RvS, 12-03-2008, nr. 200705164/1

Bij besluit van 24 november 2006 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van documenten gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 4 april 2007 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, een aantal documenten aan haar verstrekt, de motivering van het besluit aangepast en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 8 juni 2007, verzonden op 11 juni 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief van 23 juli 2007, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 24 augustus 2007 heeft [appellante] de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gegeven om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.

Bij brief van 6 september 2007 heeft de staatssecretaris een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2007, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. P.M. van Russen Groen, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Heinrich, advocaat te Den Haag, en mr. I.P.G.M. Rijken, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:

[…]

Ingevolge artikel 19.1a van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie verstaan alle informatie neergelegd in documenten over:

[appellante] heeft bij brief van 29 september 2006 verzocht om haar in kennis te stellen van de resultaten van het onderzoek naar de stoffen die zich aan boord van het schip "Probo Koala" bevonden. Voorts heeft zij verzocht om toezending van kopieën van de rapporten die betrekking hebben op de bemonstering, de ontvangst van de monsters, de analyse van de monsters, de wijze waarop deze is geschied en al hetgeen daarmee samenhangt. Ten slotte heeft zij verzocht om kopieën van alle bij de minister berustende schriftelijke stukken en ander materiaal met gegevens over de onderhavige kwestie.

Blijkens het besluit van 4 april 2007 heeft de staatssecretaris dit verzoek opgevat als een verzoek om informatie over genomen monsters en als een verzoek om informatie over alle bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat berustende stukken en ander materiaal betrekking hebbend op de kwestie rondom de afgifte van stoffen door de "Probo Koala" aan Amsterdam Port Services in juli 2006.

De voorzieningenrechter heeft overwogen dat [appellante] niet heeft verzocht om toezending van informatie over de "Probo Koala" in het algemeen, maar uitsluitend om toezending van stukken die betrekking hebben op het nemen en analyseren van monsters uit de lading van de "Probo Koala". Nu de in geding zijnde stukken alleen betrekking hebben op de gebeurtenissen met en rond de "Probo Koala", had de staatssecretaris deze volgens de voorzieningenrechter niet behoeven te betrekken bij zijn antwoord op het verzoek van [appellante]. De voorzieningenrechter heeft voorts overwogen dat van milieu-informatie in de zin van artikel 11, vierde lid, van de Wob geen sprake is. Dit betekent volgens hem dat de beroepsgronden geen nadere bespreking behoeven en dat het besluit van 4 april 2007 moet worden vernietigd, omdat het niet berust op een deugdelijke motivering. De voorzieningenrechter heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, aangezien openbaarmaking van de documenten geweigerd kan worden op de grond dat de door [appellante] gevraagde informatie daarin niet is vervat.

[appellante] bestrijdt dit oordeel van de voorzieningenrechter terecht. Tussen partijen was niet in geschil dat haar verzoek mede betrekking heeft op alle bij de minister, thans de staatssecretaris, berustende documenten over de kwestie rondom de afgifte van stoffen door de "Probo Koala" aan Amsterdam Port Services in juli 2006. Door ambtshalve te beoordelen of die uitleg van het verzoek juist is, is de voorzieningenrechter in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geschil getreden.

Hieruit volgt dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover die uitspraak betrekking heeft op de hoofdzaak.

De Afdeling ziet geen aanleiding voor terugwijzing van de zaak naar de rechtbank. Partijen hebben hun standpunten in de procedure bij de Afdeling voldoende naar voren kunnen brengen en hebben ter zitting in hoger beroep verzocht het geschil inhoudelijk af te doen. Gelet hierop en uit een oogpunt van proceseconomie acht de Afdeling het niet aangewezen de zaak terug te wijzen.

Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, beoordeelt de Afdeling thans het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante] tegen het besluit van 4 april 2007.

Bij het besluit van 24 november 2006 heeft de minister, voor zover thans van belang, openbaarmaking geweigerd van ongeveer 140 interne e-mails en van de daarbij behorende bijlagen, verzonden en ontvangen in de periode van 7 september 2006 tot en met 26 oktober 2006. Na heroverweging heeft de staatssecretaris bij besluit van 4 april 2007 alsnog een aantal van deze documenten openbaar gemaakt. In geding is de weigering van de staatssecretaris de resterende documenten te verstrekken.

Openbaarmaking van twee e-mails is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob. Openbaarmaking van de overige e-mails is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. De openbaarmaking van een aantal van deze laatste e-mails is eveneens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

Met toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de Afdeling kennis genomen van deze stukken.

In de twee e-mails waarvan openbaarmaking is geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder a, van de Wob, worden inmiddels openbaar gemaakte documenten aangeboden aan een groot aantal internationale ambtenaren. Deze e-mails bevatten in feite niet meer dan een omvangrijk bestand van namen en e-mailadressen van internationale ambtenaren. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van deze gegevens naar verwachting nadelig zal zijn voor een soepel verloop van internationale contacten en voor een efficiënte gegevensuitwisseling. Er is voorts geen grond voor het oordeel dat hij, bij afweging van de betrokken belangen, het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties niet heeft mogen laten prevaleren boven het belang van openbaarheid van deze documenten. Anders dan [appellante] heeft betoogd, berust het besluit van 4 april 2007 in zoverre niet op een ondeugdelijke motivering.

De andere e-mails zijn alle opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Veelal gaat het om gedachtewisselingen tussen ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat onderling en tussen deze ambtenaren en ambtenaren van andere ministeries. Voor zover in deze e-mails feiten zijn vermeld, zijn deze zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, dat de staatssecretaris openbaarmaking ervan met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. De staatssecretaris heeft in het besluit van 4 april 2007 voorts terecht overwogen dat de e-mails geen milieu-informatie bevatten, zodat er geen plaats is voor de in het vierde lid voorgeschreven belangenafweging. Ten aanzien van de beslissing van de staatssecretaris om geen gebruik te maken van de in het tweede lid gegeven bevoegdheid, overweegt de Afdeling dat de e-mails afkomstig zijn van een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren, waardoor het de vraag is of de informatie anders dan in tot personen te herleiden vorm openbaar kan worden gemaakt. Ook indien die vraag bevestigend zou moeten worden beantwoord, heeft de staatssecretaris, gelet op de aard en de inhoud van de documenten, in redelijkheid van gebruikmaking van deze bevoegdheid kunnen afzien. Anders dan [appellante] heeft betoogd, berust het besluit van 4 april 2007 in zoverre evenmin op een ondeugdelijke motivering.

Nu reeds artikel 11 van de Wob aan openbaarmaking van de laatst vermelde e-mails in de weg staat, behoeft niet te worden onderzocht of ook het in artikel 10, tweede lid, aanhef onder g, van de Wob vermelde belang zich tegen openbaarmaking verzet.

Openbaarmaking van bij de e-mails behorende bijlagen is geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Van een aantal hiervan is openbaarmaking eveneens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

Ook van deze documenten heeft de Afdeling kennis genomen. Bij de hierna volgende overwegingen te dien aanzien wordt uitgegaan van de nummering van de documenten die is aangehouden in bijlage 2 bij het besluit van 4 april 2007.

Anders dan [appellante] heeft betoogd, zijn al deze documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het zijn door ambtenaren opgestelde stukken die aan andere ambtenaren voor commentaar zijn voorgelegd. Zij bevatten dientengevolge vaak aantekeningen, wijzigingen en aanvullingen. Van een aantal documenten zijn verschillende versies aanwezig.

De feiten die voorkomen in documenten 18, 34, 88, 91, 107, 132, 137, 138, 143 en 144 zijn zodanig verweven met persoonlijke beleidsopvattingen, dat de staatssecretaris openbaarmaking van deze documenten met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft mogen weigeren. De documenten bevatten geen milieu-informatie, zodat er geen plaats is voor de in het vierde lid voorgeschreven belangenafweging. Voorts heeft de staatssecretaris, gelet op de aard en de inhoud van de documenten, in redelijkheid kunnen afzien van gebruikmaking van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid. Anders dan [appellante] heeft betoogd, berust het besluit van 4 april 2007 derhalve in zoverre niet op een ondeugdelijke motivering.

Nu reeds artikel 11 van de Wob aan openbaarmaking van documenten 143 en 144 in de weg staat, behoeft niet te worden onderzocht of de staatssecretaris openbaarmaking van deze documenten eveneens heeft mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef onder g, van de Wob.

De documenten 20 en 21 zijn ambtelijke (concept-)nota's, waarin wordt ingegaan op de betrokkenheid van de Inspectie Verkeer en Waterstaat bij het schip de Probo Koala tijdens zijn bezoek aan Amsterdam tussen 3 en 5 juli 2006. Voor de Afdeling staat niet vast dat de feitelijke informatie op de laatste pagina van deze beide documenten zodanig verweven is met persoonlijke beleidsopvattingen, dat openbaarmaking daarvan achterwege dient te blijven. Die zelfde feitelijke informatie is opgenomen in de documenten 46 en 51 en ook daaruit is de Afdeling niet duidelijk dat sprake is van een nauwe verwevenheid met persoonlijke beleidsopvattingen. Het besluit van 4 april 2007 is in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Daarbij wordt opgemerkt dat de bedoelde feitelijke informatie is te beschouwen als milieu-informatie, nu daarin is beschreven welke maatregelen zijn genomen om te voorkomen dat de zogenoemde slops na vertrek van het schip uit Amsterdam in zee zouden worden geloosd. Derhalve dient, indien alsnog dragend wordt gemotiveerd dat sprake is van verwevenheid met persoonlijke beleidsopvattingen, de in artikel 11, vierde lid, van de Wob voorgeschreven afweging plaats te vinden.

Document 114 bevat persoonlijke beleidsopvattingen voor zover het de conceptbeantwoording van kamervragen betreft. Het daarbij gevoegde overzicht van de resultaten van Haven Ontvangst Installaties (HOI) in de periode januari tot en met augustus 2006 bevat echter feiten. De staatssecretaris heeft in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet gemotiveerd waarom deze feiten met persoonlijke beleidsopvattingen verweven zouden zijn. Ook hierbij wordt opgemerkt dat deze feiten zijn te beschouwen als milieu-informatie.

In de documenten 44, 47, 50, 76, 130 en 131 is de inhoud van milieuregelgeving vermeld. In zoverre bevatten deze documenten milieu-informatie. De documenten 73 en 74 bevatten milieu-informatie, voor zover daarin onder het opschrift "Handhaving" wordt ingegaan op de resultaten van een handhavingproject. In document 126 wordt ingegaan op het zogenoemde "Zweedse model" van financiering. Dat document bevat in zoverre milieu-informatie. Ten slotte bevat ook document 127 milieu-informatie, namelijk voor zover daarin de bestanddelen van het in Ivoorkust gestorte afval zijn vermeld. Blijkens het besluit van 4 april 2007 heeft de staatssecretaris niet onderkend dat bovenvermelde documenten milieu-informatie bevatten en heeft hij niet de in artikel 11, vierde lid, van de Wob voorgeschreven afweging tussen het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen en het belang van openbaarmaking gemaakt. Dat besluit is daarom in zoverre in strijd met die bepaling genomen. Daarbij zij opgemerkt dat de staatssecretaris bij een nieuw besluit op bezwaar niet kan volstaan met een algemene overweging dat het belang van openbaarmaking van de milieu-informatie niet opweegt tegen het uitgangspunt van ongestoorde, vrijelijke uitwisseling van opvattingen binnen de overheid, zoals hij in het verweerschrift en ter zitting naar voren heeft gebracht.

De door [appellante] aangevoerde beroepsgronden slagen in zoverre.

De documenten 62, 65, 67, 106, 113 en 128 bevatten beschrijvingen van de gebeurtenissen in de maand juli 2006 met betrekking tot de Probo Koala. In de documenten 67 en 128 is daarnaast de juridische situatie uiteengezet. De in deze documenten aangebrachte reacties van ambtenaren op de gestelde feiten en de weergegeven regelgeving zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen. De omstandigheid dat de overzichten van de bij de betrokken ministeries bekende feiten en regelgeving zijn opgesteld door ambtenaren ten behoeve van intern beraad, betekent echter niet dat die feiten en regelgeving reeds daarom moeten worden gerekend tot de persoonlijke beleidsopvattingen van die ambtenaren. De Afdeling wijst in dat verband op haar uitspraak van 21 maart 2007, nr. 200606369/1 (www.raadvanstate.nl), waarin is overwogen dat het ervaringsfeit dat de weergave van feiten altijd enigermate gekleurd wordt door de persoonlijke opvattingen van degene die ze beschrijft, niet voldoende grondslag is om die beschrijving reeds daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken. De overweging in het besluit van 4 april 2007, inhoudende dat met betrekking tot de presentatie en de weergave van feiten keuzes zijn gemaakt die rechtstreeks zijn gerelateerd aan de persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren, is daarom niet toereikend ter motivering van de weigering deze informatie openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.

Document 85 is een ambtelijke nota, opgesteld om de minister te informeren over de stand van zaken rond het onderzoek over de afhandeling van de Probo Koala in de haven van Amsterdam. Deze nota bevat feiten. Document 119 betreft een overzicht van de resultaten van de HOI in de periode januari tot en met augustus 2006. Ook dat overzicht bevat feiten. Evenals hierboven ten aanzien van de feitenverslagen is overwogen, is de motivering van de weigering om deze beide documenten openbaar te maken op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob ontoereikend.

Openbaarmaking van de in 2.8.4 vermelde documenten is eveneens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. De staatssecretaris heeft daartoe overwogen dat verstrekking van deze documenten, die als concepten nog aan bewerking onderhevig zijn, een onvolledig dan wel een onjuist beeld kan opleveren, hetgeen zou leiden tot een onevenredige benadeling van de Staat. Nu de documenten in hun definitieve vorm reeds openbaar zijn gemaakt, weegt het belang van openbaarmaking volgens de staatssecretaris niet op tegen het mogelijke risico van een onjuist of onvolledig beeld.

De Afdeling overweegt dat document 119 uitsluitend milieu-informatie bevat. Ook de andere documenten bevatten milieu-informatie, zoals bijvoorbeeld de beschrijving van de maatregelen die zijn genomen om te voorkomen dat de Probo Koala de zogenoemde slops in zee zou lozen en de vermelding van de inhoud van milieuregelgeving. Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob kan de verstrekking van milieu-informatie niet worden geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob.

De Afdeling overweegt voorts dat de omstandigheid dat de documenten ten tijde van het besluit van 4 april 2007 reeds in hun definitieve vorm openbaar zijn gemaakt, het risico van het ontstaan van een onjuist of onvolledig beeld verkleint, zo niet geheel teniet doet. Aangenomen mag immers worden dat in die documenten het volgens de staatssecretaris juiste en volledige beeld van de situatie wordt weergegeven. Bij openbaarmaking van de concepten of bij misverstanden daarover kan hij verwijzen naar de definitieve stukken. De staatssecretaris heeft deze kant van de zaak niet uitdrukkelijk in zijn overwegingen betrokken. Gelet hierop heeft hij onvoldoende gemotiveerd waarom het belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen de gestelde benadeling van de Staat.

De door [appellante] aangevoerde beroepsgronden slagen in zoverre eveneens.

Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van [appellante] tegen het besluit van 4 april 2007 gegrond is en dat dit besluit dient te worden vernietigd. De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren te beslissen.

De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin: