dit niet anders.

Artikel 49 EG kan dan ook in aanmerking komen indien de vragen van de verwijzende rechter onderzocht zouden worden vanuit het gezichtspunt van de onderwijsinstellingen waar de opleiding gevolgd zou moeten worden, los van het recht van vrij verkeer dat de betrokkenen als burgers van de Unie hebben, dat volgens de rechtspraak toepassing vindt wanneer de specifiekere bepalingen van artikel 39 EG, 43 EG en 49 EG toepassing missen.66.

Voor een onderzoek van de vragen van het Verwaltungsgericht Aachen vanuit de gezichtshoek van de vrijheid van dienstverrichting zouden echter gegevens over de buitenlandse onderwijsinstellingen nodig zijn, waarover wij nu niet beschikken.67.

Het BaföG verbiedt niet om zich voor een opleiding naar andere staten van de Unie te begeven, maar ingevolge deze wet kan slechts een studietoelage worden toegekend indien de opleiding de voortzetting is van een gedurende één jaar aan een Duitse onderwijsinstelling gevolgde opleiding. Aan deze voorwaarde zijn twee grote nadelen verbonden.

In de eerste plaats worden daardoor de verschillen miskend die zich op het gebied van het onderwijs voordoen ten gevolge van de in de artikelen 149 en 150 EG aan de staten voorbehouden bevoegdheden, in die zin dat, bij gebreke van harmonisatie, de aangeboden kennis niet in alle onderwijsinstellingen gelijkwaardig is. De vereiste continuïteit beperkt de keuze, want ontmoedigt studenten aan bepaalde opleidingen in het land van hun keuze te beginnen. In de verwijzingsbeschikkingen wordt erop gewezen dat er studierichtingen zijn waarvan in Duitsland geen equivalent bestaat, waardoor de betrokkene moet kiezen tussen de opleiding van zijn keuze en de studietoelage68., een opvatting die door de Italiaanse regering wordt gedeeld.69.

In de tweede plaats knoopt een student in het jaar waarin hij aan een bepaalde onderwijsinstelling studeert banden van persoonlijke, materiële of andere aard aan, die het hem moeilijk maken te vertrekken, want gemakshalve blijven mensen het liefst in hun eigen leefomgeving wonen, waarmee zij vertrouwd zijn .

Zoals de verwijzende rechter opmerkt, ontmoedigen deze factoren studenten om zich voor een volledige opleiding in te schrijven aan een universiteit in een andere lidstaat, aangezien zij dan moeten afzien van de financiële voordelen die worden toegekend aan studenten die, in gelijke omstandigheden, in de staat van herkomst blijven.

Er is derhalve sprake van een beperking van de vrijheid van studenten om aan een onderwijsinstelling in het buitenland te gaan studeren.

Nederland en Finland zijn van mening dat, zelfs al zou een beperking van de rechten uit artikel 18 EG worden vastgesteld, deze hoe dan ook een legitiem doel heeft, zoals het vermijden van een te grote financiële belasting, en dat de nationale rechter dient te beoordelen of de maatregel geëigend is voor het doel.

Het Hof kan dit voorstel beter niet volgen en het onderzoek dus niet splitsen, want het beschikt over voldoende aanknopingspunten om zelf een uitputtend antwoord te geven, waardoor bovendien verdere prejudiciële verwijzingen worden voorkomen.70.

Er zijn twee substantiële argumenten aangevoerd ter rechtvaardiging van de belemmering voor de financiering van een opleiding in andere staten van de Unie. Dat is aan de ene kant de eis van een daadwerkelijke band tussen de betrokkene en zijn plaats van herkomst. En aan de andere kant de budgettaire moeilijkheden.

Mij verbaast de wijze waarop hier de eis dat de betrokkene een werkelijke band heeft met het land dat hem de studietoelage zou moeten toekennen wordt geconstrueerd. Niet omdat ik het onnodig zou vinden dat die binding wordt aangetoond, maar omdat deze zo overduidelijk aanwezig is; het gaat immers om eigen onderdanen die een band met de studieprogramma's zouden moeten hebben die in het geheel niets met het grondgebied te maken heeft. Ik ben het met het Verwaltungsgericht Aachen eens dat de mate van integratie blijkt uit het bestendige verblijf in de staat voordat met de opleiding in een andere staat wordt begonnen, waar slechts woonplaats wordt gekozen voor de duur van de opleiding.71.

Het individu aan de staat binden door de aanvang van de opleiding heeft ernstige repercussies voor de fundamentele vrijheid, want die eerste fase wordt daardoor overgewaardeerd en het geeft bovendien geen juist beeld van de mate waarin er een echte en daadwerkelijke band bestaat, en het versterkt deze band, anders dan de Zweedse regering meent, evenmin. Er zijn andere alternatieven die meer recht doen aan de genoemde vrijheid, zoals dat waarvoor in Finland is gekozen, waarbij de student ten minste twee jaar in het land moet hebben gewoond in de periode van vijf jaar voorafgaand aan zijn verblijf in het buitenland.72.

Wat betreft de financiële argumenten moet worden toegegeven dat de publieke middelen om in de maatschappelijke behoeften te voorzien inderdaad schaars zijn. Aan de voorwaarde dat de opleiding in het buitenland de voortzetting moet zijn van de gedurende ten minste één jaar in het binnenland gevolgde opleiding, lijken echter geen economische motieven ten grondslag te liggen. Anders zouden de toelagen toch beter kunnen worden toegekend aan degenen die het hardste werken en het beste presteren, zodat de beschikbare geldmiddelen kunnen worden verdeeld onder diegenen die met de meeste kans op succes van de geboden mogelijkheden gebruik kunnen maken.73.

Deze argumentatielijn wordt niet doorkruist door een beroep op de richtlijnen 93/96 en 2004/3874., die immers het verblijf van de studenten in het gastland regelen, en daar gaat het niet om in de hoofdgedingen. De inreis of het verblijf in een andere dan de herkomststaat is daarin niet aan de orde.

In het geval van Bucher stelt de verwijzende rechter nog een tweede vraag, namelijk of de weigering van een studietoelage aan studenten die in een grensstad wonen omdat deze stad niet hun vaste woonplaats is en louter om studieredenen is gekozen, verenigbaar is met het vrije verkeer (§ 5, lid 1, van het BaföG).

De afwijking van de regel dat de student tijdens het voorafgaande studiejaar een nationale onderwijsinstelling moet hebben bezocht, wordt zo beperkt tot de studenten die hun vaste woonplaats in de buurt van de Duitse grens hebben. Dit betekent een aantasting van het vrije verkeer ten nadele van studenten die, om regelmatiger het onderricht in het buurland te kunnen volgen, naar grenssteden verhuizen.

Ik heb er begrip voor dat, zoals de Duitse regering toelicht, het op basis van overwegingen van regionaal beleid wenselijk is, compenserende maatregelen te nemen voor nadelen waarmee burgers worden geconfronteerd die, zoals de Italiaanse regering opmerkt, soms door puur toeval niet ver van een andere staat wonen en ervaren dat de grenzen hun mogelijkheden om te kiezen voor een onderwijsinstelling die dicht bij hun woonplaats is gelegen, vertekenen. Maar het kan niet zo zijn dat daarnaast nog een andere groep mensen wordt uitgesloten.

In het hoofdgeding is de woonplaats een voldoende band. Ik spreek mij niet uit over de vraag of Düren als woonplaats van Bucher is aan te merken — daarover oordeelt de nationale rechter — wél over de eis dat haar woonplaats ‘vast’ moet zijn. Ik zet evenals het Verwaltungsgericht Aachen vraagtekens bij het criterium dat de vaste woonplaats zowel bij de aanvang van de opleiding als gedurende de gehele periode van onderricht in Duitsland gelegen moet zijn75. om de band met het nationale onderwijsstelsel aan te tonen.

Er zijn andere, evenwichtigere methoden, die tegelijkertijd minder beperkend zijn voor het vrije verkeer, zoals de toekenning van studietoelagen af te wegen aan de hand van de studieresultaten.