HvJ EU, 19-11-2024, nr. C-808/21

Artikel 2 VEU bepaalt:

In artikel 4, leden 1 en 2, VEU is het volgende bepaald:

In artikel 5, leden 1 en 2, VEU is het volgende bepaald:

Artikel 10 VEU luidt:

Artikel 18, eerste alinea, VWEU bepaalt:

Artikel 20 VWEU luidt als volgt:

Artikel 21, lid 1, VWEU luidt:

Artikel 22 VWEU bepaalt:

Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: ‘Handvest’) heeft als opschrift ‘De vrijheid van vergadering en vereniging’ en luidt als volgt:

Artikel 39 van het Handvest heeft als opschrift ‘Actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement’ en bepaalt:

Artikel 40 van het Handvest, met als opschrift ‘Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen’, luidt:

De derde tot en met de zevende overweging van richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PB 1993, L 329, blz. 34), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/1/EU van de Raad van 20 december 2012 (PB 2013, L 26, blz. 27) (hierna: ‘richtlijn 93/109’), luiden:

Artikel 1, lid 1, van richtlijn 93/109 bepaalt:

Artikel 10, lid 1, van deze richtlijn luidt:

Artikel 11, lid 2, van deze richtlijn bepaalt het volgende:

De vierde, de vijfde en de veertiende overweging van richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten (PB 1994, L 368, blz. 38), luiden als volgt:

Artikel 1, lid 1, van richtlijn 94/80 bepaalt:

Artikel 8, lid 3, van deze richtlijn luidt:

Artikel 9, lid 1, van die richtlijn bepaalt:

Artikel 10, lid 2, van deze richtlijn luidt:

De Tsjechische Republiek voert aan dat het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk is, aangezien de verweten niet-nakoming niet op artikel 22 VWEU kan worden gebaseerd. Deze bepaling betreft slechts de toepassing op het actief en passief kiesrecht van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, terwijl het bij het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging gaat om een ander aspect dan de voorwaarden voor de uitoefening van dat recht. Feitelijk beroept de Commissie zich ter ondersteuning van haar beroep dan ook op schending van artikel 18 VWEU en, onder verwijzing naar beperkingen van het recht van vereniging, op schending van dit recht, zoals gewaarborgd door artikel 12, lid 1, van het Handvest.

In dit verband blijkt uit het verzoekschrift niet op begrijpelijke wijze op welke elementen rechtens het beroep is gebaseerd en of de Commissie, naast de gestelde schending van artikel 22 VWEU, de Tsjechische Republiek ook schending van artikel 18 VWEU en artikel 12, lid 1, van het Handvest verwijt.

De Commissie heeft aldus niet voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit de rechtspraak van het Hof volgens welke deze instelling gehouden is de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk uiteen te zetten, aangezien deze gegevens moeten overeenstemmen met die welke deze instelling in de precontentieuze fase van de procedure heeft aangevoerd. De Commissie kan een gestelde niet-nakoming van het Unierecht door een lidstaat in het betoog van haar verzoekschrift niet baseren op bepalingen die niet in de conclusies van dat verzoekschrift worden genoemd en waarvan de schending in de precontentieuze fase van de procedure niet is aangevoerd.

De Commissie betwist de gegrondheid van dit argument.

In herinnering moet worden gebracht dat het voorwerp van een op grond van artikel 258 VWEU ingesteld beroep wegens niet-nakoming wordt afgebakend door het met redenen omkleed advies van de Commissie, zodat het beroep op dezelfde overwegingen en middelen dient te berusten als dat advies [arrest van 28 juni 2022, Commissie/Spanje (Schending van het Unierecht door de wetgever) (C-278/20, EU:C:2022:503, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Bovendien volgt uit vaste rechtspraak over artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat elk inleidend verzoekschrift duidelijk en nauwkeurig het voorwerp van het geschil dient te vermelden en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten, zodat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Bijgevolg moeten de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een dergelijk beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk blijken uit de tekst van het verzoekschrift zelf, en moeten de conclusies van dat verzoekschrift op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van die grieven recht te doen [arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C-213/19, EU:C:2022:167, punt 132 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU, dat beroep de grieven coherent en nauwkeurig moet uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen [arrest van 8 maart 2022, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Bestrijding van onderwaarderingsfraude), C-213/19, EU:C:2022:167, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

Met name moet het beroep van de Commissie een coherente en gedetailleerde uiteenzetting bevatten van de redenen die haar tot de overtuiging hebben gebracht dat de betrokken lidstaat een van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen [arrest van 5 juni 2023, Commissie/Polen (Onafhankelijkheid en privéleven van rechters), C-204/21, EU:C:2023:442, punt 190 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat in de eerste plaats het voorwerp van het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betreft, heeft de Commissie in de conclusies van het inleidend verzoekschrift uiteengezet dat zij de Tsjechische Republiek verwijt artikel 22 VWEU te hebben geschonden aangezien deze lidstaat Unieburgers die niet de Tsjechische nationaliteit bezitten maar wel op het Tsjechische grondgebied verblijven, het recht ontzegt om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging.

Deze grief stond wel degelijk in de aanmaningsbrief en in het met redenen omkleed advies.

Wat in de tweede plaats de argumenten van de Tsjechische Republiek betreft dat het inleidend verzoekschrift niet coherent en begrijpelijk is geformuleerd en deze lidstaat niet in staat stelt de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies te begrijpen, moet worden opgemerkt dat uit de conclusies van dat verzoekschrift ondubbelzinnig blijkt dat de Commissie de Tsjechische Republiek verwijt de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet te zijn nagekomen, meer in het bijzonder het vereiste dat de lidstaten moeten waarborgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten onder dezelfde voorwaarden als die welke gelden voor de onderdanen van die lidstaat het recht hebben om zich kandidaat te stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Aangezien de Commissie in haar verzoekschrift niet naar artikel 18 VWEU heeft verwezen, kan dus niet worden geoordeeld dat zij deze lidstaat niet-nakoming van laatstgenoemd artikel en niet van artikel 22 VWEU verwijt. De vraag of artikel 22 VWEU inderdaad een verplichting bevat om Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten toe te staan lid te worden van politieke partijen en politieke bewegingen in die staat, is overigens een inhoudelijke vraag, die moet worden beoordeeld in het kader van het onderzoek naar de gegrondheid van de gestelde niet-nakoming.

Wat artikel 12 van het Handvest betreft, blijkt even duidelijk uit het verzoekschrift dat de Commissie betoogt dat artikel 22 VWEU moet worden uitgelegd in het licht van deze bepaling van het Handvest, zonder zich te beroepen op een autonome schending daarvan.

Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat het verzoekschrift dubbelzinnig is geformuleerd en op dit punt niet voldoet aan de in de rechtspraak gestelde vereisten die in de punten 42 en 43 van het onderhavige arrest in herinnering zijn gebracht.

Gelet op het voorgaande, moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.

De Commissie betoogt dat volgens artikel 22 VWEU moet zijn gewaarborgd dat een Unieburger die in een lidstaat verblijft waarvan hij de nationaliteit niet bezit, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat beschikt over het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Bijgevolg is de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen, aangezien de wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen het recht om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging uitsluitend toekent aan Tsjechische onderdanen, en Unieburgers die op het grondgebied van die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement niet onder dezelfde voorwaarden kunnen uitoefenen als Tsjechische onderdanen.

In artikel 22 VWEU is een algemene verplichting tot gelijke behandeling opgenomen, en dit artikel brengt mee dat er geen nationaliteitsvereiste meer mag gelden als voorwaarde voor actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen en dat alle maatregelen moeten worden afgeschaft die voor Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten een belemmering kunnen vormen om hun passief kiesrecht uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Deze Unieburgers moeten dus gebruik kunnen maken van alle in de nationale rechtsorde bestaande middelen die de nationale kandidaten voor die verkiezingen ter beschikking staan.

In de eerste plaats spelen de politieke partijen een fundamentele rol in de kiesstelsels van de lidstaten, aangezien partijen de essentiële vorm van deelname aan het politieke leven uitmaken en de meest gebruikelijke manier bieden om als kandidaat aan de verkiezingen deel te nemen. Bovendien bestaat er een rechtstreeks verband tussen het lidmaatschap van een politieke partij en de mogelijkheid om succesvol en doeltreffend aan verkiezingen deel te nemen. In die omstandigheden worden, doordat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten geen lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging en dus niet de vele aan een dergelijk lidmaatschap verbonden voordelen kunnen genieten — met name op het gebied van bekendheid, personele en financiële middelen, organisatorische infrastructuur en toegang tot de media — de mogelijkheden van deze Unieburgers geschaad om zich onder dezelfde voorwaarden als Tsjechische onderdanen verkiesbaar te stellen.

Hoewel een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten zich als onafhankelijke kandidaat op de lijst van een partij of politieke beweging verkiesbaar zou kunnen stellen, zou hij zich niettemin in een minder gunstige positie bevinden dan de kandidaten die lid zijn van de betrokken partij of beweging. Een dergelijke Unieburger heeft immers niet dezelfde mogelijkheden om een kansrijke plaats op die lijst in te nemen en zou moeten instemmen met een programma waaraan hij in beginsel niet heeft meegewerkt. Het enkele feit dat hij zich slechts als zelfstandige kandidaat op die lijst verkiesbaar kan stellen, terwijl Tsjechische onderdanen dit als leden van die partij of beweging kunnen doen, toont op zich aan dat Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten zich niet onder dezelfde voorwaarden als Tsjechische onderdanen als kandidaten bij de verkiezingen verkiesbaar kunnen stellen.

In de tweede plaats betoogt de Commissie dat de inhoud en de materiële werkingssfeer van artikel 22 VWEU niet kunnen worden beperkt tot de formele aspecten die worden geregeld door de richtlijnen 93/109 en 94/80, die op basis van dat artikel zijn vastgesteld. Een dergelijke uitlegging komt noch in de bewoordingen van deze bepaling, noch in die van de richtlijnen 93/109 en 94/80 tot uiting en ontneemt artikel 22 VWEU zijn nuttig effect. Het arrest van 12 september 2006, Eman en Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545), biedt geen steun voor een restrictieve uitlegging van de omvang van de krachtens artikel 22 VWEU op de lidstaten rustende verplichting, maar wijst op het cruciale belang van het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit bij de uitlegging en toepassing ervan. Bovendien wordt aan de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende verplichting om de gelijke behandeling te waarborgen niet afgedaan door het ontbreken in die bepaling van een uitputtende lijst van voorwaarden waaraan daartoe moet worden voldaan.

In de derde plaats betoogt de Commissie dat het thans weliswaar tot de taak van de lidstaten behoort om regelingen te treffen voor die aspecten van gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement die niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd, maar dat zij hun bevoegdheden toch moeten uitoefenen met inachtneming van het Unierecht. Een nationale maatregel waardoor een van de rechten die uit de status van Unieburger voortvloeien, zoals het passief kiesrecht bij die verkiezingen, mogelijkerwijs minder goed kan worden uitgeoefend, kan slechts worden gerechtvaardigd door het algemeen belang indien die maatregel verenigbaar is met de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten, hetgeen in casu niet het geval is.

In de vierde plaats moeten artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU volgens de Commissie worden uitgelegd in het licht van de bepalingen van het Handvest, en met name van artikel 12, lid 1, daarvan, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 11 EVRM.

Wordt iemand het recht ontnomen om lid te worden van een politieke partij, dan is dat een beperking van het grondrecht op vrijheid van vereniging die overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest niet verder kan gaan dan de door het EVRM toegestane beperkingen. De in artikel 11, lid 2, EVRM genoemde gronden die een beperking van het recht op vrijheid van vereniging kunnen rechtvaardigen, zijn in casu niet van toepassing. Bovendien volgt uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 27 april 1995, Piermont tegen Frankrijk (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, § 64), dat de lidstaten zich niet op artikel 16 EVRM kunnen beroepen ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten die zich beroepen op rechten die hun door de Verdragen worden toegekend, temeer daar het begrip ‘burgerschap van de Unie’ thans uitdrukkelijk is gedefinieerd in de Verdragen en rechten verleent aan de burgers van de Unie.

In de vijfde plaats betoogt de Commissie dat de essentiële rol van politieke partijen en politieke bewegingen bij nationale parlementsverkiezingen geen restrictieve uitlegging van artikel 22 VWEU rechtvaardigt en dat het verbod om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging niet kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling om elke inmenging in nationale zaken en elke aantasting van de nationale identiteit te voorkomen.

Ten eerste zijn de politieke rechten opgenomen in de bepalingen van het VWEU inzake burgerschap opdat is gewaarborgd dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, in die lidstaat kunnen integreren en er een actieve politieke rol kunnen spelen bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. De Tsjechische wetgeving inzake politieke partijen en politieke bewegingen kent aan dergelijke Unieburgers echter enkel dezelfde status toe als aan derdelanders.

Ten tweede staat het de lidstaten vrij om het passief kiesrecht bij nationale of, in bepaalde gevallen, regionale verkiezingen voor te behouden aan hun onderdanen, of om bijzondere regels vast te stellen waardoor de rechten worden beperkt waarop Unieburgers die verblijven in die lidstaten waarvan zij de nationaliteit niet bezitten in hun hoedanigheid van lid van een partij of een politieke beweging aanspraak kunnen maken, zonder dat de strekking van die maatregelen zo ver mag gaan dat de gelijke voorwaarden voor hun deelname aan gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in het gedrang komt. Daarentegen zou een algemeen verbod voor dergelijke Unieburgers om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging die actief deelneemt aan gemeenteraadverkiezingen, nationale parlementsverkiezingen of Europese verkiezingen, zich duidelijk ook uitstrekken tot gebieden waar het recht op gelijke behandeling geldt, en restrictiever zijn dan een beperking van hun deelname aan bepaalde besluiten van de betrokken politieke partij of politieke beweging.

De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 22 VWEU doet geen afbreuk aan het beginsel van eerbiediging van de nationale identiteit, aangezien ten eerste artikel 4, lid 2, VEU moet worden uitgelegd in overeenstemming met de andere bepalingen van de Verdragen, waaronder artikel 22 VWEU, en ten tweede laatstgenoemd artikel enkel van toepassing is op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement en niet op de nationale parlementsverkiezingen. De draagwijdte van artikel 22 VWEU kan niet op grond van artikel 4, lid 2, VEU worden beperkt en laat niet toe dat Unieburgers op grond van hun nationaliteit rechtstreeks worden gediscrimineerd.

Hoe dan ook heeft de Tsjechische Republiek op geen enkele manier bewezen dat het een bedreiging vormt voor de nationale identiteit van die lidstaat wanneer Unieburgers die daar verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten en zich kandidaat willen stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, de mogelijkheid hebben om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging.

In de zesde plaats voert de Commissie aan dat zij in het kader van een beroep wegens schending van het Unierecht als gevolg van een nationale wettelijke regeling en niet als gevolg van een onjuiste toepassing van het Unierecht, niet verplicht is om het Hof statistische gegevens te verstrekken over het aantal Unieburgers dat in de praktijk schade heeft geleden als gevolg van die wettelijke regeling, waarbij het overigens vrijwel onmogelijk is om de negatieve gevolgen van een discriminerende maatregel van afschrikkende aard te bewijzen.

De statistische gegevens die de Tsjechische Republiek heeft verstrekt om aan te tonen dat de situatie in deze lidstaat feitelijk in overeenstemming is met artikel 22 VWEU, zijn om die reden evenmin relevant.

Hoe dan ook hebben de door de Tsjechische Republiek overgelegde statistische gegevens in het algemeen betrekking op ‘personen zonder politieke binding’, waarbij het niet mogelijk is vast te stellen hoeveel van hen Unieburgers zijn die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten. De situatie van laatstgenoemden is echter specifiek, omdat zij per definitie minder bekend zijn in hun gastlidstaat en er dus een groter belang bij hebben lid te worden van gevestigde politieke partijen of politieke bewegingen waarvan de waarden en politieke oriëntatie algemeen bekend zijn en die over een goed ontwikkelde infrastructuur voor verkiezingscampagnes beschikken. Uit deze gegevens kan evenmin worden afgeleid hoeveel verzoeken om inschrijving van dergelijke Unieburgers op lijsten van partijen of coalities van partijen zijn afgewezen.

Deze gegevens relativeren de stelling van de Tsjechische Republiek, of spreken die zelfs tegen, dat het voor de kansen van een kandidaat op een lijst van een politieke partij of politieke beweging om te worden verkozen helemaal niet uitmaakt of het gaat om een onafhankelijke kandidaat dan wel om een lid van die partij of beweging. Uit deze gegevens blijkt immers dat, wat de tussen 2004 en 2019 georganiseerde verkiezingen voor het Europees Parlement betreft, de grote meerderheid van de kandidaten zich kandidaat had gesteld als lid van een politieke partij of een politieke beweging en dat bij drie van de vier verkiezingen voor het Europees Parlement die in die periode werden georganiseerd, onder de gekozen kandidaten het aandeel van hen die geen lid waren van een dergelijke partij of beweging lager was dan dat van de kandidaten die wel lid waren. De in het Europees Parlement gekozen onafhankelijke kandidaten zijn zeer vaak prominenten met een uitzonderlijke bekendheid en populariteit, en het bestaan van één enkel geval waarin een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten in het Europees Parlement is gekozen, is niet representatief en kan niet afdoen aan het bestaan van de iure discriminatie.

Wat gemeenteraadsverkiezingen betreft, kan volgens de Commissie weliswaar worden aangenomen, zoals de Tsjechische Republiek betoogt, dat de kiezers, gelet op de lokale dimensie van deze verkiezingen, geneigd zijn om op dit niveau bekende personen te bevoordelen, waardoor het voor hen minder van belang is om zich kandidaat te stellen als lid van een politieke partij of politieke beweging in plaats van als onafhankelijke kandidaat, maar een dergelijke overweging blijkt slechts relevant als die personen onderdanen van de betrokken lidstaat zijn. Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, zijn immers op lokaal niveau per definitie minder bekend en hebben juist meer kans om te worden verkozen indien zij zich kandidaat kunnen stellen als lid van een politieke partij.

Ten slotte, ook al staan gemeenteraadsverkiezingen in Tsjechië ook open voor groeperingen van kandidaten zonder politieke binding en voor groeperingen van politieke partijen en kandidaten zonder politieke binding kleur en beschikt elke kiezer dankzij de stemmodaliteiten over evenveel stemmen als er leden van de gemeenteraad zijn, hetgeen de kansen voor de verschillende kandidaten om te worden verkozen vergroot, neemt dit geenszins weg dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, worden gediscrimineerd. Bovendien moeten onafhankelijke kandidaten, in tegenstelling tot zij die kandidaat zijn voor politieke partijen en politieke bewegingen, overeenkomstig § 21, lid 4, van de wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen een petitie indienen ter ondersteuning van hun kandidatuur, ondertekend door een bepaald aantal kiezers, afhankelijk van de grootte van de gemeente waar zij zich kandidaat stellen.

De Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, voert in de eerste plaats aan dat het vraagstuk omtrent het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij niet onder artikel 22 VWEU valt. Een dergelijke vaststelling vloeit voort uit de bewoordingen van dit artikel, dat niet verwijst naar de voorwaarden om lid te worden van een politieke partij en waaruit niet kan worden afgeleid dat dit artikel inzake Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, mede het recht omvat om lid te zijn van politieke partijen. Dit wordt bevestigd door de historische, systematische en teleologische uitlegging van artikel 22 VWEU alsook door de rechtspraak van het Hof, en met name het arrest van 12 september 2006, Eman en Sevinger (C-300/04, EU:C:2006:545, punt 53), waaruit volgt dat dit artikel slechts betrekking heeft op de toepassing van het beginsel van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit op het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, en niet op andere nationale maatregelen inzake verkiezingen.

De uitdrukking ‘onder voorbehoud van de door de Raad […] vastgestelde nadere regelingen’ in artikel 22 VWEU impliceert dat de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement afhankelijk is van de vaststelling van bepalingen van afgeleid recht, aangezien dit artikel buiten het relevante kader van afgeleid recht niet autonoom toepassing kan vinden. Door op basis van artikel 22 VWEU de richtlijnen 93/109 en 94/80 vast te stellen, heeft de Uniewetgever zich op het standpunt gesteld dat de daarin geregelde aspecten die zijn welke noodzakelijk zijn voor de naleving van dat artikel. Omdat in deze richtlijnen geen andere aspecten zijn geregeld, zoals de verwerving van het lidmaatschap van een politieke partij door Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, bevestigen de respectieve materiële werkingssferen van deze richtlijnen duidelijk dat deze andere aspecten niet behoren tot ‘dezelfde voorwaarden’ in de zin van artikel 22 VWEU, die voor deze Unieburgers moeten gelden vergeleken met de onderdanen van hun lidstaat van verblijf. Uit de overwegingen van de richtlijnen 93/109 en 94/80 volgt dat het enkel de bedoeling van de Uniewetgever was om de nationaliteitsvoorwaarde voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht te verbieden, en deze richtlijnen verwijzen geenszins naar de mogelijkheid dat het in artikel 22 VWEU neergelegde recht enige invloed kan hebben op de voorwaarden waaronder dergelijke Unieburgers lid kunnen worden van een politieke partij.

Volgens de Tsjechische Republiek is artikel 22 VWEU, anders dan artikel 18 VWEU — waarin het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit is neergelegd — als bijzondere bepaling pas op een Unieburger van toepassing als hij eventueel kiezer of kandidaat bij verkiezingen is geworden. Het feit dat een persoon lid kan worden van een politieke partij betekent echter nog niet dat hij kandidaat zal zijn voor gemeenteraadsverkiezingen of voor het Europees Parlement of als zodanig op de lijsten van de politieke partij zal worden vermeld. Het algemene vraagstuk betreffende de verwerving van het lidmaatschap van een politieke partij kan daarom niet onder artikel 22 VWEU vallen.

Artikel 22 VWEU vormt een uitzondering op de eveneens in artikel 16 EVRM erkende beperkingen die de lidstaten aan de politieke activiteit van vreemdelingen kunnen stellen.

Zelfs indien het argument van de Commissie zou moeten worden aanvaard dat laatstgenoemde bepaling niet kan worden ingeroepen om de politieke activiteiten van Unieburgers in het kader van de uitoefening van de hun door de Verdragen toegekende rechten te beperken, is er in deze omstandigheden niets dat een lidstaat belet om de deelname van vreemdelingen aan politieke activiteiten die veel verdergaan dan de uitoefening van dat actief en passief kiesrecht te beperken.

Bijgevolg is een ruime uitlegging van artikel 22 VWEU waardoor de draagwijdte van artikel 4, lid 2, VEU wordt beperkt, niet mogelijk. De regeling inzake het functioneren van politieke partijen vormt de hoeksteen van de politieke en constitutionele structuren van de lidstaten en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens erkent de fundamentele rol van politieke partijen in het kader van de nationale parlementsverkiezingen. Aangezien het Unierecht een lidstaat niet verbiedt om alleen zijn eigen onderdanen de mogelijkheid te bieden om zich voor deze verkiezingen kandidaat te stellen, is het logisch dat dit recht een lidstaat evenmin verbiedt om op dezelfde wijze de mogelijkheid voor onderdanen van andere lidstaten te beperken om deel te nemen aan het ‘sleutelplatform’ voor de politieke activiteit op nationaal niveau, zoals politieke partijen kunnen worden gekenmerkt. Een dergelijke gevolgtrekking vloeit ook voort uit het in artikel 5, lid 3, van richtlijn 94/80 aan de lidstaten toegekende recht om de functies in de gemeentelijke uitvoerende organen uitsluitend aan hun onderdanen voor te behouden.

De Republiek Polen voegt daar in dit verband aan toe dat de door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 22 VWEU ertoe leidt dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten het recht hebben permanent en zonder beperking deel te nemen aan het politieke leven van die lidstaat, terwijl dit artikel hun dit recht niet verleent. Het is in beginsel de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten om de regels voor de werking, de structuur en de doelstellingen van de politieke partijen vast te stellen die op hun grondgebied actief zijn. Bijgevolg is de door de Commissie voorgestelde uitlegging van artikel 22 VWEU in strijd met het in artikel 5, lid 2, VEU neergelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling. Een dergelijke uitlegging zou bovendien tot gevolg hebben dat de Verdragsbepalingen op het gebied van lidstatelijke bevoegdheden worden toegepast, hetgeen in strijd zou zijn met artikel 4, leden 1 en 2, VEU.

In de tweede plaats voert de Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, subsidiair aan dat het Tsjechische recht Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten weliswaar niet de mogelijkheid biedt lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, maar dat het de door artikel 22 VWEU gewaarborgde rechten volledig ten uitvoer legt.

De uitdrukking ‘onder dezelfde voorwaarden’ in de zin van deze bepaling betekent dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, de mogelijkheid moeten hebben om hun actief en passief kiesrecht uit te oefenen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat en dat zij daar over dezelfde rechtsmiddelen moeten beschikken. Een dergelijke uitlegging volgt ten eerste uit de zesde overweging van richtlijn 93/109 alsmede uit artikel 10, lid 1, en artikel 11, lid 2, van deze richtlijn, en ten tweede uit de vijfde overweging van richtlijn 94/80, alsmede uit artikel 8, lid 3, artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 2, van deze richtlijn. Die uitlegging wordt in het Tsjechische recht volledig ten uitvoer gelegd.

Iemands kandidaatstelling voor de verkiezingen op de lijsten van politieke partijen of coalities van politieke partijen, is niet afhankelijk van zijn lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging en vormt de in Tsjechië gebruikelijke gang van zaken.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de Commissie gehouden is een onderbouwing te leveren voor haar stellingen dat kandidaten die niet voor een politieke partij of een politieke beweging aan de verkiezingen deelnemen, zich in een minder gunstige situatie bevinden dan degenen voor wie dat wel geldt en minder kans hebben om te worden verkozen, zonder zich op een of ander vermoeden op dit punt te kunnen baseren.

Hoe dan ook berusten deze beweringen niet op feiten, zoals blijkt uit de door de Tsjechische Republiek verstrekte statistische gegevens. Uit deze statistische gegevens blijkt dat er in die lidstaat veel kandidaten zonder politieke binding zijn, dat zij bij de verkiezingen geenszins worden benadeeld, dat hun status niet verschilt naargelang van hun nationaliteit en dat zij zich kandidaat kunnen stellen op de lijsten van politieke partijen of hun coalities, met name bovenaan de lijst, en aldus ten volle kunnen profiteren van de reputatie van die partijen. Het succes van een kandidaat bij de verkiezingen hangt niet af van zijn lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging, maar veeleer van factoren als zijn mening en persoonlijkheid.

Zo had bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in Tsjechië in 2004, 2009, 2014 en 2019 ten minste 30 % van de kandidaten op de lijsten van politieke partijen (waaronder de belangrijkste politieke partijen) of coalities van politieke partijen, geen politieke binding. Deze kandidaten hebben geprofiteerd van een plek, vaak bovenaan de lijst, en van voldoende sterke steun om te worden verkozen, hetgeen ook aantoont dat zij invloed hebben gehad op de vaststelling en de verwezenlijking van de prioriteiten van het programma van die partijen of coalities van partijen. Zo is bij de verkiezingen voor het Europees Parlement die in de loop van 2004 in Tsjechië zijn gehouden, een Duits onderdaan gekozen die zich in die lidstaat bij die verkiezingen kandidaat had gesteld.

Wat de gemeenteraadsverkiezingen in Tsjechië in 2006, 2010, 2014 en 2018 betreft, vertegenwoordigden de kandidaten zonder politieke binding de overgrote meerderheid van de kandidaten en verkozenen en stonden zij met name relatief vaak bovenaan op de lijsten van de belangrijkste politieke partijen. Kandidaten zonder politieke binding zijn in 2010 en 2014 ook in de grote steden, met name in Praag, bovenaan de lijst geplaatst en ook verkozen.

Bovendien kunnen volgens § 20, lid 1, van de wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen met name onafhankelijke kandidaten, groepen onafhankelijke kandidaten of groepen van politieke partijen of politieke bewegingen en onafhankelijke kandidaten zich bij gemeenteraadsverkiezingen kandidaat stellen. Overeenkomstig § 34 van deze wet heeft een kiezer evenveel stemmen als het aantal te kiezen gemeenteraadsleden, en kan hij stemmen voor specifieke kandidaten die op verschillende lijsten staan. Een kiezer is dus niet verplicht voor één enkele lijst te stemmen, maar heeft de mogelijkheid om aan specifieke kandidaten zijn stem te geven, ongeacht de lijst waarop zij staan. Bij gemeenteraadsverkiezingen speelt de persoonlijkheid van de verschillende kandidaten een overheersende rol, waardoor het minder belangrijk is of zij al dan niet lid zijn van een politieke partij of een politieke beweging.

De Commissie kan het succes van kandidaten zonder politieke aansluiting bij de gemeenteraadsverkiezingen in Tsjechië niet relativeren door te stellen dat het om vooraanstaande personen ging, of stellen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten minder bekend kunnen zijn en dat het daarom des te meer gerechtvaardigd zou zijn dat zij zich bij die verkiezingen kunnen melden als lid van een politieke partij om een kans te hebben om te worden verkozen. De persoonlijkheid van een kandidaat is een bijzonder belangrijke factor, niet alleen bij gemeenteraadsverkiezingen, waar de vertegenwoordigers worden gekozen op het niveau dat het dichtst bij de burger staat, maar ook bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, met name in de lidstaten met minder leden van het Europees Parlement. Een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, heeft precies dezelfde kans om zijn persoonlijke kwaliteiten in te zetten als een onderdaan van die lidstaat, en het feit dat een dergelijke Unieburger, die vóór zijn verkiezing in die lidstaat niet zeer bekend was, in het Europees Parlement is gekozen, kan niet als een ‘op zichzelf staand geval’ worden aangemerkt, zoals de Commissie nochtans doet. Dit toont integendeel aan dat dergelijke Unieburgers zonder meer in staat zijn om zich kandidaat te stellen bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement en daarbij te worden verkozen, zelfs al zijn ze geen lid van een politieke partij of een politieke beweging.

In de derde plaats is volgens de Tsjechische Republiek de nationale wettelijke regeling die tot gevolg heeft dat Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, geen lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging, bedoeld om het politieke en constitutionele bestel van die lidstaat te beschermen en dus om de eerbiediging van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU te verzekeren, door aldus het recht om deel te nemen aan een ‘sleutelplatform’ voor de nationale politieke activiteit aan Tsjechische burgers voor te behouden. De maatregel die is gekozen om de eerbiediging van deze identiteit te waarborgen, strookt zowel met het hoofddoel van politieke partijen en politieke bewegingen, namelijk het beleid van de staat op het hoogst mogelijke niveau beïnvloeden, als met het feit dat in het geval van gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging geen voorwaarde is om zich kandidaat te stellen voor de verkiezing, noch, a fortiori, een waarborg om te worden gekozen. Een dergelijke maatregel is passend en doet geen afbreuk aan de inhoud van het in artikel 22 VWEU bedoelde actief en passief kiesrecht en daarmee kunnen Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten, dit recht in de praktijk ten volle uitoefenen.

Het legitieme doel van de Tsjechische wetgeving kan niet met een minder vergaande maatregel worden bereikt. Het is niet denkbaar om Unieburgers die in deze lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten, toe te staan lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, maar hun rechten als leden van die partij of politieke beweging te beperken door hen alleen te betrekken bij besluiten die verband houden met gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement, omdat dit zou betekenen dat zij slechts aan een zeer klein deel van de activiteiten van die politieke partij of politieke beweging zouden kunnen deelnemen en dat zij van alle andere aspecten van hun activiteit zouden worden uitgesloten. Ten eerste wijst de Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, erop dat een dergelijke regeling in strijd is met het fundamentele beginsel van gelijke behandeling van de leden van een politieke partij, en ten tweede biedt zij die Unieburgers niet de sterke positie in de politieke partij die de Commissie ten onrechte noodzakelijk acht. De Commissie heeft in het met redenen omkleed advies overigens evenmin gepreciseerd welke minder beperkende maatregelen de Tsjechische Republiek in dit verband had kunnen vaststellen.

Ten slotte voert de Tsjechische Republiek, ondersteund door de Republiek Polen, aan dat het volgens de rechtspraak van het Hof wegens het gebrek aan specifieke bepalingen in het VWEU over het recht van Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten om lid te zijn van politieke partijen, een taak van de lidstaten is om de regels vast te stellen die het best zijn aangepast aan hun constitutionele stelsel.

Met haar beroep verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door Unieburgers die op haar grondgebied verblijven zonder de Tsjechische nationaliteit te bezitten, het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of politieke beweging.

Om de gegrondheid van dit beroep te onderzoeken, moet de draagwijdte van artikel 22 VWEU worden bepaald alvorens te beoordelen of het verschil in behandeling op grond van nationaliteit dat aldus door de Tsjechische wettelijke regeling wordt ingevoerd ten aanzien van de mogelijkheid om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging, op grond van deze bepaling is verboden of eventueel kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de eerbiediging van de nationale identiteit van een lidstaat.