6.4.3 Welke instanties mogen oordelen over klachten tegen rechters?

De externe klachtenregeling voor rechterlijke ambtenaren van de artikelen 14a - 14e Wet RO moet samen worden gezien met de Wet Nationale Ombudsman (WNO).1 Beide regelingen zijn tegelijk in werking getreden op 1 januari 1982. Klachten over gedragingen van ondersteunend personeel bij de gerechten beoordeelt de Nationale ombudsman. Klachten over gedragingen van rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast oordeelt, na tussenkomst door de P-G, de ombudskamer van de Hoge Raad. De reden dat niet de Nationale ombudsman, maar de Hoge Raad klachten over rechters beoordeelt, hangt volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel samen met de rechterlijke onafhankelijkheid. De regering was toen van mening dat het afbreuk zou doen aan de onafhankelijkheid van de rechter, wanneer een buiten de rechterlijke organisatie staande functionaris de bevoegdheid zou krijgen een onderzoek in te stellen naar het optreden van de rechter en daarop kritiek uit te oefenen.2 Zij vervolgt: ‘Ook al zou de inhoud van rechterlijke beslissingen buiten de bemoeiingssfeer van de Commissaris van onderzoek (lees: Nationale ombudsman) blijven, toch tast kritiek van deze functionaris op het persoonlijk optreden van de rechter in de uitoefening van zijn functie diens onafhankelijkheid aan (curs. PvdE).’3 Het zou bovendien in strijd zijn met artikel 116, vierde lid Gw, waarin immers bepaald is dat de wet moet regelen het toezicht door rechters op de ambtsvervulling van rechters.4 In samenhang met de beginselen van rechterlijke onafhankelijkheid en machtenscheiding werd tot slot ook de ministeriële verantwoordelijkheid door de regering als een probleem ervaren, indien de Nationale ombudsman bevoegd zou zijn over klachten tegen rechters te oordelen. De Minister van Justitie zou immers door de Staten-Generaal ter verantwoording kunnen worden geroepen wanneer hij geen gevolgen zou verbinden aan een afkeurend oordeel van de ombudsman over een onbehoorlijke gedraging van een rechter.5 Deze visie op ministeriële verantwoordelijkheid klopt mijns inziens niet. Als de minister niet bevoegd is om gevolgen te verbinden aan het oordeel over een klacht (en dat is hij naar geldend recht niet), dan is hij daarvoor ook niet verantwoordelijk. Dit argument lijkt er met de haren bijgesleept.6 De regering hangt in het aangehaalde citaat een erg ruime interpretatie van de rechterlijke onafhankelijkheid aan. Kamerleden van de christelijke fracties vroegen zich af of de in beginsel ‘gerechtvaardigde zorg’ voor de rechterlijke onafhankelijkheid niet te veel werd doorgetrokken naar de ‘sfeer van onschendbaarheid’.7 De regering ontkende dit en antwoordde

In de literatuur is echter verdedigd dat noch de Grondwet, noch de rechterlijke onafhankelijkheid zich verzet tegen een uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman tot de behandeling van klachten over gedragingen van rechters.9 Laemers vat het als volgt samen:

Sinds het advies van de Raad van State (2005) bij het conceptwetsvoorstel tot regeling van het extern klachtrecht in is de regering in elk geval teruggekeerd naar haar oorspronkelijke opvatting dat de externe klachtenregeling een aangelegenheid van de rechterlijke macht zelf moet zijn. Voorop staat dat de klachtenregeling in haar huidige vorm de rechtspositionele onafhankelijkheid van de rechter niet raakt. De Hoge Raad oordeelt in dergelijke zaken bij arrest, waarin hij de klacht gegrond of ongegrond acht (art. 14e lid 1 Wet RO oud), zonder dat daar rechtsgevolgen voor de rechtspositie van de rechter aan worden verbonden. De Nationale ombudsman geeft een behoorlijkheidsoordeel over de gedraging van een bestuursorgaan zonder dat daaraan een rechtsgevolg is verbonden. De rechtspositionele onafhankelijkheid van de rechter is niet in het geding zolang aan het oordeel van willekeurig welke klachtbehandelende instantie geen rechtsgevolgen worden verbonden.11 Dan is het dus niet bezwaarlijk dat de behandeling van klachten tegen rechters geen interne rechterlijke aangelegenheid is. Wordt aan een gegrond verklaarde klacht bijvoorbeeld een maatregel van tuchtrechtelijke aard verbonden, zoals schorsing of ontslag, dan zal de klachtbehandeling wel een zaak van interne rechterlijke aangelegenheid moeten zijn, omdat het de rechtspositionele onafhankelijkheid van de individuele rechter raakt.

In het kader van de functionele onafhankelijkheid van de rechter moet de vraag worden beantwoord of er een risico is dat de rechter direct of indirect beïnvloed wordt bij de beslissing van een geschil, indien een rechtsgang bij een externe klachtinstantie openstaat.12 Bovend’Eert noemt twee waarborgen waar een externe klachtenregeling in elk geval aan zou moeten voldoen om te voorkomen dat de functionele onafhankelijkheid aangetast zou kunnen worden. Ten eerste mag de instantie niet bevoegd zijn de klacht te behandelen zolang de rechter het met een klacht samenhangende geschil nog niet heeft beslist. In dat geval is er een risico dat de rechter zich in zijn uitspraak laat beïnvloeden door het (gewenste) verloop van de klachtbehandeling. Ten tweede mag de instantie geen enkele taak hebben op het punt van de inhoudelijke kant van de uitoefening van de rechterlijke functie (denk aan de geldende uitzondering van rechterlijke beslissingen en rechterlijk beleid).13 De Raad van State heeft daarover terecht opgemerkt dat binnen de verzameling klachten betreffende gedragingen van rechters in de praktijk geen scherp onderscheid kan worden gemaakt tussen klachten die wél en die niet de behandeling en beoordeling van een rechtszaak betreffen. Dit leidt ertoe dat rekening moet worden gehouden met het risico dat over de band van het klachtrecht de onafhankelijkheid van de rechtspraak wordt aangetast.14

Vanuit de Grondwet bezien is de vraag of het om tuchtrecht of om klachtrecht gaat misschien relevant, maar voor de vraag hoe de externe klachtenregeling zich verhoudt tot de rechterlijke onafhankelijkheid doet het etiket er niet toe. Van belang is dat de klachtenregeling (1) naar haar aard ziet op feitelijk handelen door rechters in de uitoefening van de rechterlijke functie, maar niet over de functionele of inhoudelijke uitoefening daarvan (in een concrete rechtszaak) en (2) aan het oordeel van de Hoge Raad geen rechtsgevolgen voor de desbetreffende rechter zijn verbonden. Deze twee elementen van de klachtenregeling zorgen er samen voor dat (1) noch de functionele onafhankelijkheid, (2) noch de rechtspositionele onafhankelijkheid in gevaar komen. De ratio achter artikel 116, vierde lid, Gw is waarborging van de rechterlijke onafhankelijkheid. Nu wat dat betreft niets is te vrezen bij deze huidige invulling van de externe klachtenregeling zouden klachten tegen rechters in beginsel ook buiten de rechterlijke macht kunnen worden afgehandeld. Daarbij moet wel onderscheid worden gemaakt tussen een onafhankelijke instantie, zoals de Nationale ombudsman, en organen die onderdeel zijn van de uitvoerende macht. Met het oog op de schijn van afhankelijkheid valt het bepaald niet aan te bevelen de regering of het parlement klachten over rechters te laten beoordelen. Stel je voor dat een Minister van Justitie zegt dat het gedrag van een bepaalde rechter onbehoorlijk was. Dan is er weliswaar geen sprake van ingrijpen in de rechtspraak (in een rechterlijke beslissing of rechterlijk beleid), maar wel sprake van bemoeienis met de personen die die rechtspraak uitoefenen. Dat kan een schijn van afhankelijkheid opleveren volgens de jurisprudentie over artikel 6 EVRM en is zeker niet goed voor het vertrouwen van de burgers in de rechtspraak.