Rb. Zwolle, 11-02-2004, nr. 88184 / HA ZA 03-777

een conclusie van antwoord van de zijde van de Gemeente;

een conclusie van repliek van de zijde van de [eiseres];

een conclusie van dupliek van de zijde van de Gemeente.

Vervolgens is op verzoek van partijen vonnis bepaald.

CONCLUSIES VAN PARTIJEN

De vordering strek ertoe, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

Vaststaande feiten

Tussen partijen staat als gesteld en erkend dan wel niet (voldoende) betwist -mede op grond van de overgelegde en in zoverre niet bestreden bescheiden- het volgende vast.

Op 26 maart 1997 hebben de [eiseres] en de Gemeente een met "intentieverklaring" aangeduid stuk ondertekend, waarin afspraken zijn vastgelegd over de samenwerking tussen de Gemeente en de [eiseres] bij de ontwikkeling van een bedrijventerrein langs de A6 bij Emmeloord. In de kern komen de afspraken er op neer dat de Gemeente zich zou inspannen om de noodzakelijke grond te verwerven en om een bestemmingsplan te realiseren dat de aanleg van een bedrijventerrein mogelijk maakte en dat de [eiseres] voor haar rekening en risico zou zorgdragen voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein en het aanleggen van de infrastructuur.

De paragraaf "algemene voorwaarden" van de intentieverklaring bevat onder meer de volgende bepalingen:

Een van de bepalingen uit de paragraaf "bijzondere voorwaarden" luidt:

In de paragraaf "ontbindende voorwaarden" is bepaald:

De paragraaf "schadeloosstelling" bevat de volgende bepaling:

Op 25 januari 1999 hebben partijen een nadere overeenkomst gesloten. Deze overeenkomst is door de gemeenteraad van de Gemeente goedgekeurd. In de considerans van deze overeenkomst wordt onder meer het volgende bepaald:

Kort na het ondertekenen van de intentieverklaring heeft de Gemeente een bestemmingsplanprocedure in werking gesteld. Op 26 mei 1998 heeft de gemeenteraad het in procedure gebrachte bestemmingsplan vastgesteld. Gedeputeerde Staten van Flevoland hebben het plan op 14 december 1998 goedgekeurd. Nadat tegen dat besluit beroep is ingesteld heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het goedkeuringsbesluit op 14 september 1999 vernietigd, omdat het plan, in strijd met het bepaalde in artikel 26 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), niet gedurende een periode van vier weken na de vaststelling ervan ter inzage heeft gelegen en geen kennisgeving van de vaststelling heeft plaatsgevonden.

Na de vernietiging van het goedkeuringsbesluit is het bestemmingsplan alsnog ter inzage gelegd en is daarvan kennisgeving gedaan. Gedeputeerde Staten hebben op 10 maart 2000 een nieuw goedkeuringsbesluit genomen. Nadat een schorsingsverzoek van dat besluit door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak was afgewezen is het tegen het besluit ingestelde beroep in april 2001 ingetrokken.

De [eiseres] heeft de Gemeente in een brief van 1 juli 1999 aansprakelijk gesteld voor de (vertragings)schade tengevolge van de vernietiging van het goedkeuringsbesluit.

Standpunten van partijen

De [eiseres] meent dat de Gemeente toerekenbaar tekortgeschoten is in de nakoming van haar verplichtingen uit de intentie-overeenkomst, door het vastgestelde plan niet ter inzage te leggen en niet te publiceren. Door deze fout is vertraging ontstaan in de uitvoering van het project. De [eiseres] heeft, stelt zij, dientengevolge schade geleden, waarvoor zij de Gemeente aansprakelijk houdt.

De [eiseres] betwist dat de dagvaarding onduidelijk zou zijn en dat zij het verweer van de Gemeente niet goed zou hebben weergegeven. Zij betwist tevens dat de gemeente zich op de exoneratieclausule uit de intentie-overeenkomst zou kunnen beroepen. Die clausule ziet op geheel andere situaties, te weten situaties waarin het bestemmingsplan niet tot stand komt door beslissingen of handelingen van anderen dan de Gemeente.

De Gemeente stelt dat de dagvaarding een "obscuur libel" is. Het is onduidelijk wat de grondslag van de vordering van de [eiseres] is. De gestelde feiten en de gekozen bewoordingen wijzen er, volgens de Gemeente, op dat de grondslag een onrechtmatige daad is, maar de [eiseres] stelt zelf dat haar vordering een contractuele grondslag heeft. Om die reden kan de [eiseres] niet in haar vordering ontvangen worden, stelt de Gemeente.

Subsidiair betwist de Gemeente dat zij toerekenbaar is tekortgeschoten. Volgens de Gemeente miskent de [eiseres] dat het karakter van de verplichting van de Gemeente, een inspanningsverplichting. Bovendien staat de exoneratieclausule in de intentie-overeenkomst aan toewijzing van de vordering in de weg, meent de Gemeente. De Gemeente betwist ook dat zij onrechtmatig heeft gehandeld. Niet haar besluit, maar dat van Gedeputeerde Staten is vernietigd. Tegen haar besluit tot vaststelling van het plan en tegen het besluit van Gedeputeerde Staten is de [eiseres] niet opgekomen, zodat die besluiten in de verhouding tussen partijen formele rechtskracht zouden hebben. Verder betwist de Gemeente dat voldaan is aan het relativiteitsvereiste. Tenslotte betwist zij het causaal verband tussen haar handelen en de schade, stelt zij dat sprake is van eigen schuld bij de [eiseres] en betwist zij dat de [eiseres] schade heeft geleden.

Beoordeling van het geschil

De Gemeente heeft allereerst aangevoerd dat de dagvaarding nietig is, omdat de feitelijke en juridische grondslag van de vordering niet uit de dagvaarding zouden blijken. De rechtbank verwerpt dit betoog van de Gemeente. Anders dan de Gemeente heeft betoogd, volgt uit de dagvaarding dat de [eiseres] haar vordering op de Gemeente baseert op een schending van de contractuele verplichtingen van de Gemeente jegens de [eiseres], daarin bestaande dat de Gemeente, als gevolg van een door haar gemaakte fout in de bestemmingsplanprocedure, niet heeft voldaan aan haar (door de [eiseres] gestelde) verplichting zich in te spannen om de bestemmingsplanprocedure binnen een zo kort mogelijke termijn en binnen de voor die procedure geldende regels af te ronden. Dat dat niet alleen aan de rechtbank, maar ook aan de Gemeente duidelijk was, volgt uit het door de Gemeente in de conclusie van antwoord gevoerde meer subsidiaire verweer. Wanneer de dagvaarding op dit punt nog onduidelijk zou zijn geweest voor de Gemeente, heeft de [eiseres] in de conclusie van repliek deze, nauwelijks voorstelbare, onduidelijkheid weggenomen door helder uiteen te zetten dat en waarom haar vordering gebaseerd was op een toerekenbare tekortkoming door de Gemeente in de nakoming van haar verplichtingen uit de intentie-overeenkomst tussen partijen. De Gemeente is dan ook bovendien niet door de door haar gestelde onduidelijkheid van de dagvaarding onredelijk in haar belangen geschaad.

De Gemeente heeft verder aangevoerd dat de [eiseres] in de dagvaarding haar verweer onjuist en onvolledig heeft weergegeven en om die reden niet ontvankelijk zou moeten worden verklaard. De rechtbank verwerpt ook dit betoog. Indien de [eiseres] het buiten rechte gevoerde verweer van de Gemeente al onjuist of onvolledig heeft weergegeven, hetgeen de [eiseres] heeft betwist, geldt dat gesteld noch gebleken is dat de Gemeente daardoor in haar verdediging is geschaad. Dat ligt ook niet voor de hand, nu het de Gemeente vrijstond om ook de niet door de [eiseres] in de dagvaarding al besproken verweren aan te voeren en om in de dagvaarding wel besproken, maar inmiddels prijsgegeven verweren niet te voeren. De rechtbank ziet dan ook alleen daarom al geen reden om de [eiseres] niet in haar vordering te ontvangen.

Nu de [eiseres] haar vordering uitdrukkelijk heeft gebaseerd op schending van een contractuele verplichting door de Gemeente en uitdrukkelijk en ondubbelzinnig niet (ook, of subsidiair) op onrechtmatig handelen, zal de rechtbank alleen de vraag bespreken of de gemeente toerekenbaar tekortgeschoten is in de nakoming van haar verplichtingen jegens de [eiseres] en deswege schadeplichtig is. De (alleen door de Gemeente opgeworpen) vraag of de Gemeente mogelijk (ook) onrechtmatig gehandeld heeft, kan dan ook buiten beschouwing blijven.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat de Gemeente het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan niet ter inzage heeft gelegd en dat artikel 26 WRO wel voorschrijft dat een bestemmingsplan na de vaststelling ter inzage wordt gelegd. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank tevens vast dat de Gemeente in het geheel van de bestemmingsplanprocedure een fout heeft gemaakt. Door de Gemeente is immers niets aangevoerd waaruit volgt dat haar van het niet voldoen aan artikel 26 WRO geen verwijt gemaakt kan worden, zodat het er voor gehouden moet worden dat een en ander het gevolg van een onachtzaamheid of een verkeerde inschatting (van de behandelend ambtenaren) is.

Waar het in het geschil tussen partijen met name om gaat is, of met het feit dat de Gemeente in het geheel van de bestemmingsplanprocedure een fout heeft gemaakt tevens gegeven is dat de gemeente toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van haar verplichtingen uit de intentie-overeenkomst tussen partijen en of de Gemeente om die reden schadeplichtig is geworden. De rechtbank zal deze vraag thans bespreken. Zij zal daarbij eerst ingaan op het karakter van de verplichtingen van de Gemeente uit de overeenkomst tussen partijen en vervolgens op de betekenis van de exoneratieclausule uit de algemene voorwaarden.

Partijen zijn het er over eens dat de verplichting die op de Gemeente rustten inspanningsverplichtingen waren. Dat ligt, gelet op de aard van de verplichtingen, ook voor de hand. De Gemeente heeft het tot stand brengen van een bestemmingsplan slechts gedeeltelijk in eigen hand. Of het plan daadwerkelijk tot stand komt, is afhankelijk van tal van externe factoren, zoals de vraag of tegen het vastgestelde plan wordt opgekomen, of G.S. goedkeuring verlenen aan het plan, etc..

Het feit dat de verplichtingen van de Gemeente een inspanningskarakter hebben, betekent nog niet dat de Gemeente, om aan te sluiten bij de door de [eiseres] gehanteerde terminologie, "maar wat aan mag rommelen" in de bestemmingsplanprocedure en dat zij kan volstaan met het eenvoudigweg in procedure brengen en houden van het beoogde plan.

De Gemeente is niet alleen ingevolge haar openbare taak, maar juist ook op grond van haar contractuele verplichtingen jegens de [eiseres] gehouden om de bestemmingsplanprocedure efficiënt en zorgvuldig te voeren en de daarvoor geldende wettelijke regels in acht te nemen. Zij dient in dat kader te voorkomen dat het beoogde bestemmingsplan niet of vertraagd gerealiseerd kan worden als gevolg van door haar gemaakte procedurefouten. De overeenkomst bevat geen tijdslimiet. Dat betekent echter, anders dan de Gemeente veronderstelt, nog niet dat de Gemeente niet in redelijkheid gehouden is om, voor zover dat in haar vermogen ligt, te bewerkstelligen dat de procedure zo spoedig mogelijk afgerond wordt. Het inspanningskarakter van de verplichtingen van de Gemeente brengt in dit kader slechts met zich dat de Gemeente niet kan worden aangesproken op vertragingen die door externe factoren (het instellen van beroep, beslissingen van andere bestuursorganen) veroorzaakt worden. De [eiseres] behoeft er, als contractspartner van de Gemeente, echter in redelijkheid geen rekening mee te houden dat het plan als gevolg van een fout van de gemeente vertraging oploopt.

Door in de bestemmingsplanprocedure een fout te maken, heeft de Gemeente niet voldaan aan haar inspanningsverplichtingen uit de intentie-overeenkomst en is zij tekort geschoten in de nakoming van haar verplichtingen. De Gemeente heeft de stelling van de Ontwikkelingsmaatschappij dat deze tekortkoming haar ook kan worden toegerekend niet voldoende gemotiveerd weersproken.

De Gemeente heeft zich ter afwering van de vordering beroepen op de in rechtsoverweging 1.2 aangehaalde derde clausule in de algemene voorwaarde, die het karakter van een exoneratiebeding heeft. De [eiseres] heeft gesteld dat deze bepaling alleen ziet op situaties waarin het bestemmingsplan buiten schuld of door omstandigheden buiten de invloed van de Gemeente niet gerealiseerd kan worden, maar niet op situaties waarin door een fout van de Gemeente zelf vertraging ontstaat. De [eiseres] beroept zich op de geest van de intentieovereenkomst en op de bedoeling van partijen. De rechtbank overweegt dienaangaande als volgt.

Voor de uitleg van (bepalingen uit) een overeenkomst komt het aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de bepalingen toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten.

De tekst van de clausule biedt geen aanknopingspunt voor de juistheid van de stelling van de [eiseres], dat de clausule niet ziet op fouten van de Gemeente zelf. De woorden "ongeacht de reden hiervan" en "nimmer" in de tekst van de clausule wijzen op een veel ruimere strekking; de gemeente is nooit ("nimmer") aansprakelijk voor schade vanwege het niet realiseren van de beoogde wijziging van het bestemmingsplan, wat ook de oorzaak daarvan is ("ongeacht de reden hiervan"). Uit de tekst zelf volgt dan ook dat de exoneratie ook van toepassing is op situaties van schuld van de Gemeente.

Uit het geheel van de overeenkomst en uit hetgeen de [eiseres] heeft gesteld over de bedoeling van partijen met de overeenkomst, volgt niet dat het exoneratiebeding anders moet worden uitgelegd. De [eiseres] heeft gesteld dat het de bedoeling van partijen was dat zij zonder kosten van elkaar af zouden zijn wanneer de noodzakelijke van derden te verkrijgen toestemming niet zou worden verleend. Dat sluit echter niet uit dat partijen ook overeengekomen kunnen zijn dat de Gemeente niet aansprakelijk zou zijn voor door haar gemaakte fouten, wanneer als gevolg van die fouten geen goedkeuring zou worden verkregen.

Ook het feit dat partijen een regeling hebben getroffen voor ontbinding van de overeenkomst in de situatie van het niet verkrijgen van (externe) goedkeuring betekent niet dat aan de exoneratieclausule buiten die situatie geen betekenis zou toekomen. Zulks klemt temeer nu partijen (onder meer) voor die situatie van het ontbreken van externe goedkeuring niet alleen zijn overeengekomen dat de overeenkomst in dat geval ontbonden is, maar ook -in de paragraaf "schadeloosstelling"- hebben bepaald dat in dat geval over en weer geen schadeloosstelling verschuldigd is. In de door de [eiseres] bepleite visie zou aan de exoneratieclausule nauwelijks betekenis toekomen naast de bepaling over de schadeloosstelling bij ontbinding.

De [eiseres] heeft zich nog beroepen op de bepaling betreffende het niet volledige en niet limitatieve karakter van de intentie-overeenkomst. Zij miskent echter dat deze bepaling verwijst naar een door partijen nog te sluiten overeenkomst, waarvoor de intentie-overeenkomst als basis dient. Gesteld noch gebleken is dat partijen in het kader van de onderhandelingen over deze overeenkomst op het punt van de exoneratieclausule andere of aanvullende afspraken hebben gemaakt.

De slotsom is dat uit een taalkundige uitleg volgt dat het exoneratiebeding ook van toepassing is op situaties van schuld van de Gemeente en dat deze uitleg niet in strijd is met de overeenkomst als geheel. Nu de [eiseres] niets heeft gesteld waaruit volgt dat het de bedoeling van partijen was dat de Gemeente, de tekst van de clausule ten spijt, wel aansprakelijk zou zijn voor schade tengevolge van door haar in de planprocedure gemaakte fouten, kan de Gemeente in beginsel ook bij een eigen fout met succes een beroep doen op de clausule ter afwering van de vordering van de [eiseres].

De Gemeente heeft betoogd dat de exoneratieclausule ook van toepassing is in situaties waarin het bestemmingsplan uiteindelijk wel gerealiseerd wordt, maar waarin vertraging is opgetreden. De Gemeente heeft ter onderbouwing van deze stelling aangevoerd dat niet valt in te zien waarom het meerdere (afstel van de plannen) niet en het mindere (uitstel van de plannen) wèl ten laste van de Gemeente zou moeten worden gebracht. De [eiseres] heeft dit betoog van de Gemeente slechts weersproken met de stelling dat de Gemeente tekortgeschoten is in de nakoming van haar eigen verplichtingen en dat zij zich om die reden niet kan exonereren. Aldus heeft zij deze stelling en de onderbouwing van deze stelling door de Gemeente onvoldoende weersproken.

Nu geen feiten of omstandigheden zijn gesteld of gebleken die de conclusie wettigen dat de derogerende werking van de redelijkheid en billijkheid in de gegeven omstandigheden, in de weg staat aan een geslaagd beroep van de Gemeente op de exoneratieclusule, heeft de Gemeente zich terecht op deze clausule beroepen. Het gevolg daarvan is dat de vorderingen van de [eiseres] niet toewijsbaar zijn.

De verder nog door de Gemeente aangevoerde verweren kunnen derhalve onbesproken blijven.

De rechtbank zal de vordering van de [eiseres] afwijzen en de [eiseres] in de proceskosten veroordelen.