4.2.1 Het beginsel van scheiding van kerk en staat

Het beginsel van scheiding van kerk en staat is nergens in de (grond)wet of enig internationaal verdrag expliciet vastgelegd. Het is een belangrijk en algemeen aanvaard principe. Het beginsel zou besloten liggen in een samenstel van enkele grondwetsartikelen en de verdragsrechtelijke equivalenten ervan.1 Mede doordat het niet schriftelijk is vastgelegd, heeft het echter in de rechtspraak niet of nauwelijks een rol gespeeld.2 Toch wordt dit scheidingsbeginsel als een fundamenteel uitgangspunt voor de inrichting van de Nederlandse democratische rechtsstaat beschouwd.3 Volgens de regering kan het scheidingsbeginsel op drie manieren worden opgevat: a) de vrijheid van een geestelijk genootschap ten opzichte van de staat (onafhankelijkheid van het genootschap in eigen religieuze of levensbeschouwelijke aangelegenheden); b) de vrijheid van een geestelijk genootschap in de staat (rechtspositie van het genootschap en de organisatie zonder staatsbemoeienis) en c) de vrijheid van de staat ten opzichte van het genootschap (geen kerkelijke of levensbeschouwelijke zeggenschap in overheidszaken).4

De regering licht dit als volgt toe.5 De strekking van het beginsel is dat zowel de staat als kerken en andere genootschappen op geestelijke grondslag als zelfstandige lichamen functioneren. Dit betekent dat kerken en andere geestelijke genootschappen zelfstandig hun bestuurlijke organisatie bepalen,6 hun functionarissen aanstellen en zij (en hun leden afzonderlijk of gezamenlijk) ongehinderd hun godsdienst of levensovertuiging vrijelijk kunnen bepalen of belijden. Hun zeggenschap strekt zich echter niet uit tot niet-geloofsgenoten of buiten hun gebouwen en besloten plaatsen,7 laat staan ten aanzien van de staat. De staat moet op grond van dit beginsel de zelfstandigheid van de geestelijke genootschappen respecteren en heeft geen zeggenschap over de bestuurlijke organisatie daarvan.8 Ook moet de staat zich onthouden van elke bemoeienis met de belijdenis of uitoefening van godsdienst of levensovertuiging, tenzij personen of instellingen daarbij de wet overtreden. Dan heeft de overheid niet alleen de bevoegdheid maar ook de plicht op te treden tegen de wetsovertreders. Het overheidsoptreden wordt niet bepaald door religieuze of levensbeschouwelijke normen. Verder mag de staat als ‘neutral organizer’9 geen enkel kerkgenootschap of ander genootschap op geestelijke grondslag een bevoorrechte positie geven of partij kiezen voor een bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging. De overheid moet alle religies en levensovertuigingen gelijk behandelen.10 Volgens Borgman omvat het scheidingsbeginsel dan ook een dubbele vrijwaring: enerzijds vrijwaring van de geloofsgemeenschappen van directe inmenging van de overheid zodat de gelovigen zelf voor de vormgeving van hun gemeenschappen kunnen zorgdragen. Anderzijds gaat het om een vrijwaring van de publieke sfeer van overheersing door één religieuze of levensbeschouwelijke traditie.11 Van Bijsterveld vat een en ander kort en krachtig samen: ‘in de verhouding tussen kerk en staat mag er geen institutionele en inhoudelijke zeggenschap over en weer bestaan’.12 In de woorden van Vermeulen: dit principe schrijft autonomie van de beide sferen ten opzichte van elkaar, zodat de overheid geen voorkeursbehandeling mag geven aan een bepaalde religie of levensovertuiging.13

Het scheidingsbeginsel sluit volgens de regering echter niet elke relatie of ieder contact tussen geestelijke genootschappen en de staat uit, mits beide partijen elkaars zelfstandigheid intact laten.14 Zo is er overleg tussen overheid en religieuze organisaties en inbreng daarvan in de voorbereiding of uitvoering van regeringsbeleid.15 In haar advies aan de regering gaf de commissie Hirsch Ballin in 1988 aan dat naar haar oordeel uit het scheidingsbeginsel niet voortvloeit dat elke overheidssteun of -faciliteit voor kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag ongeoorloofd zou zijn.16 Omdat het scheidingsbeginsel nauw samenhangt met de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging (art. 6 GW) en recht op gelijke behandeling (art. 1 GW) is volgens de commissie een belangrijke voorwaarde bij verlening van overheidssteun dat ‘de wederzijdse organisatorische zelfstandigheid en belijdenisvrijheid worden gerespecteerd en de genootschappen gelijk worden behandeld’. Wel verwierp deze commissie een algemene structurele subsidie voor geestelijke genootschappen, omdat ‘het ontbreken van overheidsinmenging in hun interne aangelegenheden een essentieel kenmerk is van hun positie in onze constitutionele orde’.

Het beginsel van scheiding van kerk en staat is geen eenduidig principe en heeft in verschillende landen diverse betekenissen.17 Aangezien het scheidingsbeginsel bovendien niet expliciet uit artikel 9 EVRM18 volgt, hanteert het EHRM een ruime beoordelingsruimte (margin of appreciation) wanneer het om de scheiding van kerk en staat gaat.19 In westerse landen bestaan verschillende legitieme – binnen de randvoorwaarden van mensenrechtenverdragen zoals het EVRM toelaatbare – modellen of varianten van scheiding van kerk en staat.20 Er zijn in die landen drie ideaaltypen of basismodellen te onderscheiden: (a) staatskerkstelsel, (b) coöperatie tussen kerk en staat en (c) strikte scheiding tussen kerk en staat. De varianten a en c vormen de uitersten van het spectrum en model b bevindt zich in het midden. Aan de linkerkant staat de variant a zonder een scherpe scheiding van kerk en staat. Daarbij is sprake van een nauwe band tussen de staat en een heersende godsdienst (staatskerk) of meerdere door de staat bevoorrechte religies (staatskerkregime of stelsel van gevestigde of geprivilegieerde religies). Opgemerkt zij dat de meeste systemen in westerse landen niet volledig passen in een van de genoemde ideaaltypen, maar eigenschappen vertonen van diverse ideaaltypen en dus veelal geen zuivere voorbeelden vormen van een van deze ideaaltypen.21 Voorbeelden van de staatskerkvariant komen voor in Denemarken, Finland, Griekenland, Noorwegen, Verenigd Koninkrijk en Zweden. Geheel rechts van het spectrum bevindt zich de variant c met een strikte scheiding van kerk en staat (stelsel van laïcité). Het standaardvoorbeeld hiervan is het stelsel in de Verenigde Staten, met de ‘wall of separation between Church and State’. Ook Frankrijk22 en Portugal vormen een voorbeeld van dit model. In het midden staat het ideaaltype b met de systemen van samenwerking van kerk en staat (stelsel van pluralistische coöperatie of samenwerkingsstelsel) zoals in België, Duitsland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk en Spanje.23 De neutraliteit van de staat behelst in dit in de EU dominante model een gepaste distantie tot religie en levensovertuiging en de staat moet alle religieuze en levensbeschouwelijke stromingen gelijkwaardig en onpartijdig behandelen.24 De scheiding van kerk en staat is in dit model niet zo stringent dat de overheid religieuze en levensbeschouwelijke organisaties en hun activiteiten niet kan faciliteren, vooral als die activiteiten een maatschappelijk doel dienen. Die steun moet echter gelijkwaardig zijn aan de facilitering van andere organisaties met soortgelijke activiteiten.25

Een in het oog springend voorbeeld van die overheidssteun is in Nederland te vinden in artikel 23 Grondwet, waarin de financiële gelijkstelling van het openbaar onderwijs en het bijzonder (confessioneel) onderwijs is geregeld.26 Ook de Nederlandse belastingwetgeving biedt een voorbeeld van overheidssteun: rsl vormen een van de 13 categorieën van algemeen nut,27 zodat instellingen actief op dat gebied onder voorwaarden in aanmerking komen voor diverse fiscale faciliteiten, zoals de vrijstelling van schenk- en erfbelasting28 en de giftenaftrek voor hun donateurs.29 Sasse van Ysselt geeft een overzicht van activiteiten die onder voorwaarden directe of indirecte overheidssteun genieten: tamelijk directe overheidsfinanciering van geestelijke verzorging door rsl-organisaties voor gedetineerden en in het leger,30 volledige overheidsfinanciering van bijzonder onderwijs, op gelijke voet met openbaar onderwijs,31 indirecte overheidsfinanciering via de belastingvoordelen voor rsl-organisaties met de anbi-status32 en subsidieverlening aan rsl-organisaties actief op het gebied van welzijns-, maatschappelijk en sociaal-cultureel werk.33 Gelet op het scheidingsbeginsel met als twee pijlers de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging en het recht op gelijke behandeling mogen overheidsinstanties organisaties niet subsidieverlening weigeren louter op grond van het feit dat de te subsidiëren activiteiten vanuit een religieuze of levensbeschouwelijke achtergrond worden verricht.34 Het scheidingsbeginsel staat niet in de weg aan overheidssteun voor sociale activiteiten van rsl-organisaties, mits die activiteiten aansluiten bij de doelstellingen van de (lokale) overheid op het gebied van algemeen belang en geen verspreiding van de (al dan niet religieuze) levensbeschouwing beogen of betreffen.35

Aan de andere kant vertoont het Nederlandse stelsel ook kenmerken van het laïcitéregime: geestelijke genootschappen kunnen niet rekenen op staatsfinanciering want zelffinanciering is de regel. Dit sluit een subsidiestelsel voor geestelijke genootschappen niet uit. Deze steunverlening moet wel aan bepaalde voorwaarden voldoen: de overheid moet de organisatorische zelfstandigheid en belijdenisvrijheid eerbiedigen, de genootschappen op gelijke voet behandelen en zich onthouden van maatregelen die een bepaalde religieuze of levensbeschouwelijke richting ten koste van andere bevorderen.36 Andere kenmerken van het Nederlandse stelsel die in de richting van laïcité wijzen, zijn de autonomie van de geestelijke genootschappen om hun eigen leiders te kiezen en hun eigen structuur te bepalen.37 Nederland kent dus een hybride stelsel, dat zowel kenmerken vertoont van laïcité als van pluralistische coöperatie.

De EU kent geen eigen kerk-staatmodel. Het laïcitémodel valt af omdat artikel 17 lid 3 VWEU de Unie-instituten verplicht tot het initiatief om regelmatig in dialoog te treden met religieuze en levensbeschouwelijke organisaties. Volgens Overbeeke & Sap bestaat er echter wel een Europese grootste gemene deler, die neerkomt op het waarborgen van enkele minimumgaranties die mede voortvloeien uit de jurisprudentie van het EHRM en de constitutionele tradities van de lidstaten.38

Een belangrijk voorbeeld van de minimumwaarborgen of randvoorwaarden waaraan zulke stelsels in het (inter)nationaal recht moeten voldoen, is het verbod van discriminatie tussen verschillende religies en levensbeschouwingen, oftewel het gelijkheidsbeginsel.39 Vergaande overheidsbemoeienis met kerkelijke aangelegenheden of begunstiging van een bepaalde religie kunnen al snel schending van godsdienstvrijheid opleveren.40 Dit geldt ook als de staat religieuze groeperingen die van de officiële kerk afwijken, tegenwerkt door een vergunning te weigeren om een ruimte voor religieuze vieringen te gebruiken.41 Soms is actief optreden van de overheid noodzakelijk om mogelijkheden en faciliteiten te creëren voor het beleven of belijden van de vrijheid van godsdienst. Ook moeten lidstaten die bij het EVRM zijn aangesloten voorzien in wetgeving die discriminatie op grond van godsdienst en levensovertuiging verbiedt. Daarnaast moeten zij wederzijdse tolerantie tussen religieuze en levensbeschouwelijke groeperingen waarborgen.42 Ondanks de variaties van het scheidingsbeginsel in West-Europa komt in vrijwel elk Europees land een bijzondere (financiële en administratieve) relatie tussen rsl en de staat voor.43