7.1 Inleiding

Dit hoofdstuk behandelt hoe in Nederland toezicht wordt gehouden op de (vliegtuig)exploitanten die deelnemen aan het ETS. Centraal staat de vraag:

Op welke wijze wordt in Nederland toezicht gehouden op de naleving van de ETS-regelgeving? Leiden de handhavingsbevoegdheden in de praktijk tot een uitvoering van de richtlijn, die recht doet aan de inhoud van de richtlijn?

De vraag moet mede worden beantwoord in het kader van de relevante, door de Commissie vastgestelde, verordeningen. Op grond van artikel 14 en 15 Richtlijn ETS zijn de monitoringverordening (Verordening (EU) 601/2012) en de verificatieverordening (Verordening (EU) 600/2012) vastgesteld. Deze verordeningen regelen grotendeels de monitoring en verificatie van de emissies van installaties en vliegtuigexploitanten. Ook wordt in de monitoringverordening uitputtend geregeld uit welke elementen een monitoringplan moet bestaan en in welke gevallen deze dient te worden gewijzigd. In zoverre hoeft in dit hoofdstuk alleen te worden behandeld of Nederland op een juiste wijze uitvoering geeft aan deze verordeningen.

Wat betreft de handhavingsmaatregelen en de toepassing ervan, heeft Nederland ingevolge artikel 16 Richtlijn ETS veel vrijheid. In dit hoofdstuk wordt onderzocht of de handhavingsinstrumenten die het bestuur van de NEa ter beschikking staan voldoen aan de door het Hof van Justitie geformuleerde gelijkwaardigheids-, evenredigheids-, afschrikwekkendheids- en doeltreffendheidsvereisten. Vervolgens wordt nagegaan of het gevoerde handhavingsbeleid van het bestuur van de NEa (dus de bestuursrechtelijke handhaving) voldoet aan de eisen die het Hof stelt inzake afschrikwekkendheid, doeltreffendheid en evenredigheid. Het strafrechtelijk handhavingstraject blijft grotendeels buiten beschouwing. Dit proefschrift behelst immers een bestuursrechtelijke analyse van de Nederlandse implementatie van het ETS. Ook de naleving van het door het Hof van Justitie geformuleerde gelijkwaardigheidsbeginsel in de praktijk wordt niet nader uitgewerkt. Immers, een dergelijk onderzoek zou een vergelijking vereisen met de handhavingspraktijk van vele verschillende lokale bevoegd bestuursorganen die ieder ook weer van elkaar kunnen afwijken. Wat betreft de effectieve uitvoering van het ETS is gelijkwaardigheid minder van belang. Ondanks een verschil in handhavingspraktijk van gelijkwaardige regelgeving, kan de handhaving nog wel doeltreffend zijn en in de praktijk dus leiden tot een effectieve uitvoering van het ETS.

Het belang van dit hoofdstuk is gelegen in het volgende. Wil een emissiehandelsstelsel zijn optimale efficiëntie bereiken, dan is het noodzakelijk dat de emissies van de deelnemers goed worden gemonitord, en een corresponderend aantal emissierechten wordt ingeleverd. Een gebrek aan handhaving kan een prikkel geven emissies niet goed te monitoren, of te weinig emissierechten in te leveren, waardoor er een onjuiste emissieprijs kan ontstaan.1 Dit belang van handhaving werd reeds door de Commissie in haar Groenboek bij het voorbereiden van de oorspronkelijke Richtlijn 2003/87/EG erkend.2 Ook in literatuur over het ETS is gewezen op het belang van een goede handhaving voor het goede functioneren van het ETS.3 In zijn algemeenheid wordt het belang van een effectief handhavingsregime voor het naleven van rechtsregels ook in de rechtseconomie erkend.4 Daarnaast is het niet-doeltreffend handhaven van EU-recht tevens in strijd met het EU-recht.5

Het hoofdstuk is opgedeeld in drie onderdelen en een conclusie. Allereerst zal in hoofdlijnen worden ingegaan op de eisen die de monitoringverordening en verificatieverordening stellen aan het bijhouden en rapporteren van emissies uit een installatie (paragraaf 7.2). Deze paragraaf zal echter slechts op hoofdlijnen ingaan op de monitoring- en verificatie-eisen die voortvloeien uit Verordening (EU) 601/2012 respectievelijk Verordening (EU) 600/2012 en streeft dus geen integrale behandeling van de vereisten na. Voor een uitgebreide beschrijving van de eisen die voortvloeien uit deze verordeningen zij verwezen naar de relevante ‘guidance documents’ van het DG Climate Action van de Commissie.6 Met betrekking tot de analyse van de verificatie geldt dat deze mutatis mutandis van toepassing is op de verificatie van emissieverslagen van vliegtuigexploitanten, tenzij anders is vermeld in de voetnoten.

Vervolgens wordt ingegaan op de Nederlandse uitvoering van het toezicht op de monitoring van die emissies, waarin tevens het toezicht op Nederlandse verificateurs wordt behandeld (paragraaf 7.3). Het laatste onderdeel ziet op vliegtuigexploitanten (paragraaf 7.4). Hier zal alleen de monitoringverordening en de Nederlandse uitvoering van het toezicht kort uiteen worden gezet en getoetst aan EU-normen. Geen aandacht wordt besteed aan verificatie, aangezien op de verificatie van emissieverslagen van vliegtuigexploitanten vrijwel dezelfde regelgeving van toepassing is als op de verificatie van emissieverslagen van exploitanten.