HvJ EG, 17-04-2008, nr. C-197/06

Naar luid van de derde en de vierde overweging van de considerans beoogt richtlijn 89/48 een algemeen stelsel van erkenning van diploma's in te voeren om de Europese burgers in staat te stellen alle beroepsactiviteiten uit te oefenen waarvoor de ontvangende lidstaat een postsecundaire opleiding vereist.

Volgens artikel 2 is richtlijn 89/48 van toepassing op alle onderdanen van een lidstaat die als zelfstandige of loontrekkende een gereglementeerd beroep in een ontvangende lidstaat willen uitoefenen.

Artikel 3, eerste alinea, sub b, van deze richtlijn bepaalt dat wanneer in de ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een diploma, de bevoegde autoriteit van deze lidstaat een onderdaan van een lidstaat (hierna: ‘aanvrager’) de toegang tot of de uitoefening van dat beroep onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden, niet mag weigeren wegens onvoldoende kwalificaties, indien de betrokkene dit beroep gedurende twee jaar tijdens de voorafgaande tien jaren voltijds heeft uitgeoefend in een andere lidstaat waar dat beroep niet gereglementeerd is, en hij een of meer opleidingstitels bezit die aan een aantal criteria voldoen.

Niettegenstaande het bepaalde in artikel 3 van richtlijn 89/48 kan de ontvangende lidstaat volgens artikel 4 ervan onder bepaalde hierin gestelde voorwaarden van de aanvrager verlangen dat hij beroepservaring van een bepaalde duur aantoont, een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar volbrengt of een proeve van bekwaamheid aflegt (hierna: ‘compenserende maatregelen’). Ditzelfde artikel 4 legt bepaalde regels en voorwaarden voor deze compenserende maatregelen vast.

Zo moet volgens artikel 4, lid 1, sub b, derde alinea, van de richtlijn de ontvangende lidstaat die compenserende maatregelen oplegt, de aanvrager in beginsel de keuze laten tussen een aanpassingsstage en een proeve van bekwaamheid. Voor beroepen ‘voor de uitoefening waarvan een precieze kennis van het nationale recht vereist is en waarvoor het verstrekken van adviezen en/of verlenen van bijstand op het gebied van het nationale recht een wezenlijk en vast onderdeel van de uitoefening van [de] beroepsactiviteit is’, kan de ontvangende lidstaat evenwel in afwijking van dit beginsel ofwel een aanpassingsstage, ofwel een proeve van bekwaamheid voorschrijven.

Artikel 3 van de kaderwet van 1 maart 1976 tot reglementering van de bescherming van de beroepstitel en van de uitoefening van de dienstverlenende intellectuele beroepen (Belgisch Staatsblad van 27 maart 1976, blz. 3604), zoals gewijzigd bij de programmawet van 10 februari 1998 (Belgisch Staatsblad van 21 februari 1998, blz. 4889; hierna: ‘kaderwet’), bepaalt:

Wat de vastgoedmakelaars betreft, is de kaderwet uitgevoerd bij koninklijk besluit van 6 september 1993 tot bescherming van de beroepstitel en van de uitoefening van het beroep van vastgoedmakelaar (Belgisch Staatsblad van 13 oktober 1993, blz. 22447), zoals gewijzigd bij koninklijk besluit van 2 mei 1996 (Belgisch Staatsblad van 8 juni 1996, blz. 15773). Artikel 2 van dit koninklijk besluit, zoals gewijzigd, bepaalt:

Artikel 6 van dit koninklijk besluit, zoals gewijzigd, bepaalt:

De wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument (Belgisch Staatsblad van 29 augustus 1991, blz. 18712) bepaalt in artikel 93 het volgende:

Artikel 95, eerste alinea, van deze wet luidt als volgt:

Blijkens de door de Nederlandse regering en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ter terechtzitting gemaakte opmerkingen is het beroep van vastgoedmakelaar in Nederland sinds 1 maart 2001 niet meer gereglementeerd.

De CIB is een naar Belgisch recht opgerichte vereniging zonder winstoogmerk die als statutair doel heeft de belangen te behartigen van de in België erkende vastgoedmakelaars. Het BIV is een publiekrechtelijke rechtspersoon naar Belgisch recht die de erkende vastgoedmakelaars groepeert die in België zijn gevestigd.

Van Leuken is een in Nederland gevestigde vastgoedmakelaar. Hij is actief onder de handelsbenaming ‘Grensland Makelaars — onderdeel van Van Leuken vastgoed’ (hierna: ‘Grensland’). Volgens de door Van Leuken verstrekte gegevens, die de verwijzende rechterlijke instantie dient te verifiëren, is hij gespecialiseerd in de verkoop van in België gelegen goederen aan Nederlandse klanten. Zijn kantoor is gevestigd in een voormalig douanekantoor aan de grens tussen Nederland en België.

Op 11 maart 2002 is Van Leuken in het kader van een vordering tot staking voor de verwijzende rechterlijke instantie gedagvaard door de CIB en het BIV, die hem verweten dat hij in strijd met artikel 3 van de kaderwet in België een beroepswerkzaamheid van vastgoedmakelaar uitoefende, en dat hij aldus inbreuk maakte op artikel 93 van de wet van 14 juli 1991.

Bij vonnis van 10 januari 2003 is deze vordering ontvankelijk en grotendeels gegrond verklaard. Aan Van Leuken is verbod opgelegd ‘om de activiteit van bemiddelaar in vastgoed uit te oefenen en mondeling of schriftelijk of op eender welke manier zich voor te stellen als beoefenaar van een activiteit van bemiddelaar met het oog op verkoop, aankoop, ruil, verhuring of afstand van onroerende goederen, onroerende rechten en handelsfondsen betreffende onroerende goederen in België gelegen, met dien verstande dat dit verbod slechts geldt totdat [Van Leuken] voldoet aan de geldende Belgische en Europese reglementering’.

Van Leuken is bovendien veroordeeld tot betaling van een dwangsom van 3 700 EUR per vastgestelde inbreuk vanaf het verstrijken van een termijn van zes maanden na de betekening van het vonnis, met dien verstande dat de verschuldigde dwangsom in totaal niet hoger mocht zijn dan 100 000 EUR.

Van Leuken stelde in die stakingsprocedure dat hij geen makelaarsactiviteiten op het Belgische grondgebied uitoefent, aangezien hij kantoor houdt in Nederland, en dat hij weliswaar bemiddelt bij de verkoop van in België gelegen onroerende goederen, maar hiervoor enkel reclame maakt in Nederland. Deze argumenten zijn verworpen op grond van de volgende overwegingen:

Hangende de procedure tot staking heeft Van Leuken het BIV op 15 mei 2002 verzocht om toestemming om occasioneel het beroep van vastgoedmakelaar op het Belgische grondgebied uit te oefenen.

Het BIV heeft dit verzoek ingewilligd en beslist dat Van Leuken voorafgaandelijk een bekwaamheidsproef diende af te leggen over negen rechtsdomeinen. Volgens het BIV is voor de goede uitoefening van het beroep van vastgoedmakelaar vereist dat de makelaar een goede kennis heeft van het vastgoedrecht in brede zin. Het BIV is tevens van mening dat bij alle dienstverlenende beroepen de voorlichtingsplicht als een zodanig essentiële verplichting kan worden beschouwd dat de aanvrager hier niet van kan worden vrijgesteld. Verder is het verstrekken van adviezen en/of het verlenen van bijstand op het gebied van de Belgische wetgeving een wezenlijk en vast onderdeel van de uitoefening van de beroepsactiviteit van vastgoedmakelaar. Om deze redenen heeft het BIV het nodig geacht Van Leuken een bekwaamheidsproef op te leggen in plaats van hem de keuze te laten tussen een aanpassingsstage en een dergelijke proef.

Gelet op de omvang van de rechtsdomeinen waarop de bekwaamheidsproef betrekking had, heeft Van Leuken beslist om niet aan deze proef deel te nemen.

Van Leuken verklaart dat hij zijn activiteiten heeft gereorganiseerd, teneinde te voldoen aan het bij vonnis van 10 januari 2003 opgelegde stakingsbevel. Hiertoe heeft hij op 30 september 2003 een samenwerkingsovereenkomst gesloten met een in België gevestigde en door het BIV erkende vastgoedmakelaar, Van Asten (hierna: ‘samenwerkingsovereenkomst’).

Volgens deze overeenkomst doet Van Leuken voortaan een beroep op Van Asten, die als zaakvoerder van Grensland is aangesteld en zich in deze hoedanigheid bij de Kamer van Koophandel te Eindhoven (Nederland) heeft ingeschreven, om te bemiddelen bij de verkoop van in België gelegen onroerende goederen. Alle activiteiten van Grensland in België worden ofwel door Van Asten, ofwel door Van Leuken voor rekening en onder verantwoordelijkheid van Van Asten verricht.

Nadat het vonnis van 10 januari 2003 aan Van Leuken was betekend, dienden de CIB en het BIV op 27 mei 2004 een eerste verzoek om een declaratoir vonnis in ter verkrijging van de verschuldigde dwangsommen. Dit verzoek is ten belope van 14 800 EUR gegrond verklaard bij vonnis van 26 november 2004, waartegen Van Leuken geen hoger beroep heeft ingesteld. Hij heeft dit bedrag ook betaald.

Op 25 oktober 2005 hebben de CIB en het BIV zich opnieuw tot de voorzitter van de Rechtbank van Koophandel te Hasselt gewend, met het verzoek om vast te stellen dat Van Leuken het bij vonnis van 10 januari 2003 opgelegde stakingsbevel niet in acht heeft genomen, en derhalve voor recht te verklaren dat het definitieve bedrag van de volgens dit vonnis verschuldigde dwangsom 100 000 EUR bedraagt.

De CIB en het BIV beroepen zich ter zake op het feit dat op de internetsite www.grensland.nl reclame wordt gevoerd voor de verkoop van niet minder dan 50 woningen en andere onroerende goederen die in België gelegen zijn.

Zij verwijzen tevens naar een proces-verbaal van een Belgische gerechtsdeurwaarder die heeft vastgesteld dat Van Leuken een kandidaat-koper van een in België gelegen onroerend goed ter plaatse heeft rondgeleid en bouwtechnische commentaar op dit goed heeft geleverd. Bij dit bezoek heeft Van Leuken aan de potentiële kopers een brochure overhandigd die naast informatie over dit onroerende goed de vermelding bevatte dat werkzaamheden naar Belgisch recht werden uitgevoerd met tussenkomst van zaakvoerder Van Asten, die door het BIV is erkend. Deze informatie staat ook op de internetsite van Grensland.

De verwijzende rechter vraagt zich in deze omstandigheden af of een in Nederland gevestigde vastgoedmakelaar die in België gelegen onroerende goederen te koop aanbiedt, inbreuk maakt op het bij vonnis van 10 januari 2003 opgelegde stakingsbevel wanneer hij zijn activiteit organiseert in de vorm van een samenwerking met een door het BIV erkende Belgische vastgoedmakelaar.

In deze omstandigheden heeft de voorzitter van de Rechtbank van Koophandel te Hasselt de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende twee prejudiciële vragen gesteld:

Volgens artikel 4, lid 1, sub b, derde alinea, van de richtlijn moet de ontvangende lidstaat die compenserende maatregelen oplegt, de aanvrager in beginsel de keuze laten tussen een aanpassingsstage en een proeve van bekwaamheid.

Voor beroepen ‘voor de uitoefening waarvan een precieze kennis van het nationale recht vereist is en waarvoor het verstrekken van adviezen en/of verlenen van bijstand op het gebied van het nationale recht een wezenlijk en vast onderdeel van de uitoefening van [de] beroepsactiviteit is’, kan de ontvangende lidstaat evenwel in afwijking van het in artikel 4, lid 1, sub b, derde alinea, van richtlijn 89/48 neergelegde beginsel ofwel een aanpassingsstage, ofwel een proeve van bekwaamheid voorschrijven.

Te oordelen naar de — door de verwijzende rechter te verifiëren — aanwijzingen die de Commissie ter terechtzitting aan het Hof heeft verstrekt over de opleiding tot vastgoedmakelaar in België, lijkt deze uitzondering evenwel niet op dit beroep van toepassing te zijn. Volgens deze aanwijzingen volstaat het immers houder te zijn van een Belgisch diploma van burgerlijk ingenieur, landbouwingenieur of technisch of industrieel ingenieur, om in België toegang tot het beroep van vastgoedmakelaar te kunnen verkrijgen, en bevatten de opleidingen die tot deze diploma's leiden, geen noemenswaardig juridisch onderricht.

Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, vormt de inhoud van de opleiding die wordt voorgeschreven door een lidstaat die een beroep reglementeert, een bijzonder relevant criterium om uit te maken welke de vereisten voor de uitoefening ervan zijn (arrest van 7 september 2006, Price, C-149/05, Jurispr. blz. I-7691, punt 55). Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat een beroep dat toegankelijk is voor personen die geen noemenswaardige juridische opleiding hebben genoten, een beroep vormt ‘voor de uitoefening waarvan een precieze kennis van het nationale recht vereist is’.

Hoe dan ook dient de draagwijdte van artikel 4 van richtlijn 89/48, dat uitdrukkelijk compenserende maatregelen toestaat, te worden beperkt tot het geval waarin deze evenredig zijn aan het nagestreefde doel (arrest van 19 januari 2006, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, C-330/03, Jurispr. blz. I-801, punt 24).

Zoals in punt 31 van het onderhavige arrest is uiteengezet, heeft Van Leuken zich naar eigen zeggen, althans na de reorganisatie van zijn activiteiten door het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst, niet meer beziggehouden met alle aspecten van het gereglementeerde beroep van vastgoedmakelaar zoals dit in België is gedefinieerd, maar aldaar slechts enkele van de gereglementeerde beroepsactiviteiten uitgeoefend die van dit beroep deel uitmaken. Inzonderheid heeft hij zich volgens zijn verklaringen niet meer beziggehouden met de juridische aspecten van de verkoop, die krachtens de samenwerkingsovereenkomst worden afgehandeld door Van Asten, een in België erkende vastgoedmakelaar. Het staat aan de verwijzende rechter om te verifiëren of deze verklaringen juist zijn.

In deze omstandigheden gaat de aan een dienstverlener opgelegde verplichting om zich met betrekking tot zijn kennis van het recht van de betrokken lidstaat aan compenserende maatregelen te onderwerpen, duidelijk verder dan wat noodzakelijk is om de ontvangers van diensten als die in het hoofdgeding te beschermen tegen het gevaar van ontoereikende bijstand met betrekking tot de juridische aspecten van de verkoop. Gelet op de in het vorige punt beschreven handelwijze worden de belangen van deze dienstontvangers immers door de tussenkomst van een in die lidstaat erkende vastgoedmakelaar bij elke verkoop van een in de betrokken lidstaat gelegen onroerend goed op dezelfde manier beschermd als in het kader van een transactie waarbij geen van deze aspecten door een in een andere lidstaat gevestigde bemiddelaar wordt behartigd.

Met betrekking tot de veroordeling tot een dwangsom in omstandigheden als die van het hoofdgeding dient eraan te worden herinnerd dat een lidstaat geen straf wegens niet-vervulling van een administratieve formaliteit kan opleggen wanneer hij zich in strijd met het gemeenschapsrecht heeft gekant tegen de vervulling van deze formaliteit of deze onmogelijk heeft gemaakt (zie in die zin arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a., C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Jurispr. blz. I-1891, punt 69). Dat is onder meer het geval wanneer de vervulling van de betrokken formaliteit afhankelijk is gesteld van voorwaarden die in strijd zijn met het gemeenschapsrecht.

Gelet op een en ander moet de eerste vraag aldus worden beantwoord dat de artikelen 3 en 4 van richtlijn 89/48 zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat volgens welke een in een andere lidstaat gevestigde dienstverlener die zich in een situatie als die van verweerder in het hoofdgeding bevindt, toestemming nodig heeft om op zijn grondgebied activiteiten te verrichten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, en daarvoor met succes een juridische bekwaamheidsproef dient af te leggen.