RvS, 19-11-2008, nr. 200804090/1

Bij besluit van 23 juli 2007 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister) aan de, eerder aan appellanten verleende toelatingen, het voorschrift verbonden dat zij de beleidsregels inzake het behoud van waarde van onroerende zaken voor zorg in acht nemen.

Bij onderscheiden besluiten van 24 april 2008 heeft de minister de door appellanten tegen de toevoeging van die voorschriften gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de bestreden besluiten in zoverre herroepen en aan de toelatingen van appellanten voorschriften verbonden als vervat in de beleidsregels WTZi. Voorts heeft de minister bepaald dat hij op aanvraag van een instelling voor een of meer onroerende zaken afwijkende voorschriften kan vaststellen indien bijzondere redenen, gelet op herkomst of bestemming van de onroerende zaak, daartoe aanleiding geven, of gebruik van de waarde van een onroerende zaak voor de zorg redelijkerwijs niet mogelijk is.

Tegen deze besluiten hebben appellanten sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 juni 2008, appellanten sub 2 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juni 2008, en appellanten sub 3 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juni 2008, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 17 juli 2008. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 11 juli 2008. Appellanten sub 3 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 9 juli 2008.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 16 oktober 2008, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door mr. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, en mr. H.S.J. Albers, advocaat te Brussel, en appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. J.G. Sijmons, advocaat te Zwolle, en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.R.J. de Groot, mr. B.J. Drijber en mr. J.J. de Rijken, allen advocaat te Den Haag, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 3 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de WTZi) maakt de minister, gelet op de ontwikkelingen in de gezondheidszorg, ten minste eenmaal in de vier jaar zijn visie op een kwalitatief goed, doelmatig, evenwichtig en voor eenieder toegankelijk stelsel van gezondheidszorg bekend. In deze visie is tevens opgenomen hoe de bereikbaarheid van de acute zorg, daaronder begrepen de daaraan verbonden basiszorg, en van andere vormen van zorg ten aanzien waarvan aan de bereikbaarheid een bijzonder belang wordt gehecht, is gewaarborgd. Deze visie bevat tevens het financieel kader dat beschikbaar is voor de kosten voortvloeiend uit toelatingen die de minister verleent met toepassing van artikel 7.

Ingevolge artikel 4 stelt de minister, gezien zijn visie, bedoeld in artikel 3, beleidsregels vast omtrent de beoordeling van aanvragen om toelating als bedoeld in artikel 5, eerste lid. Deze beleidsregels bevatten in ieder geval criteria omtrent de spreiding van de in artikel 3 bedoelde vormen van zorg ten aanzien waarvan aan de bereikbaarheid een bijzonder belang wordt gehecht. In de beleidsregels stelt de minister voorts criteria vast voor het bepalen van de prioriteit van aanvragen om een toelating waarop de minister beslist met toepassing van artikel 7; deze criteria hebben in ieder geval betrekking op de bouwkundige en functionele staat van de instellingen.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, moet een organisatorisch verband dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen die zorg verlenen waarop aanspraak bestaat ingevolge artikel 6 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten of ingevolge een zorgverzekering als bedoeld in artikel 1, onderdeel d, van de Zorgverzekeringswet, voor het verlenen van die zorg een toelating hebben van de minister.

Ingevolge het tweede lid kan een toelating aan instellingen met een winstoogmerk slechts worden verleend indien die instelling behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, beslist de minister, indien een organisatorisch verband, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, een toelating vraagt voor het verlenen van zorg ten behoeve waarvan een bij die maatregel aangewezen vorm van bouw plaatsvindt, vóór het eind van de tweejaarlijkse periode, bedoeld in artikel 6, onder c, waarin de aanvraag in behandeling is genomen. De minister stelt de zorgverzekeraars in de zin van artikel 1, onderdeel b, van de Zorgverzekeringswet gezamenlijk in de gelegenheid hun zienswijze kenbaar te maken.

Ingevolge het derde lid verleent de minister een toelating indien:

Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, verleent de minister een toelating waarop hij niet beslist met toepassing van artikel 7, indien het organisatorisch verband voldoet aan bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen omtrent de bestuursstructuur, alsmede omtrent waarborgen voor een ordelijke en controleerbare bedrijfsvoering.

Ingevolge artikel 13, eerste lid, voldoet een instelling, voor zover van toepassing, aan de eisen, bedoeld in artikel 5, tweede lid, en in artikel 7, derde lid, onder c, onderscheidenlijk artikel 9, eerste lid, onder b. De minister kan aan een toelating andere voorschriften verbinden. De voorschriften kunnen worden gewijzigd of ingetrokken en nieuwe voorschriften kunnen worden gesteld.

Ingevolge het tweede lid kan de minister de toelating intrekken indien niet wordt voldaan aan de voorschriften, gesteld bij of krachtens het eerste lid.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, doet het bestuur van een instelling, met uitzondering van een academisch ziekenhuis als bedoeld in artikel 1.13 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW), dat voornemens is om gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken, hiervan onverwijld mededeling aan het College sanering.

Ingevolge het tweede lid beslist het College sanering binnen acht weken na ontvangst van de mededeling of het bestuur van de instelling de gebouwen of terreinen kan verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht kan onderwerpen zonder zijn goedkeuring. Bij de goedkeuring kan het College sanering bepalen dat bij verkoop een meeropbrengst ten opzichte van de boekwaarde wordt gestort in het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten.

Ingevolge artikel 2.13, eerste lid, van de WHW, doet het instellingsbestuur dat voornemens is om gebouwen of terreinen ten behoeve waarvan een rijksbijdrage is verleend, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken, hiervan onverwijld mededeling aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister van OCenW).

Ingevolge het tweede lid kan de minister van OCenW binnen negentig dagen na ontvangst van de mededeling, bedoeld in het eerste lid, beslissen dat de gebouwen of terreinen worden overgedragen aan het Rijk dan wel ten behoeve van onderwijs of onderzoek aan een andere door hem aan te wijzen rechtspersoon. De overdracht geschiedt door de inschrijving van de desbetreffende beslissing van de minister van OCenW in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.

Ingevolge het derde lid kan het instellingsbestuur de gebouwen of terreinen niet verhuren, vervreemden of aan enig beperkt recht onderwerpen tenzij de minister van OCenW, in overeenstemming met de minister van Financiën, mededeelt van zijn in het tweede lid bedoelde bevoegdheid geen gebruik te maken.

Ingevolge het vierde lid vergoedt het Rijk bij de overgang van de eigendom van gebouwen of terreinen ingevolge het tweede lid, voor zover deze gebouwen of terreinen door de rechtspersoon uit eigen middelen zijn betaald en hiervoor geen rijksbijdrage werd verstrekt, een door de minister van OCenW te bepalen bedrag. De minister van OCenW stelt dit bedrag vast in verhouding tot de waarde in het economisch verkeer van die gebouwen of terreinen.

In artikel 1 van de regeling van 9 juli 2007, houdende vaststelling van beleidsregels op grond van de artikelen 4 en 13 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: de beleidsregels 2007; Stcrt. 2007, 137) is bepaald dat bij de beoordeling van aanvragen om of bij het verbinden van voorschriften aan een toelating als bedoeld in artikel 5 van de Wet toelating zorginstellingen de beleidsregels worden gebruikt zoals opgenomen in de bijlage van deze regeling.

Volgens artikel 2.2.1, eerste lid, van deze beleidsregels dienen instellingen, bedoeld in artikel 5.2 van het Uitvoeringsbesluit WTZi (Stb. 2005, 575) zoals dat luidde op 1 januari 2007, de waarde van de onroerende zaken (zijnde gebouwen, grond of aandelen in andere rechtspersonen wanneer (grootschalige) onroerende zaken weer onderdelen vormen van diens vermogen), die tussen het tijdstip van inwerkingtreding van deze beleidsregels en 1 januari 2008 (voor ziekenhuizen) respectievelijk tussen het tijdstip van inwerkingtreding van deze beleidsregels en het moment van invoering van integrale tarieven en afschaffing van het bouwregime (in de geestelijke gezondheidszorg en de AWBZ-sectoren) in eigendom van de instelling zijn of komen, voor de zorg te bestemmen.

Volgens het tweede lid is (en blijft) de toegelaten instelling verantwoordelijk voor het behoud van de waarde van de onroerende zaken voor de zorg bij het aangaan van overeenkomsten of het oprichten van of deelnemen in andere rechtspersonen, het afsplitsen van vermogen of het fuseren met andere rechtspersonen en bij bedrijfsbeëindiging (de toegelaten instelling verleent geen zorg meer).

Volgens het derde lid dient de waarde van de onroerende zaken in het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten te worden gestort als bij (volledige) bedrijfsbeëindiging de waarde van de onroerende zaken niet binnen een jaar is aangewend voor zorg of als er niet binnen een jaar een uitgewerkt plan beschikbaar is om de waarde aan te wenden in de zorg.

Volgens het vierde lid is de waarde van de onroerende zaken die moet worden behouden voor de zorg, de marktwaarde ten tijde van de transactie van de onroerende zaken.

In artikel 1 van de regeling van 23 april 2008, houdende vaststelling van beleidsregels op grond van de artikelen 4 en 13 van de Wet toelating zorginstellingen (Stcrt. 2008, 79; hierna: de beleidsregels 2008) is bepaald dat bij de beoordeling van aanvragen om of bij het verbinden van voorschriften aan een toelating als bedoeld in artikel 5 van de Wet toelating zorginstellingen de beleidsregels worden gebruikt zoals opgenomen in de bijlage van deze regeling

In artikel 2.2.1, tweede lid, van de beleidsregels 2008 is bepaald dat deze beleidsregels niet van toepassing zijn op:

In het derde lid is bepaald dat ter zake van de aanvraag om een toelating en het handhaven daarvan de volgende beleidsregels worden gehanteerd:

Bij besluit van 23 juli 2007 heeft de minister aan de eerder verleende toelatingen van appellanten, instellingen als bedoeld in voormeld artikel 5.2 van het op onder meer artikel 5 van de WTZi gebaseerde Uitvoeringsbesluit WTZi, het voorschrift verbonden dat die instellingen de beleidsregels 2007 in acht nemen. Paragraaf 2.2 van deze beleidsregels strekt er in essentie toe dat de instellingen de gerealiseerde opbrengst van vastgoedtransacties betreffende hun grootschalige gebouwen, dan wel een batig saldo na liquidatie dienen te bestemmen voor de zorg.

Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van appellanten daartegen gegrond verklaard voor zover het betreft de verplichting tot storting van de waarde van onroerende zaken in het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten, als bedoeld in artikel 2.2.1, derde lid, van de beleidsregels 2007. Voorts zijn de bezwaren gegrond verklaard voor zover de voorschriften onvoldoende duidelijk zijn, voor zover het betreft onroerende zaken die niet collectief gefinancierd zijn en voor zover het voorschrift met betrekking tot Universitair medische centra onvoldoende rekening houdt met de verschillende taken van deze centra. De minister heeft het primaire besluit in zoverre herroepen en aan de toelating van appellanten voorschriften verbonden als vervat in de beleidsregels 2008. De minister heeft hierbij bepaald dat hij op aanvraag van een instelling voor een of meer onroerende zaken afwijkende voorschriften kan vaststellen indien bijzondere redenen, gelet op herkomst of bestemming van de onroerende zaak, daartoe aanleiding geven, dan wel indien gebruik van de waarde van een onroerende zaak voor de zorg redelijkerwijs niet mogelijk is.

Het bestreden besluit strekt ertoe te voorkomen dat investeringen in onroerende zaken die hebben plaatsgevonden met publieke middelen die bijeen zijn gebracht voor de verlening van gezondheidszorg en waarvan mocht worden aangenomen dat deze uitsluitend daarvoor zouden worden gebruikt anders dan uitsluitend ten dienste van de gezondheidszorg worden aangewend.

Appellanten betogen dat de minister niet bevoegd is de bij besluiten op bezwaar gestelde voorschriften aan de toelatingen te verbinden. Daartoe voeren zij aan dat de WTZi geen wettelijke basis biedt voor voorschriften van deze strekking en dat het stelsel van de WTZi zich daartegen verzet. Appellanten voeren aan dat beleidsregels op grond van de artikel 4 en 13 van de WTZi betrekking dienen te hebben op de visie op kwalitatief goed, doelmatig, evenwichtig en voor eenieder toegankelijk stelsel van gezondheidszorg, zodat hierin evenmin een basis is gelegen voor de in de beleidsregels 2007 en 2008 neergelegde voorschriften.

De minister stelt zich op het standpunt dat artikel 13, eerste lid, van de WTZi aan hem de bevoegdheid verleent voorschriften aan de toelating te verbinden die slechts hun beperking vinden in het doel en de strekking van de WTZi. De minister heeft hierbij in aanmerking genomen dat de tekst van artikel 13 van de WTZi aan de in het eerste lid gegeven bevoegdheid tot het stellen van voorschriften geen beperkingen stelt en dat beperkingen evenmin uit de geschiedenis van totstandkoming van artikel 13 van de WTZi zijn af te leiden.

Bij de uitleg van de in artikel 13 WTZi aan de minister toegekende bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften aan de toelatingen van de individuele instellingen, komt behalve aan de tekst en de wordingsgeschiedenis van die wettelijke bepaling ook betekenis toe aan de systematiek van die wet, in het bijzonder wat betreft de voorwaarden waaronder toelating kan worden verleend en de eisen waaraan een toegelaten instelling moet voldoen. Deze vinden hun grondslag in de hoofdstukken III t/m V van de wet.

Een aantal eisen, zoals het in beginsel uitgesloten zijn van een winstoogmerk en de saneringsregeling van artikel 18 van de WTZi, is in de wet zelf neergelegd. Voorts is in verschillende wettelijke bepalingen voorzien in het stellen van eisen bij algemene maatregel van bestuur. Voldoening aan die laatste eisen is in de eerste volzin van art. 13, eerste lid van de WTZi voorop gesteld. Vervolgens is in de tweede volzin van die bepaling aan de minister de bevoegdheid toegekend tot het verbinden van andere voorschriften aan een toelating dan die gesteld bij algemene maatregel van bestuur. Voorts komt aan de minister ingevolge artikel 4 van de WTZi de bevoegdheid toe om op basis van zijn visie als bedoeld in artikel 3 van die wet, beleidsregels te stellen omtrent de aanwending in individuele gevallen van zijn voormelde bevoegdheid tot toelating en tot het stellen van andere voorschriften bij een toelating.

Uit dit stelsel vloeien beperkingen voort van de bevoegdheid van de minister ingevolge artikel 13, eerste lid, tweede volzin, van de WTZi. Afhankelijk van object en strekking van de aan de toegelaten instellingen te stellen eisen heeft de wetgever kennelijk welbewust gekozen voor algemeen verbindende voorschriften bij wet of algemene maatregel van bestuur, dan wel voor het verbinden van voorschriften door de minister aan de toelatingen van de individuele instelling, ter zake waarvan de minister beleidsregels als bedoeld in artikel 4 van de WTZi stelt. De voorschriften die de minister op grond van artikel 13, eerste lid, tweede volzin, aan de toelatingen van de individuele instellingen kan verbinden, kunnen, gelet op deze door de wetgever gekozen systematiek, zonder specifiek daartoe strekkende bepaling niet treden in de onderwerpen ter zake waarvan de wet zelf bijzondere voorschriften stelt, noch in de onderwerpen ter zake waarvan de wet voorziet in het stellen van regels bij algemene maatregel van bestuur. Dit komt tot uitdrukking in de woorden ‘andere voorschriften’ in de tweede volzin van het eerste lid van artikel 13 WTZi. Voorts dient de minister de door hem vast te stellen beleidsregels naar hun aard toe te passen bij het nemen van beschikkingen strekkende tot het opleggen van voorschriften aan bepaalde instellingen en daarbij enerzijds per geval te overwegen welke ‘andere voorschriften’ moeten worden opgelegd en anderzijds of bijzondere omstandigheden grond bieden om in dat geval van de beleidsregels af te wijken, gelet op hetgeen dienaangaande door de individuele instelling is aangevoerd.

Blijkens de parlementaire geschiedenis van artikel 18 van de WTZi is bij de totstandkoming van die wet onderkend dat de wijziging van het bekostigingssysteem, door de invoering van integrale tarieven en de afschaffing van het bouwregime, tot gevolg zou kunnen hebben dat de waarde van de onroerende zaken die geheel of gedeeltelijk zijn verworven en onderhouden met toepassing van de voorheen geldende publieke verzekerings- en bekostigingswetgeving anders wordt bestemd dan ten behoeve van het verlenen van zorg waartoe die wetgeving tot stand is gebracht. Om dit risico te ondervangen heeft de wetgever zelf in artikel 18 van de WTZi een op artikel 17a van de voorheen geldende Wet ziekenhuisvoorzieningen aansluitende voor het vermogensbeheer van de instellingen ingrijpende, maar in haar bereik beperkte regeling gehandhaafd (Kamerstukken II 2003–2004, 27 659, nr. 29, p. 5 en nr. 37; 2006–2007, 27 659, nr. 84, p. 9–10; 2007–2008, 27 659, nr. 94; Handelingen II 2003–2004, p. 6139 en 2004–2005, p. 14). Deze specifieke regeling strekt ertoe dat indien het bestuur van een instelling voornemens is gebouwen of terreinen, of delen daarvan, blijvend niet meer voor de instelling te gebruiken, via besluitvorming door het College sanering, per geval op basis van de mededeling als bedoeld in het eerste lid van artikel 18 van de WTZi verzekerd kan worden dat de opbrengst van vervreemding, verhuur of verzwaring met beperkte rechten bestemd blijft voor de gezondheidszorg en derhalve niet ter vrije beschikking van de instelling staat. Bovendien treedt artikel 18 van de WTZi uitdrukkelijk terug ten aanzien van de academische ziekenhuizen als bedoeld in artikel 1.13 van de WHW en derhalve voor de met artikel 18 van de WTZi vergelijkbare bepaling voor academische ziekenhuizen in artikel 2.13 van de WHW. Aldus heeft de wetgever het gesignaleerde risico afgewogen in het licht van het toekomstige stelsel van bekostiging en heeft hij zelf ter ondervanging van dat risico een door hem afgebakende voorziening getroffen. Gegeven die voorziening kan, in het licht van het hiervoor weergegeven wettelijke stelsel, niet staande worden gehouden dat de minister op grond van de artikelen 4 en 13, eerste lid, tweede volzin, van de WTZi bevoegd is ter ondervanging van hetzelfde risico dat door de wetgever bij het vaststellen van artikel 18 van de WTZi onder ogen is gezien, ten opzichte van die wettelijke bepaling verdergaande beleidsregels vast te stellen, in het bijzonder ten aanzien van overdrachten bij voortgezet gebruik en het gebruik van de waarde van onroerende zaken in geval van beëindiging van de zorg, en die, bij wege van voorschrift verbonden aan de toelating, aan de instellingen op te leggen.

Op grond van het vorenoverwogene is de Afdeling van oordeel dat de bij het bestreden besluit aan de toelating van de instellingen verbonden voorschriften wettelijke grondslag missen. De betoog van appellanten slaagt derhalve.

Met betrekking tot de klacht van appellanten dat de minister ten onrechte de vergoeding van de kosten van juridische bijstand heeft beperkt, overweegt de Afdeling dat de minister de zaken terecht heeft aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het BpB). Dat de Afdeling voor ieder afzonderlijk beroep tegen de onderscheiden beslissingen op bezwaar griffierecht heeft geheven, leidt niet tot een ander oordeel, nu het in artikel 3, tweede lid, van het BpB neergelegde criterium voor samenhangende zaken ruimer is, dan het in artikel 8:41, van de Awb neergelegde criterium.

De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 24 april 2008 komen voor vernietiging in aanmerking. Nu deze besluiten een wettelijke grondslag ontberen, en herstel van dit gebrek in heroverweging op de bezwaren niet mogelijk is, zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 23 juli 2007 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Hetgeen overigens tegen de bestreden besluiten is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.

De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en voorts dat het gewicht van de zaak als zwaar moet worden gekwalificeerd. Nu de beslissingen op bezwaar zijn vernietigd en daarmee de daarin bepaalde proceskostenveroordeling, zal de Afdeling tevens opnieuw de minister in de proceskosten voor de behandeling van het bezwaar veroordelen.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2008

w.g. Vlasblom

voorzitter

w.g. Poot

ambtenaar van Staat