HvJ EG, 11-12-2008, nr. C-334/07 P

Met haar eerste middel stelt de Commissie dat het Gerecht de artikelen 88, leden 2 en 3, EG, 249, lid 2, EG en 254, lid 2, tweede zin, EG, de artikelen 3 en volgende van verordening nr. 659/1999 en artikel 10, lid 1, van verordening nr. 70/2001 heeft geschonden door te oordelen dat de toepassing van deze laatste tekst op een voorgenomen steunregeling die is aangemeld vóór de inwerkingtreding daarvan in strijd is met het verbod van terugwerkende kracht, zodat de litigieuze beschikking onwettig is.

De toepassing van verordening nr. 70/2001 op de steunregeling in kwestie heeft niets van doen met terugwerkende kracht, maar strookt met het beginsel van onmiddellijke toepassing, krachtens hetwelk een gemeenschapsrechtelijke handeling vanaf haar inwerkingtreding van toepassing is op bestaande en nog voortdurende situaties.

Met zijn beslissing dat de aanmelding van een voorgenomen steunregeling een rechtssituatie creëert waaruit volgt dat toepassing moet worden gegeven aan de regels die gelden op het tijdstip van de aanmelding, heeft het Gerecht een rechtens onjuist standpunt ingenomen.

Een dergelijke aanmelding heeft immers enkel procedurele gevolgen. Het onderzoek van de Commissie slaat niet op de aanmelding als zodanig, maar op de aangemelde steun, en het moet niet enkel worden gevoerd aan de hand van de gegevens die bij die aanmelding zijn verstrekt, maar ook aan de hand van de feiten en de geldende rechtsregels wanneer zij haar beschikking vaststelt. De Commissie verwijst in dat verband naar de artikelen 3, 4, leden 2 tot en met 4 en 6, 5, lid 1, 6 en 7, leden 2 tot en met 4, van verordening nr. 659/1999.

De Commissie stelt ook dat de aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel een door het Verdrag aan de lidstaten opgelegde verplichting is, en geen rechten doet ontstaan.

Het in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 659/1999 voorgeschreven onverwijlde onderzoek van de aanmelding belet niet dat de Commissie overeenkomstig artikel 5 van die verordening van de betrokken lidstaat aanvullende informatie verlangt.

De termijn van twee maanden die volgens artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999 ingaat bij de ontvangst van de aanmelding, en na afloop waarvan de steun volgens artikel 4, lid 6, van rechtswege wordt geacht te zijn goedgekeurd, is slechts een proceduretermijn. Hoe dan ook mag de Commissie volgens artikel 4, lid 6, tweede volzin, van die verordening na het verstrijken van die termijn een beschikking geven, en in voorkomend geval een formele onderzoeksprocedure inleiden.

Verder beklemtoont de Commissie dat de Bondsrepubliek Duitsland alles afwist van het ontwerp dat zou uitmonden in verordening nr. 70/2001, met name nu zij had deelgenomen aan de werkzaamheden rond dat ontwerp.

Het arrest Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie is voor deze zaak niet relevant, aangezien het betrekking had op onrechtmatige steun, en de oplossing die het Hof in dat arrest heeft gegeven onder meer gerechtvaardigd was door de bijzondere aard van de staalsteuncodes.

De Commissie betwist ook de opvatting van het Gerecht dat de omstandigheid dat verordening nr. 70/2001 de lidstaten de mogelijkheid biedt zelf na te gaan of een aanmeldingsverplichting bestaat, erop wijst dat deze handeling niet bedoeld is om te worden toegepast op eerdere aanmeldingen. In casu kon de Bondsrepubliek Duitsland na de inwerkingtreding van de verordening nagaan of voor de door haar aangemelde maatregelen een vrijstelling gold, en kon zij in voorkomend geval overeenkomstig artikel 8 van verordening nr. 659/1999 haar aanmelding intrekken. Verder volgt uit punt 4 van de considerans van verordening nr. 70/2001 dat de lidstaten onder die verordening vallende steun mogen aanmelden. Die verordening verzet zich ook niet tegen de handhaving van aanmeldingen die dateren van vóór de inwerkingtreding daarvan.

De Commissie stelt nog dat de precisering in de tweede volzin van punt 4 van de considerans van verordening nr. 70/2001, dat de aangemelde regelingen door de Commissie ‘in het bijzonder’ zullen worden getoetst aan de in die verordening vastgestelde criteria, niet aldus mag worden uitgelegd dat zij de toepassing mogelijk maakt van de kaderregeling inzake overheidssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen van 1996, die, zoals in dat punt uitdrukkelijk wordt gesteld, bij die verordening wordt ingetrokken.

Ten slotte meent de Commissie dat de parallel die het Gerecht trekt tussen aangemelde steunvoornemens en onrechtmatige steun niet relevant is. De door het Gerecht genoemde mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun zou hoe dan ook niet van toepassing zijn geweest als de door de Bondsrepubliek Duitsland aangemelde steunmaatregelen onrechtmatig waren geweest. Deze mededeling heeft immers enkel betrekking op de toepassing van richtsnoeren of vergelijkbare instrumenten; in de vierde alinea wordt trouwens gepreciseerd dat zij ‘de interpretatie van de verordeningen van de Raad en de Commissie op het gebied van staatssteun onverlet’ laat.

De Freistaat Sachsen stelt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de toepassing van verordening nr. 70/2001 op een voorgenomen steunregeling die was aangemeld vóór de inwerkingtreding van die verordening gelijk stond met de retroactieve toepassing daarvan, waardoor de litigieuze beschikking onwettig was.

De aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel is niet louter een verplichting voor de lidstaten, maar brengt ook bijzondere verplichtingen mee voor de Commissie en doet een termijn ingaan waarvan het verstrijken voor de betrokken partijen belangrijke rechtsgevolgen heeft.

De rechtszekerheid staat er in beginsel aan in de weg dat gemeenschapshandelingen die geen uitdrukkelijke bepaling in die zin bevatten, met terugwerkende kracht worden toegepast.

De oplossing die het Hof met betrekking tot onrechtmatige steun heeft gegeven in het arrest Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie moet worden toegepast op aangemelde steunmaatregelen.

De aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel door een lidstaat wekt bij hem het gewettigd vertrouwen dat de onderzoekscriteria die zijn, welke gelden ten tijde van de aanmelding. Er is echter een uitzondering voor het geval dat de regel die na de aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel van kracht wordt, voor de betrokken lidstaat gunstiger uitvalt dan de regel die gold ten tijde van de aanmelding.

De Freistaat Sachsen meent verder dat nu de Commissie stelt dat onrechtmatige steunmaatregelen moeten worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen die van kracht zijn ten tijde van de verlening van de steun, ook het recht moet worden toegepast dat geldt op het tijdstip dat de correct aangemelde steunmaatregelen ‘ontstaan’, dat wil zeggen bij de aanmelding, zodat lidstaten die hun procedurele verplichtingen nakomen niet worden benadeeld.

Subsidiair stelt de Freistaat Sachsen dat indien het Hof het eerste middel van de Commissie gegrond zou achten, de litigieuze beschikking hoe dan ook nietig moet worden verklaard, omdat de Commissie haar beoordelingsbevoegdheid niet echt heeft uitgeoefend. Zij heeft bij haar toepassing van verordening nr. 70/2001 namelijk geen rekening gehouden met de bijzondere kenmerken van het Land Sachsen en van de aangemelde steunregeling.

Volgens vaste rechtspraak is een nieuwe regeling in beginsel onmiddellijk van toepassing op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie (zie in die zin met name arresten van 14 april 1970, Brock, 68/69, Jurispr. blz. 171, punt 7, en 10 juli 1986, Licata/ESC, 270/84, Jurispr. blz. 2305, punt 31). Het Hof heeft ook geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet dusdanig mag worden verruimd dat een nieuwe regeling nooit van toepassing kan zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude regeling zijn ontstaan (zie met name arresten van 14 januari 1987, Duitsland/Commissie, 278/84, Jurispr. blz. 1, punt 36, en 20 september 1988, Spanje/Raad, 203/86, Jurispr. blz. 4563, punt 19).

Daarentegen moeten de voorschriften van materieel gemeenschapsrecht aldus worden uitgelegd dat zij ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven rechtsposities alleen gelden voor zover uit de bewoordingen, doelstelling of opzet daarvan blijkt dat er zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend (zie met name arrest van 29 januari 2002, Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/00, Jurispr. blz. I-1049, punt 49).

De in artikel 88, lid 3, EG bedoelde aanmelding van voorgenomen steunmaatregelen is een kernelement van de communautaire regeling voor het toezicht op die steun en de ondernemingen die deze steun genieten, kunnen geen beroep doen op een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid daarvan, wanneer de steun niet met inachtneming van deze procedure is toegekend (arresten van 20 maart 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Jurispr. blz. I-1591, punt 25, en 22 april 2008, Commissie/Salzgitter, C-408/04 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 104).

Overeenkomstig artikel 88, lid 3, laatste volzin, EG kan de lidstaat die voornemens is steun te verlenen, de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing van de Commissie heeft geleid.

Het in dat artikel neergelegde verbod beoogt te waarborgen dat een steunmaatregel geen gevolgen heeft voordat de Commissie een redelijke tijd heeft gehad om het ontwerp nauwkeurig te onderzoeken en, in voorkomend geval, de procedure van lid 2 van dat artikel in te leiden (arresten van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, ‘Boussac Saint Frères’, C-301/87, Jurispr. blz. I-307, punt 17, en 12 februari 2008, CELF en Ministre de la Culture et de la Communication, C-199/06, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 36).

Bij artikel 88, lid 3, EG is dus een preventieve controle op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen ingesteld (arrest van 11 december 1973, Lorenz, 120/73, Jurispr. blz. 1471, punt 2, en arrest CELF en Ministre de la Culture et de la Communication, reeds aangehaald, punt 37).

In het kader van die controle legt artikel 4, lid 1, van verordening nr. 659/1999, dat bepaalt dat de Commissie de aanmelding ‘onverwijld na ontvangst’ moet onderzoeken, deze instelling slechts een bijzondere verplichting op om gezwind te handelen, en is het dus geen regel voor de toepassing ratione temporis van de criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid van aangemelde voorgenomen steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Een dergelijke regel kan evenmin worden afgeleid uit artikel 4, lid 5, tweede volzin, van die verordening, die bepaalt dat de termijn van twee maanden voor het eerste onderzoek van de aanmelding door de Commissie ingaat op de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding.

De vraag of steun een steunmaatregel is in de zin van het Verdrag moet daarentegen worden beantwoord aan de hand van objectieve factoren die worden beoordeeld op de datum waarop de Commissie haar beschikking vaststelt (zie in die zin arresten van 22 juni 2006, België en Forum 187/Commissie, C-182/03 en C-217/03, Jurispr. blz. I-5479, punt 137, en 1 juli 2008, Chronopost en La Poste/UFEX e.a., C-341/06 P en C-342/06 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 95). De toetsing door de gemeenschapsrechter heeft dus betrekking op de op deze datum verrichte beoordeling van de situatie door de Commissie (arrest Chronopost en La Poste/UFEX e.a., reeds aangehaald, punt 144).

Verder moet worden beklemtoond dat de regels, beginselen en criteria voor de beoordeling van de verenigbaarheid van steunmaatregelen die gelden op de datum waarop de Commissie haar beschikking vaststelt, in beginsel kunnen worden geacht beter te zijn afgestemd op de mededingingsverhoudingen.

Uit het voorgaande volgt dat ofschoon de aanmelding van voorgenomen steunmaatregelen een wezenlijk vereiste is voor de controle daarop, zij niettemin slechts een procedurele verplichting is, die de Commissie in staat moet stellen een preventieve en daadwerkelijke controle uit te oefenen op de steun die de lidstaten willen verlenen aan de ondernemingen. Zij kan dan ook niet bepalend zijn voor de rechtsregeling die van toepassing is op de aangemelde steunmaatregelen.

De aanmelding van een voorgenomen steunmaatregel of steunregeling door een lidstaat schept dan ook geen definitieve rechtssituatie die impliceert dat de Commissie zich over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt uitspreekt met toepassing van de regels die gelden op de datum van de aanmelding. De Commissie moet integendeel de regels toepassen die gelden op het tijdstip waarop zij haar beslissing neemt; dit zijn de enige regels aan de hand waarvan de wettigheid van haar desbetreffende beschikking moet worden beoordeeld.

Anders dan de Freistaat Sachsen betoogt, zal deze oplossing de lidstaten er niet toe aanzetten de voorgenomen steunmaatregelen zonder aanmelding dadelijk tot uitvoering te brengen, teneinde onder de dan geldende regeling te vallen. Zelfs indien de verenigbaarheid van onrechtmatige steun met de gemeenschappelijke markt altijd zou moeten worden beoordeeld op de datum waarop hij is betaald, kunnen de lidstaten immers slechts moeilijk alle details van de wijzigingen van de regeling voorzien. Bovendien kan de toekenning van onrechtmatige steun ertoe leiden dat de lidstaat in kwestie die steun moet terugvorderen en de schade moet vergoeden die is ontstaan wegens de onrechtmatigheid van de steunmaatregel (zie in die zin met name arrest CELF en Ministre de la Culture et de la Communication, reeds aangehaald, punt 55).

Uit artikel 88, lid 2, EG en artikel 1, sub h, van verordening nr. 659/1999 volgt echter dat de Commissie, wanneer zij beslist met betrekking tot een voorgenomen steunmaatregel de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de belanghebbenden, waaronder de betrokken onderneming of ondernemingen, de gelegenheid moet bieden hun opmerkingen in te dienen. Dat is een wezenlijk vormvoorschrift.

Daaruit volgt dat wanneer de regeling die gold toen een lidstaat een voorgenomen steunregeling heeft aangemeld, wordt gewijzigd alvorens de Commissie haar beschikking geeft, de Commissie met het oog op de uitspraak die zij op grond van de nieuwe regels moet geven, de belanghebbenden moet verzoeken een standpunt te bepalen inzake de verenigbaarheid van de steun met de nieuwe regels. Daarvan kan enkel worden afgeweken wanneer de nieuwe regeling niet wezenlijk verschilt van de vorige (zie in die zin arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie, C-49/05 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 68–71).

In casu staat vast dat de voorgenomen steunregeling bij de Commissie is aangemeld vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 70/2001, dat de Commissie bij de inwerkingtreding van die verordening nog geen beschikking had gegeven, en dat die verordening van kracht was op de datum van vaststelling van de litigieuze beschikking.

Uit de stukken blijkt ook dat de Commissie de belanghebbenden heeft verzocht een standpunt te bepalen over de toepassing van die verordening op de aangemelde steunregeling.

Uit een en ander volgt dat het Gerecht, door te oordelen dat de litigieuze beschikking het verbod van terugwerkende kracht heeft geschonden, blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Het eerste middel van de Commissie is dus gegrond. Het bestreden arrest moet dan ook worden vernietigd, zonder dat het tweede middel behoeft te worden onderzocht.